探索從“生地”到“熟地”的土地儲(chǔ)備做地集成優(yōu)化

司明瑛

摘要：為降低城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速發(fā)展帶來的資金需求壓力，各地主要通過銀行貸款、發(fā)行債券、融資租賃等多種途徑進(jìn)行融資，也積極探索了股權(quán)融資以及PPP等新融資模式。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有顯著的外部性特征，因此采取適當(dāng)方式獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的土地增值收益，用以彌補(bǔ)建設(shè)投資成為城市政府的現(xiàn)實(shí)選擇之一。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;做地集成;優(yōu)化

引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程、要素市場(chǎng)化配置改革的不斷深入，土地及土地儲(chǔ)備備受關(guān)注，故推動(dòng)我國(guó)土地儲(chǔ)備管理體系高質(zhì)量發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)需求。

1土地收購(gòu)

政府部門通過收儲(chǔ)分散在城市內(nèi)部土地，開展土地的招拍掛來出讓土地，由專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)尋找土地，對(duì)城市內(nèi)城市城中村開發(fā)建設(shè)區(qū)域來做好一級(jí)的土地整理。各部門給予土地所有權(quán)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，來獲取土地資源，在儲(chǔ)備土地的角度上來講，當(dāng)前大城市土地的儲(chǔ)備來源多數(shù)是城市郊區(qū)地區(qū)，而且這些地區(qū)都是農(nóng)用地，在未來城市擴(kuò)張件時(shí)，這些土地就會(huì)被應(yīng)用于公共設(shè)施的建設(shè)。政府部門及時(shí)地收儲(chǔ)土地，為未來的城市開發(fā)建設(shè)提供更多的土地資源。政府以公平價(jià)格來購(gòu)買土地，獲得土地的使用權(quán)，國(guó)家對(duì)于儲(chǔ)備土地的低價(jià)補(bǔ)償，會(huì)根據(jù)現(xiàn)有土地使用價(jià)值和位置，土地市場(chǎng)價(jià)值和凍結(jié)時(shí)的土地價(jià)格來做出補(bǔ)償測(cè)算。以目前土地使用價(jià)值和凍結(jié)價(jià)格來儲(chǔ)備土地，地區(qū)土地價(jià)格影響要比市價(jià)補(bǔ)償更大。地方政府部門籌集資金，來購(gòu)置土地是整個(gè)土儲(chǔ)工作的關(guān)鍵，資金來源于政府部門的稅收財(cái)政撥款、政府貸款，還有部分銀行貸款，及國(guó)開行發(fā)行的貸款。另外，利用土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)內(nèi)部出售和出租的土地收入，來爭(zhēng)購(gòu)部分新的土地資源。

2土地定向儲(chǔ)備機(jī)制分析

土地定向儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地儲(chǔ)備兩種職責(zé)，也就是將受建設(shè)影響的地塊與該項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，由城市土地儲(chǔ)備中心委托儲(chǔ)備主體（應(yīng)具有相應(yīng)資質(zhì)，通常為項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體如地鐵公司）對(duì)選定地塊進(jìn)行整理儲(chǔ)備。經(jīng)土地儲(chǔ)備中心查驗(yàn)符合標(biāo)準(zhǔn)后，將該土地移交給市土地交易中心依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理出讓，收益全部上繳財(cái)政部門。財(cái)政部門核算確認(rèn)后將該部分土地凈收益撥付給該主體，用于維持項(xiàng)目資金平衡?！蛾P(guān)于我市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目利用土地儲(chǔ)備籌融資工作的意見》提出了明確的實(shí)施原則，即政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范操作、總體平衡。依據(jù)土地定向儲(chǔ)備模式含義，其機(jī)制可以定義為前期準(zhǔn)備、建設(shè)、上市交易和資金返還四個(gè)階段。在該模式運(yùn)行機(jī)制下，建設(shè)項(xiàng)目能夠較好地實(shí)現(xiàn)資金有效運(yùn)轉(zhuǎn)。從儲(chǔ)備主體（即項(xiàng)目責(zé)任主體）角度看，土地定向儲(chǔ)備模式給予其土地儲(chǔ)備權(quán)限，使其從城市基建領(lǐng)域深入至土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域，擴(kuò)展了社會(huì)資本的運(yùn)轉(zhuǎn)范圍;從政府角度看，不僅可以緩解對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資金的投入壓力，還可以使年度間財(cái)政支出更加穩(wěn)定。在建設(shè)實(shí)施上，土地定向儲(chǔ)備模式能為儲(chǔ)備主體和政府帶來雙贏。

