大數(shù)據(jù)背景下行政執(zhí)法的挑戰(zhàn)與對策＊

趙燕萍

（河南警察學院公安專業(yè)基礎教學部，河南 鄭州 450000）

以數(shù)據(jù)、信息為核心資源的大數(shù)據(jù)時代到來，對國家社會治理、和人民生活都產生了重大影響，世界各國紛紛將大數(shù)據(jù)作為重要國家發(fā)展戰(zhàn)略。目前，大數(shù)據(jù)思維和技術已經(jīng)融入我國社會治理的各個層面，成為驅動社會治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略[1]。執(zhí)法人員更應樹立科學的大數(shù)據(jù)執(zhí)法理念，深刻理解大數(shù)據(jù)對于履職盡責的戰(zhàn)略意義。

一、大數(shù)據(jù)執(zhí)法的發(fā)展歷程

目前，對數(shù)據(jù)的應用經(jīng)歷了手工狀態(tài)向半信息化狀態(tài)轉變、數(shù)據(jù)分析“割據(jù)”階段和數(shù)據(jù)分析整合階段三個發(fā)展歷程，初步形成了一套大數(shù)據(jù)管理和應用制度體系，為大數(shù)據(jù)工作開展提供了制度保障。

第一階段，手工狀態(tài)向半信息化狀態(tài)轉變階段，是從20世紀80年代中期到90年代中期以個人電腦、辦公套件為主要標志，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)統(tǒng)計和文檔寫作電子化，即將辦公信息載體從原始紙介質方式轉向比特方式。這也開啟了辦公的手工狀態(tài)向半信息化狀態(tài)的轉變。隨著科技的逐步發(fā)展，計算機技術逐漸進入了辦公領域，在存儲、計算、文字編輯和搜索方面起到了一定的作用。第五屆全國人民代表大會第五次會議首次提出了計算機工業(yè)，促進中小型計算機的逐步推廣應用。在這一階段，執(zhí)法人員更為關注信息化的軟件技術、硬件設備、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)等相關知識。

第二階段，數(shù)據(jù)分析“割據(jù)”階段，是從90年代中期開始的以網(wǎng)絡技術和協(xié)同工作技術為主要特征，實現(xiàn)了工作流程自動化，即將收發(fā)文從傳統(tǒng)的手工方式轉向工作流自動化方式。世紀之交，隨著信息技術的飛速發(fā)展和推廣運用，信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、電子數(shù)據(jù)逐步取代了傳統(tǒng)的紙質報表和文書流轉。采用計算機、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡等現(xiàn)代化信息技術，改進傳統(tǒng)的執(zhí)法方式和手段，實現(xiàn)工作信息化，不斷擴大執(zhí)法覆蓋面，促進提高執(zhí)法工作效率和質量[2]。初步實現(xiàn)了中央和地方各級機關的業(yè)務協(xié)同、互聯(lián)互通、資源共享，并為國家電子政務和國家宏觀調控決策提供了信息支持。

第三階段，數(shù)據(jù)分析整合階段，是融信息處理、業(yè)務流程和知識管理于一體的應用系統(tǒng)，隨著信息技術在現(xiàn)實中的運用和普及，進一步促進了對各類數(shù)據(jù)、系統(tǒng)進行整合，探索并形成了“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化模式，為服務國家良治提供了良好條件，促進從靜態(tài)向靜態(tài)與動態(tài)結合、從現(xiàn)場向現(xiàn)場與非現(xiàn)場結合的轉變。特別是在公共衛(wèi)生事件這一特殊時期，充分認識大數(shù)據(jù)執(zhí)法在此次執(zhí)法中的重要性，通過大數(shù)據(jù)分析來摸清情況、發(fā)現(xiàn)疑點、精確定位，集中力量有針對性地組織現(xiàn)場核查。加大非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析力度，拓展數(shù)據(jù)分析的廣度和深度，同時通過海量數(shù)據(jù)的篩選，為以后現(xiàn)場精準執(zhí)法，打下堅實的基礎。

二、大數(shù)據(jù)執(zhí)法中呈現(xiàn)的問題

雖然深入踐行科技執(zhí)法理念，持續(xù)強化大數(shù)據(jù)思維，取得了顯著的成果，但是在推廣應用數(shù)據(jù)方法中，仍然存在著數(shù)據(jù)資源體系不完善的問題，包括完善數(shù)據(jù)采集、標準化、共享機制，加強數(shù)據(jù)質量控制，才能實現(xiàn)大數(shù)據(jù)執(zhí)法理論框架中數(shù)據(jù)治理能力的重要途徑[3]。

