北京市利用集體土地建設(shè)租賃住房探析

文/北京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 張 建 靳 松

0 引言

在《2009年國務(wù)院政府工作報告》中提出大力發(fā)展公共租賃住房意見后，完善租賃住房市場的政策不斷推出。在全國范圍中，2010年6月七部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保〔2010〕87號），將各地公租房建設(shè)納入年度土地供應(yīng)計劃予以重點保障。2012年5月28日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》指出要加強公租房管理，規(guī)范運營與使用制度。2013年住建部、財政部、發(fā)改委聯(lián)合公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建?！?013〕178號），將廉租房納入公共租賃住房體系，并于2014年在各地實現(xiàn)公租房與廉租房并軌運行。2017年8月由原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號）允許包括北京在內(nèi)住房供需矛盾較大的13個城市在符合規(guī)劃要求的存量集體建設(shè)用地上建設(shè)運營集體租賃住房。該方案首次明確規(guī)定可利用集體土地建設(shè)租賃住房，為北京市集體租賃住房的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

1 北京市集體土地建設(shè)租賃住房的意義

1.1 有利于健全北京城鎮(zhèn)居民住房體系，維護住房市場穩(wěn)定

當(dāng)前，北京市住房“購”大于“租”的現(xiàn)象普遍，住房租賃市場滯后，利用集體土地建設(shè)租賃住房補充住房租賃市場，對完善北京市“租購并舉”的住房體系意義重大。此外，北京市早期形成的城鎮(zhèn)住房保障體系保障范圍小，申請保障住房的條件嚴(yán)格，導(dǎo)致部分人群既未達到申請廉租房的政策要求，也無購買經(jīng)濟適用房的能力，形成游離于住房保障體系之外的“夾心層”人群。2009年提出大力發(fā)展公租房以前，根據(jù)《北京統(tǒng)計年鑒2010》和中國指數(shù)研究院《2009年中國主要城市住房交易年報》的相關(guān)數(shù)據(jù)，推測2009年北京市“夾心層”人群占全部居民家庭總戶數(shù)的43.08%，保障性住房體系存在漏洞，“夾心層”人群住房困難。截至2019年底北京市享有最低生活保障人數(shù)仍有10.2萬，其中包括6.5萬城市居民和3.7萬農(nóng)村居民，該類人群住房問題嚴(yán)重。利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房可解決該部分人群住房問題，對維護北京市城鎮(zhèn)住房市場的穩(wěn)定至關(guān)重要。

1.2 有利于盤活集體建設(shè)用地的土地活力，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

隨著北京市城市化進程推進，農(nóng)村地區(qū)的邊界不斷縮小，因城市擁有比農(nóng)村地區(qū)更完善的配套政策服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致大量人口涌入城市，農(nóng)村地區(qū)人口流失、集體土地上企業(yè)閑置、土地“空心化”等問題嚴(yán)重。因其閑置的集體土地?zé)o法參與市場化配置，使村集體的既有利益受到損失，按照傳統(tǒng)的“國有征收、補償出讓”土地征收政策，易使村集體組織失去土地的所有權(quán)。利用集體土地建設(shè)租賃住房，無需通過土地征收就可改變土地的使用性質(zhì)，所有權(quán)仍為村集體所有，可避免政府征收土地改變集體土地性質(zhì)。同時，房屋租賃吸引人口，能為周邊產(chǎn)業(yè)提供部分勞動力，所得的租金又能為村集體提供一份穩(wěn)定長久的收入，有利于提高村民的積極性，對盤活土地活力意義重大。

1.3 有利于北京集體建設(shè)用地碎片化發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)