3從“生地”到“熟地”的土地儲(chǔ)備做地集成優(yōu)化

國(guó)土空間是一個(gè)物理空間概念，是一個(gè)包括土地、水、礦產(chǎn)、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等不同資源要素的地理空間，既是自然資源依附的載體，也是開發(fā)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。從學(xué)界研究達(dá)成的共識(shí)來看，國(guó)土空間既是載體也是資源。如何更好地利用好這一地理空間、提高利用效率、優(yōu)化資源的空間配置，是者和規(guī)劃實(shí)踐者們關(guān)注和探求的重點(diǎn)，做好空間規(guī)劃是關(guān)鍵?！翱臻g規(guī)劃”來源于西方“spatialplanning”一詞，國(guó)外各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)此概念有不同的定義，概而言之就是將空間規(guī)劃看成是協(xié)同空間發(fā)展、整合目標(biāo)、對(duì)空間要素進(jìn)行綜合或?qū)ｍ?xiàng)安排的技術(shù)手段和政策方法。空間規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體方向與目標(biāo)要求，按照規(guī)定程序制定的涉及國(guó)土空間合理布局和開發(fā)利用方向的戰(zhàn)略、規(guī)劃或政策?？臻g規(guī)劃從內(nèi)容上包括了資源綜合利用、生產(chǎn)力總體布局、國(guó)土綜合整治、環(huán)境綜合保護(hù)等。從規(guī)劃的目的來看，就是要優(yōu)化空間開發(fā)格局、規(guī)范空間開發(fā)秩序、提升空間開發(fā)效率、實(shí)施空間開發(fā)管制。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)篇章中首次提出“建立空間規(guī)劃體系”概念。從理論上看，空間規(guī)劃體系是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的結(jié)果，是為了提升國(guó)家和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)原有各類、各級(jí)空間性規(guī)劃的矛盾沖突，以及理順部門規(guī)劃之間的關(guān)系，由不同地域?qū)蛹?jí)空間規(guī)劃構(gòu)成的空間規(guī)劃系統(tǒng)。理想化的空間布局規(guī)劃體系應(yīng)該是縱向相互銜接、橫向相互協(xié)調(diào)的。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出“空間治理”概念，由空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向空間治理，這標(biāo)志著我國(guó)面向社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)建設(shè)的空間治理要求，國(guó)土空間治理構(gòu)成了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

3.1落實(shí)閑置土地的清查工作開展

由于當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展十分蓬勃，而且利益空間較大，這就會(huì)導(dǎo)致很多開發(fā)商以及個(gè)人會(huì)受利益的驅(qū)使來對(duì)土地資源進(jìn)行占用，但是此種占用往往又具備著合理性，這就會(huì)使得這種閑置土地?zé)o法被及時(shí)開發(fā)，從而產(chǎn)生土地資源出現(xiàn)閑置。對(duì)此，為了保證土地資源能夠發(fā)揮出真正的價(jià)值，則必須要通過我國(guó)政府相關(guān)部門來開展對(duì)土地的調(diào)查工作，對(duì)閑置土地進(jìn)行全面清查，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的有效管理和控制，通過對(duì)土地資源的全面應(yīng)用和開發(fā)來確保降低投機(jī)取巧行為的出現(xiàn)，促進(jìn)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