夯實完善數(shù)據(jù)資源體系，提升數(shù)據(jù)治理能力數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)執(zhí)法的基礎資源，不斷夯實完善數(shù)據(jù)資源體系，包括完善數(shù)據(jù)采集、標準化、共享機制，加強數(shù)據(jù)質量控制，是提升大數(shù)據(jù)執(zhí)法理論框架中數(shù)據(jù)治理能力的重要途徑。

1．完善數(shù)據(jù)采集和標準化制度

通過完善數(shù)據(jù)采集制度，利用多種技術手段圍繞執(zhí)法目標全方位采集所需的各類數(shù)據(jù)，建立重點對象、重要領域的電子數(shù)據(jù)采集清單，建立定期采集或聯(lián)網(wǎng)實時采集的數(shù)據(jù)獲取機制，確保及時、準確、高效采集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集全覆蓋。同時，完善數(shù)據(jù)標準化體系，提取各業(yè)務領域核心業(yè)務關鍵要素，構建適應大數(shù)據(jù)分析需要的完備的數(shù)據(jù)標準體系，建立數(shù)據(jù)標準化責任機制，加大力度推進數(shù)據(jù)標準化工作，為數(shù)據(jù)融合提供基礎，實現(xiàn)重點數(shù)據(jù)標準化全覆蓋。

2．建立數(shù)據(jù)質量評估標準

高質量的數(shù)據(jù)是做好大數(shù)據(jù)執(zhí)法的前提，可減輕數(shù)據(jù)清洗工作量，保證數(shù)據(jù)分析質量。如果數(shù)據(jù)質量得不到保證，即使分析工具再先進，算法再優(yōu)良，大數(shù)據(jù)分析結果和現(xiàn)場執(zhí)法延伸結果或其他證據(jù)反映的客觀事實仍可能存在較大偏差，不足以支撐執(zhí)法證據(jù)，進而影響執(zhí)法的公信力。因此，建立一套大數(shù)據(jù)執(zhí)法數(shù)據(jù)質量評估標準尤為重要。借鑒不同的數(shù)據(jù)質量控制模型，對大數(shù)據(jù)執(zhí)法質量評估建議從以下維度展開。

完整性的維度，數(shù)據(jù)不完整一定程度上會影響分析結果。當存在缺失數(shù)據(jù)情況時，采用貝葉斯的方法將缺失數(shù)據(jù)的影響進行彌補更為合理。如果缺失數(shù)據(jù)較多，數(shù)據(jù)的價值就會大大降低，這時需要執(zhí)法人員結合相關執(zhí)法經(jīng)驗判斷缺失的數(shù)據(jù)對需要分析的結果影響到底會有多大，如果是不太重要的數(shù)據(jù)，可以舍棄選擇替代變量，如果是非常重要的數(shù)據(jù)，則要盡力收集數(shù)據(jù)或使用方法進行彌補，保證數(shù)據(jù)的完整性。

準確性的維度，除了防止常見的數(shù)據(jù)出現(xiàn)亂碼，或記錄的數(shù)據(jù)信息存在明顯錯誤以外，異常值也是數(shù)據(jù)準確性的一種。因為異常值的存在，會對整個分析結果產生較大偏差，在數(shù)據(jù)處理中通常需要把異常值進行處理。對于執(zhí)法人員來說，又不能忽視異常值的出現(xiàn)，不能簡單地把異常值從數(shù)據(jù)分析中剔除，分析異常值產生的原因也會成為執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)新問題的點。

時效性的維度，數(shù)據(jù)分析對數(shù)據(jù)時效性本身要求并不高，但大數(shù)據(jù)信息數(shù)據(jù)采集應是從數(shù)據(jù)生成較短的時間完成，可能是一年，也可能是一個月甚至可能更短。因此，只有在實時收集數(shù)據(jù)的情況下，才能保證收集數(shù)據(jù)的時效性，提高數(shù)據(jù)的質量。

數(shù)據(jù)質量控制問題是一項任務艱巨的基礎工程，既有技術性因素，又有非技術性因素。它是動態(tài)循環(huán)不斷調整的過程。在數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、維護、分析、應用等每個階段里都可能存在各類數(shù)據(jù)質量問題，需要執(zhí)法人員進行識別度量，增強對數(shù)據(jù)敏感性。

三、健全數(shù)據(jù)分析方法共創(chuàng)分享長效機制，提高分析挖掘能力

數(shù)據(jù)執(zhí)法以用為本，數(shù)據(jù)分析思路和模型是數(shù)據(jù)應用的靈魂，健全長效化的數(shù)據(jù)分析技術創(chuàng)新應用的研發(fā)機制和分享機制，可以有效促進大數(shù)據(jù)執(zhí)法分析挖掘能力的提高。