北京市集體產(chǎn)業(yè)用地存在數(shù)量龐大、利用率低等問題，在2015年提出的北京市“十三五”規(guī)劃綱要和最新編制的《北京市城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》都明確規(guī)定“集體建設(shè)用地減量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)要通過‘拆五占一’的減量標(biāo)準(zhǔn)騰退產(chǎn)業(yè)用地，控制集體土地上產(chǎn)業(yè)用地的占地規(guī)模和建筑規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率”的要求。通過該政策“還建”的集體產(chǎn)業(yè)用地在面積上只有原先的20%，因大多處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域交通條件較好的位置，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地在空間上存在“碎片化”，出現(xiàn)用地面積較小、不適合較大規(guī)模企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象。租賃住房的建設(shè)需要優(yōu)越的區(qū)位、交通條件，同時其自身特性又能很好的適用不同面積的地塊。利用集體土地建設(shè)租賃住房滿足北京地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，有利于優(yōu)化北京市城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的空間結(jié)構(gòu)。

2 北京市集體土地建設(shè)租賃住房現(xiàn)狀

北京市集體租賃住房的發(fā)展包括2009—2017年的早期探索時期和2017年至今的穩(wěn)步推進時期2個階段，經(jīng)歷了從“自我探索”到“整體推進”的過程。自2009年政府工作報告中提出要求大力發(fā)展公共租賃住房以來，北京市利用集體土地建設(shè)租賃住房建設(shè)排上日程，截至2016年底開展了包括朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)在內(nèi)的5個試點建設(shè)工作。2017年11月16日，北京市規(guī)劃國土委和住建委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》（市規(guī)劃國土發(fā)〔2017〕376號）（以下簡稱《有關(guān)意見》）確定朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)西直河集體租賃房項目等17個地塊的租賃住房建設(shè)，預(yù)計未來5年內(nèi)供應(yīng)1000m2集體土地用于發(fā)展租賃住房，住房供應(yīng)量每年約8萬套。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我探索時期集體土地建設(shè)租賃住房現(xiàn)狀

《2009年國務(wù)院政府工作報告》中提出大力發(fā)展公共租賃住房后，海淀區(qū)唐家?guī)X、朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、溫泉鄉(xiāng)351、昌平區(qū)北七家4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的5個地塊開始集體土地上租賃住房的探索。該集體租賃住房項目主要分布在重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)周邊，具有大量且穩(wěn)定的租賃需求（見表1）。

表1 早期探索時期北京各集體租賃住房項目區(qū)位條件

該階段建設(shè)資金由村集體自籌，建成后只允許對外出租，不能出售，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)“綠色通道”助推項目順利進行。初期因建設(shè)需求強烈，建設(shè)量適中，通過土地征收積累了大量的補償資金，需要尋求實現(xiàn)資產(chǎn)增值的投資渠道，建設(shè)過程較順利。隨著一批項目的完工，建設(shè)工程不斷擴大，其政策遺留和配套設(shè)施問題凸顯。一方面因集體租賃住房的建設(shè)無明確條文規(guī)定，建設(shè)手續(xù)不完備，存在部分違法占地現(xiàn)象，導(dǎo)致項目無法通過相關(guān)部分的審批且實施主體面臨相應(yīng)的法律風(fēng)險；另一方面因集體租賃住房的規(guī)劃建設(shè)缺乏與之相對應(yīng)的上位規(guī)劃，導(dǎo)致項目建成后存在供水、供電無法正常運行等市政問題，實施主體未敷設(shè)相應(yīng)市政管網(wǎng)的權(quán)力，相關(guān)部分無與之對應(yīng)的政策，集體租賃住房入住率無法保證，村集體面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟問題。

2.2 穩(wěn)步推進時期集體土地建設(shè)租賃住房現(xiàn)狀

2017年《有關(guān)意見》提出后，利用集體土地建設(shè)租賃住房的項目首次有了明文規(guī)定，北京市集體租賃住房建設(shè)開始全面推進。同年北京市政府批復(fù)《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點工作方案》，由北京市規(guī)市委組織，全市各區(qū)選擇1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照“拆五占一”和“拆二建一”標(biāo)準(zhǔn)，開展統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點工作，該試點方案中涉及集體租賃住房項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括北七家鎮(zhèn)和高句麗營鎮(zhèn)，該試點地區(qū)外涉及集體租賃住房項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括于家務(wù)鄉(xiāng)、十八里店鄉(xiāng)、青云店鎮(zhèn)、馬駒橋鎮(zhèn)和宋莊鎮(zhèn)（見表2）。