3.2完善鄉(xiāng)村擔(dān)保物評(píng)估和流轉(zhuǎn)體系

與國(guó)有土地、房產(chǎn)相比，農(nóng)村集體土地、房產(chǎn)抵押物的流通性較差，處置難度往往較大，進(jìn)而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在選擇該類抵押物時(shí)更趨審慎，在價(jià)值評(píng)估時(shí)更為保守。后續(xù)應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)制定并公布本區(qū)域內(nèi)各類涉土抵質(zhì)押物的基準(zhǔn)價(jià)格和最低保護(hù)價(jià)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介組織，成立獨(dú)立的第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)市場(chǎng)情況提供客觀的價(jià)值評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)及配套設(shè)施，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范化、市場(chǎng)化交易，為金融機(jī)構(gòu)抵押物處置提供相應(yīng)基礎(chǔ)和保障。

3.3開創(chuàng)“做地一張圖”，實(shí)現(xiàn)“做地”要素精細(xì)化管理

對(duì)于地上情況，將每宗地涉及的房屋、花木、溝渠、電線桿、周邊配套道路等做地要素，采用無人機(jī)正射投影方式呈現(xiàn)在“一張圖”上，并提供給實(shí)施主體，基層反饋該圖要素全、標(biāo)準(zhǔn)清，做地指導(dǎo)性強(qiáng)。對(duì)于地下管線，采用“公告+調(diào)取+復(fù)核”模式，刊登地下設(shè)施登記公告，調(diào)取地塊管線審批信息，復(fù)核管線權(quán)屬單位意見，并實(shí)施管線的廢棄或遷改。

3.4完善政府債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備流程

一是完善第三方評(píng)估報(bào)告（財(cái)務(wù)報(bào)告、法律意見書）機(jī)制，通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式，建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所或律師事務(wù)所第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)，吸引更多的優(yōu)質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)參與到債券發(fā)行工作中來。形成規(guī)模效應(yīng)，降低費(fèi)用，提高“兩案一書”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率;二是按照“資金跟著項(xiàng)目走”原則，充分了解宏觀調(diào)控和行業(yè)政策走向，及時(shí)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同發(fā)改、行業(yè)主管部門做好債券項(xiàng)目篩選工作，盡可能多儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，為項(xiàng)目申報(bào)留有余地。

結(jié)束語

“三個(gè)計(jì)劃”是年度內(nèi)計(jì)劃出讓、收儲(chǔ)和實(shí)施“做地”的經(jīng)營(yíng)性土地?cái)?shù)量及土地的位置、用途、土地規(guī)劃利用條件等內(nèi)容的總稱。其中，列入出讓計(jì)劃的地塊是年度內(nèi)計(jì)劃安排出讓的;列入收儲(chǔ)計(jì)劃的地塊是年度內(nèi)可以完成“做地”，為下一年度土地供應(yīng)做準(zhǔn)備的;列入“做地”計(jì)劃的地塊是已取得控規(guī)批復(fù)，并在年度內(nèi)啟動(dòng)或繼續(xù)實(shí)施“做地”、原則上為今后5年土地供應(yīng)做準(zhǔn)備的。

參考文獻(xiàn)

[1]李軍，劉舉慶，游林，俞艷，張曉盼，董恒.時(shí)空大數(shù)據(jù)支持的土地儲(chǔ)備智能決策體系與應(yīng)用研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2019，33（09）：111-120.

[2]張開洲，吳孔逸，王偉偉，孫雨蒙.省級(jí)土地儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)建設(shè)研究[J].國(guó)土資源信息化，2019（04）：33-37+32.

[3]徐雄.安慶市城市存量用地現(xiàn)狀特征與再開發(fā)利用策略研究[D].安徽建筑大學(xué)，2019.

[4]孫長(zhǎng)福.基于JEECG+GIS的土地儲(chǔ)備信息管理平臺(tái)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)[D].山東大學(xué)，2019.