1．建立健全數(shù)據(jù)分析方法體系

通過研究制定創(chuàng)新激勵措施，試點建立創(chuàng)新考核機制，加快提升創(chuàng)新應用的速度和質量，同時提煉各領域數(shù)據(jù)執(zhí)法方法，并對相對成熟的執(zhí)法方法進行模型化、模塊化，建立數(shù)據(jù)執(zhí)法分析模型體系。

建立簡化數(shù)據(jù)分析模型的操作流程，探索可視化、智能化執(zhí)法，降低數(shù)據(jù)執(zhí)法工作的門檻，在技術上實現(xiàn)數(shù)據(jù)執(zhí)法的普及化。

2．完善大數(shù)據(jù)執(zhí)法基礎設施制度建設，提高基礎設施 能力

基礎設施建設是大數(shù)據(jù)執(zhí)法工作開展的必要載體，加強相關制度體系建設，加大基礎設施投入，提高基礎設施能力，是對大數(shù)據(jù)執(zhí)法工作順利開展的重要保障。數(shù)據(jù)執(zhí)法是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要建立健全全方位的保障機制。研究建立健全數(shù)據(jù)執(zhí)法相關法律制度體系，以法律的形式明確執(zhí)法機關的數(shù)據(jù)執(zhí)法權限，細化數(shù)據(jù)采集、轉換、分析以及執(zhí)法取證等環(huán)節(jié)流程操作規(guī)程，促進規(guī)范開展數(shù)據(jù)執(zhí)法工作。

研究建立健全安全管理制度細化數(shù)據(jù)權限控制、數(shù)據(jù)安全管理、分析行為控制等數(shù)據(jù)執(zhí)法工作機制和行為習慣，強化執(zhí)法網(wǎng)絡安全管理。同時創(chuàng)新數(shù)據(jù)執(zhí)法組織模式，提高組織匹配能力。

3．建立協(xié)同高效的數(shù)據(jù)執(zhí)法管理體系

探索運用統(tǒng)一領導、分組核查、上下聯(lián)動、縱橫交錯的扁平化矩陣式組織模式，整合資源，形成合力，使數(shù)據(jù)執(zhí)法實施更加快捷高效。加強大數(shù)據(jù)執(zhí)法人才體系建設，提高個體行為能力。執(zhí)法人員是開展大數(shù)據(jù)執(zhí)法工作的核心與關鍵，是采集數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、應用數(shù)據(jù)的主導者。提高個體行為能力是深化大數(shù)據(jù)執(zhí)法工作、提高大數(shù)據(jù)執(zhí)法工作質量的直接手段。建議從提高執(zhí)法人員宏觀思維能力、加強團隊建設、加強人才培訓等方面展開。

當今中國法治進程和數(shù)據(jù)法制建設中，大數(shù)據(jù)執(zhí)法更成為亟待完善的關鍵缺口。盡管與數(shù)據(jù)相關法律和大量的法規(guī)、規(guī)章都有專門條款規(guī)定數(shù)據(jù)執(zhí)法，但這些條款并沒有很好實現(xiàn)從實體執(zhí)法向虛擬執(zhí)法的轉變，數(shù)據(jù)執(zhí)法的合法性程度也未得到實質性的界定，在大量執(zhí)法實踐中，數(shù)據(jù)執(zhí)法的程序問題也未得到很好的落實，尤其在部分重大行政決策中，數(shù)據(jù)執(zhí)法的信息化欠缺或過度簡化，使得一系列包括但不限于司法渠道的監(jiān)督與救濟機制難以充分發(fā)揮作用，像專家的評論、媒體的報道、公眾的評價等，都缺乏正式的針對性根據(jù)進一步損害了社會凝聚力和“政府——公眾”之間的互信。強化數(shù)據(jù)執(zhí)法的合法性和規(guī)范性、盡量爭取形成社會共識，取得公眾理解，已經(jīng)成為當下法制建設的當務之急。數(shù)據(jù)執(zhí)法中關鍵概念的界定的缺失，也已經(jīng)成為當前中國法治進程推進時，公眾參與和程序控權所遇到的重要瓶頸。因此，對數(shù)據(jù)法學制度展開深入研究，有針對性地建立充分的大數(shù)據(jù)執(zhí)法程序制度，發(fā)展各種理由審查和評議反饋機制，有著巨大的理論價值和實踐意義。