表2 穩(wěn)步推進時期集體租賃住房建設(shè)現(xiàn)狀

多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將交通、區(qū)位條件較好的地塊用于發(fā)展租賃住房，其服務(wù)人群也多為周邊工作人員，但大多因?qū)徟^程中出現(xiàn)問題導(dǎo)致項目停留在方案研究階段。以北京某鎮(zhèn)試點為例，具體說明“一區(qū)一鎮(zhèn)”試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中集體租賃住房的建設(shè)現(xiàn)狀（見表3）。該試點因地理位置特殊，有較多的規(guī)劃管控限制。初版集體租賃住房的規(guī)劃方案將產(chǎn)業(yè)用地布局在4個地塊內(nèi)，全部位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外，其中3塊地用于發(fā)展集體租賃住房。該地塊面積占全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的1/2以上，區(qū)位選擇于主要發(fā)展軸兩側(cè)，交通便利，條件較優(yōu)越，且建設(shè)適宜程度較高，便于吸引人口入住，利于租賃住房的長久發(fā)展。但由于相關(guān)規(guī)劃管控要求的限制，導(dǎo)致只有地塊3的方案通過審批，可進行建設(shè)，其他地塊的控規(guī)雖已編制，但因集體租賃住房配套政策的缺失和滯后，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少建設(shè)項目的操作依據(jù)和實施路徑，項目推進頻頻受阻。此外，集體租賃住房建設(shè)需通過多部門審批，事權(quán)劃分不明晰導(dǎo)致各部門在項目編制審批時自成體系，項目進程變緩。

表3 某試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用產(chǎn)業(yè)用地地塊詳情

2.3 “大興試點”集體土地建設(shè)租賃住房現(xiàn)狀

“大興試點”是2015年全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）開展的集體建設(shè)用地使用制度改革工作，大興區(qū)政府組織編制了《大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點規(guī)劃研究》（以下簡稱《試點》），并提出“問題導(dǎo)向、統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃先行、成本控制、農(nóng)民主體、市場運作”的6項原則。在該《試點》運作的推進下，大興區(qū)開始集體租賃住房建設(shè)的探索。2017年12月，瀛海鎮(zhèn)和黃村鎮(zhèn)先后推出5塊集體建設(shè)用地租賃住房地塊，其中4塊地為協(xié)議出讓，1塊地為土地作價入股。青云店鎮(zhèn)推出4塊集體建設(shè)租賃住房項目地塊，并取得入市規(guī)劃條件，完成相關(guān)市政專項規(guī)劃編制，拿到市政府關(guān)于用地批復(fù)。目前，4個地塊正同步推進土地流轉(zhuǎn)、供減掛測繪、地價評估報告編制工作，待完成土地流轉(zhuǎn)后辦理土地使用權(quán)證。截至目前，大興區(qū)有7塊集體建設(shè)用地租賃住房地塊已成交，但只有西紅門鎮(zhèn)的魯能領(lǐng)寓項目拿到施工許可證。預(yù)計建成后總建筑面積11.7萬m2，建筑密度約20%，綠地率可達30%，居住條件適宜。大興地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌利用從區(qū)級層面開始，其項目審批較其他試點地區(qū)快，相較以上兩種情況，“大興試點”地區(qū)集體租賃住房建設(shè)處問題較少且項目推進最快。

3 北京市集體土地建設(shè)租賃住房問題探索

自2017年利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策提出后，集體租賃住房的建設(shè)得到北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極響應(yīng)。目前，北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體租賃住房相關(guān)建設(shè)不足，對現(xiàn)存問題進行梳理，發(fā)現(xiàn)其主要包括3個方面。

3.1 相關(guān)配套文件容錯率不足，文件銜接程序繁雜

北京市早期探索集體租賃住房的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因建設(shè)時間倉促，無科學(xué)合理的實施路徑，建成后的租賃住房手續(xù)不完善及部分建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象普遍。當(dāng)時因手續(xù)不完備，既未安排新增建設(shè)用地和農(nóng)用地專用指標(biāo)，又未實施耕地占補平衡，建設(shè)過程存在違法用地現(xiàn)象，在建成后項目無法通過自然資源部和發(fā)改委的審批使得項目處于閑置狀態(tài)，在2017年正式印發(fā)的《試點方案》中也未對該情況作出相應(yīng)的政策指導(dǎo)，導(dǎo)致早期建設(shè)的項目仍不能通過相關(guān)部門審批，項目被擱置，相關(guān)實施主體面臨法律風(fēng)險。北京市近些年探索的租賃住房大多處于方案探索階段，雖大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已敲定規(guī)劃方案，但因政策指導(dǎo)不明晰，未具體到各審批部門的分工，導(dǎo)致方案審批過程中各部門存在交叉管理的情況，拖慢手續(xù)辦理進度，影響項目的后續(xù)建設(shè)實施工作。

3.2 配套文件存在漏洞，市政公服設(shè)施配置不完善

因住宅屬性的特質(zhì)，集體租賃住房建設(shè)需配套設(shè)施的支撐，相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的配置完善程度直接影響集體租賃住房的入住率。集體租賃住房項目由發(fā)改委立項，但發(fā)改委對其他集體產(chǎn)業(yè)項目尚未有立項依據(jù)，且北京市相關(guān)文件未對配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)范要求和建設(shè)實施主體作出詳細說明，導(dǎo)致在已完工的集體租賃住房項目中配套設(shè)施方面不達標(biāo)，無法滿足居民日常的生活需求，入住居民人數(shù)不斷減少，村集體利益受到損失。朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)西直河集體租賃住房項目目前處于建設(shè)階段，基地周邊全部為空地，市政設(shè)施條件相對落后，項目建成仍需補充大量市政公服設(shè)施。但集體租賃住房的土地性質(zhì)為集體土地，相關(guān)職能部門未在集體土地上鋪設(shè)市政設(shè)施的政策依據(jù)，企業(yè)本身又無鋪設(shè)市政設(shè)施的資質(zhì)，導(dǎo)致項目推進過程中區(qū)域內(nèi)的水、氣、電等市政管網(wǎng)無法與周邊國有土地上的市政管網(wǎng)工程有效對接，供水、供氣、供電等方面存在問題，預(yù)期該地區(qū)新建的集體租賃住房使用率將會受到影響，導(dǎo)致住房出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。

3.3 集體租賃住房標(biāo)準(zhǔn)限制與人群實際需求相悖

為促進公租房的建設(shè)和管理，北京住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會同多部門于2010年編制《北京市公共租賃住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》(以下簡稱《技術(shù)導(dǎo)則》)，對租賃住房包括套型面積、供水、供電在內(nèi)的相關(guān)內(nèi)容進行限制要求和設(shè)計說明，集體租賃住房建設(shè)也參照該《技術(shù)導(dǎo)則》（見表4）。以套型設(shè)計面積為例，《技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定，租賃住房的套型設(shè)計分單居套型、小套型、中套型和大套型4類，最大面積控制在60m2以下。集體租賃住房作為集體產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)設(shè)施，使用情況通常與周邊企業(yè)工作人員的生活需求相關(guān),“一刀切”的政策要求不利于租賃住房的高效、穩(wěn)定發(fā)展，導(dǎo)致部分集體租賃房閑置。例如，昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地方案中，集體租賃住房作為高精尖科技創(chuàng)新企業(yè)未來科學(xué)城的住房配套設(shè)施，其住房使用面積需求遠大于60m2，需求面積大于供給面積成為該地區(qū)租賃住房閑置的重要原因之一。

表4 公共租賃住房各套型使用面積

4 優(yōu)化改進策略

4.1 完善集體租賃住房配套政策，強化政府部門監(jiān)督工作

在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房時要考慮規(guī)劃先行，統(tǒng)籌處理好該區(qū)域及周邊地區(qū)的整體發(fā)展，對整個地區(qū)的租賃房布局模式、人口預(yù)測、市政公服配套設(shè)施等方面制定合理的規(guī)劃。還需考慮新出臺政策是否與之前的政策矛盾，對因政策導(dǎo)致出現(xiàn)歷史遺留問題的項目給予相應(yīng)補償，后出臺的政策應(yīng)考慮到舊政策的相關(guān)內(nèi)容，避免出現(xiàn)前后矛盾。在項目方案編制和建設(shè)實施過程中，應(yīng)強化各相關(guān)部門在建設(shè)過程中的監(jiān)督作用。集體租賃住房建設(shè)相關(guān)事項應(yīng)由有建筑資質(zhì)的相關(guān)單位編制實施。相應(yīng)市政、公服等配套設(shè)施的建設(shè)應(yīng)通過合理的預(yù)測，制定符合建設(shè)地區(qū)人群使用情況的方案，同時也應(yīng)符合該地區(qū)的政策要求，相關(guān)監(jiān)管部門在整個建設(shè)過程中應(yīng)對各建設(shè)項目的質(zhì)量安全進行監(jiān)督管理。

4.2 制定針對集體租賃住房導(dǎo)則，滿足各類人群住房需求

目前沒有專門針對集體租賃住房的設(shè)計導(dǎo)則，在項目審批過程時完全參照住宅標(biāo)準(zhǔn)但集體租賃住房受眾面較廣，故租戶在選擇租賃住房時會結(jié)合自身習(xí)慣和條件選擇適合自己性價比較高的房屋。建議制定針對集體租賃住房的設(shè)計導(dǎo)則，放寬審批條件，增加設(shè)計類型，可針對同一租賃住房項目劃分不同類型的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，部分房屋滿足住宅標(biāo)準(zhǔn)，部分房屋只需滿足公寓標(biāo)準(zhǔn)即可，使不同人群可以根據(jù)實際情況找到更適合自身條件的租賃住房。一方面可保證開發(fā)商、租戶和村鎮(zhèn)三方之間各求所需，滿足各方實際需求；另一方面也能在一定程度上保障租賃住房項目建成后住宅入住率，在當(dāng)前北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源緊缺的條件下盡量節(jié)約用地，保證用地效率。

4.3 改建部分現(xiàn)有村鎮(zhèn)自建房屋，節(jié)約建設(shè)成本

北京市部分村莊存在村民自建或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一建設(shè)的房屋，其中部分因建設(shè)環(huán)境差、戶型設(shè)計不合理或手續(xù)審批方面存在問題，人員入住率較低，存在被拆除的可能性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用集體土地建設(shè)租賃住房時可考慮與第三方單位合作對這些房屋進行升級改建。新改造的房屋需滿足租賃住房的各項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時解決先前存在的住房隱患。既可合理利用村莊現(xiàn)有資源，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地的浪費，達到集體租賃住房項目的探索建設(shè)，又可減少房屋拆除所需要的成本，因沒有拆建、談判、等待等繁雜的程序，開發(fā)成本低于拆除重建，減少建設(shè)資金的回籠時間。北京市大興區(qū)某村莊因早期遷址由政府負責(zé)自建一批統(tǒng)建樓，目前大部分用于外來人員租賃使用。此批統(tǒng)建樓，按人均每戶80m2的規(guī)模共建造6棟，套型和環(huán)境都優(yōu)于其他民宅，為滿足人員租賃住房的需求可將該類房屋重新進行改造用于租賃住房的使用，既節(jié)約拆除重建房屋的成本，又減少租賃住房的建造時間。

5 結(jié)語

利用集體土地建設(shè)租賃住房是未來住房體系發(fā)展的必然趨勢，當(dāng)前集體租賃住房的發(fā)展仍處于初期探索時期。研究通過對北京市集體土地發(fā)展租賃住房的案例進行實地調(diào)查分析，總結(jié)現(xiàn)有集體租賃住房存在的問題并提出針對性的解決措施。未來關(guān)于該方面的探索研究應(yīng)重點關(guān)注全鎮(zhèn)域統(tǒng)籌模式和合理開發(fā)利用方面，以期更好建構(gòu)我國住房制度體系。