氣候變化“自下而上”治理模式的優(yōu)勢、實施困境與完善路徑

黃素梅

(湖南科技大學 法學與公共管理學院,湖南 湘潭 411021)

2015年巴黎氣候大會把所有《聯合國氣候變化框架公約》(以下稱“《公約》”)締約方納入氣候治理的同一軌道，通過了《巴黎協定》，明確了“國家自主貢獻”方案，這種“自下而上”的治理模式為各國靈活安排本國的減排活動提供了有益的引導，為應對氣候變化的國際合作提供了新的法律框架。在國際氣候變化法的發(fā)展歷程中，《巴黎協定》無疑具有里程碑式的意義，它開啟了以國家自主貢獻為基礎，配合全球總結機制的“自下而上”的全新氣候治理模式。2020年《巴黎協定》的實施，將對該“自下而上”治理模式進行考驗，其本身固有的一些不足之處，也有待完善。

一、“自下而上”治理模式的優(yōu)勢及其作用

(一) “自下而上”治理模式的優(yōu)勢

1.將所有締約國納入強制減排行列中有利于減緩氣候變化

《巴黎協定》的出臺標志著德班大會預期目標的實現，即達成一個涵蓋所有締約方的、同時具有法律約束力的國際氣候協議。由于《公約》本身只規(guī)定了發(fā)達國家應承擔減排義務，并應當為發(fā)展中國家應對氣候變化提供資金援助和技術支持，發(fā)展中國家根據這部分支持，在結合本國國情的基礎上自愿實施減排行動；而《巴黎協定》所確定的“自下而上”的治理模式涉及減緩、適應、資金、技術以及能力建設等各個領域，強調各締約方需要采取的行動，同時明確了相應的減排目標、通報進展和審議規(guī)則，同時，每個締約方所受到的外部強制力和懲罰性也得到了一定程度的削弱。

一方面，根據《巴黎協定》第四條第四款的規(guī)定，發(fā)達國家締約方應繼續(xù)帶頭實現全面經濟范圍的絕對減排目標，發(fā)展中國家應繼續(xù)加強減緩努力，根據不同國情，逐漸實現絕對減排或限排目標。由此可知，締約國都要承擔減排義務，僅僅在行動力度上稍有不同。這意味著以往發(fā)展中國家只需享受全球溫室氣體減排成果而無需履行減排義務的時代已成為過去式。另一方面，這種行動是強制性的。首先，與此前歷屆氣候大會通過的決議、議定書等法律文件不同，《巴黎協定》是具有法律約束力的國際氣候協議，締約國若有違反其規(guī)定的行為，將承擔國際法責任。其次，《巴黎協定》第三條規(guī)定，所有締約方的努力都應隨時間的推移而逐漸增加，故發(fā)展中國家的減排義務也是強制性的，所有締約方的減排都應當隨時間推移而增加，而非《京都議定書》規(guī)定的“非附件(一)國家”可自愿參與減排活動。

2.國家自主貢獻有利于各國主動積極采取減排措施

《巴黎協定》將世界各國納入到統(tǒng)一的減排隊伍當中，并設置了一個相對來說較為松散，但仍然具有一定頂層管控力度的減排義務分配體系?！皣易灾髫暙I”允許每個締約國基于自身國情和能力實施氣候減緩、適應等行動，它以締約國“自行領取”減排義務的方式，取代了原本先設定總量減排目標的頂層設計路徑。《巴黎協定》第三條和第四條的諸多條款都明確規(guī)定，將把國家自主貢獻作為實現 2℃目標的主要方式。由此，國家自主貢獻在共同減排的基礎上強調“區(qū)別”，因而不同于“自上而下”治理模式在有區(qū)別的基礎上模糊地提出“共同責任”。這也是在當前固有觀念和國家利益沖突的情況下所能實現的最優(yōu)結果。

該模式的優(yōu)勢在于，首先，國家自主貢獻是一種“自下而上”的機制安排，各國都能從自身能力出發(fā)制定和實施減排方案，從而避免了傳統(tǒng)“自上而下”模式可能導致的國內經濟風險。其次，國家自主貢獻讓發(fā)展中國家能夠更加靈活地實施減排行動，這種將發(fā)展中國家納入全球減排行列的做法，大大增加了2020年以后降低全球溫室氣體排放的可能性。如《巴黎協定》第四條第三款規(guī)定，根據不同國情，各締約方的國家自主貢獻應在其當前水平的基礎上逐漸增加，并反映盡可能大的力度；第六條第八款規(guī)定，在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困方面，必須以協調有效的方式向一些締約方提供綜合、整體和平衡的非市場方法，來協助啟動他們國家自主貢獻的運行。

3.國情基礎上的自主貢獻打破氣候談判僵局

自1992年《公約》通過以來，國際氣候變化協議的法律性一直是談判的難點。[1]92-104《公約》在未給締約國設置具體減排任務的前提下才得以出臺?！毒┒甲h定書》要求發(fā)達國家承擔強制減排義務，美國也因此在簽署后又拒絕批準加入，2011年加拿大也宣布退出。這些都可能使控制全球氣候變暖的所有努力付之東流。從2009年哥本哈根會議開始，各屆氣候大會逐漸將注意力集中到形成具有法律約束力的國際氣候協議上來，為實現這一目標，各國從政要到學者，乃至民間社會組織都進行了廣泛而深刻的制度創(chuàng)新與努力?！白韵露稀钡娜驓夂蛑卫砟Ｊ阶鹬馗鲊鴩椋瑥娬{自主貢獻，各國提交的溫室氣體減排承諾具有較大的差異性，各締約方所提交的國家自主貢獻在量化目標、執(zhí)行年限、減排方法以及削減的溫室氣體種類等內容上各不相同，避免了發(fā)展中國家產生減排壓力，也就更有利于最終目標的順利達成，為自1992年以來的國際氣候變化博弈與自2001年美國拒絕批準《京都議定書》以來的全球氣候談判僵局打開了新的局面。

這一新局面實現了從《京都議定書》的“自上而下”、只為發(fā)達國家設置強制性量化減排目標，向“自下而上”、包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內、基于自愿的國家自主貢獻模式的轉變。《巴黎協定》首次將所有締約國都納入到統(tǒng)一的制度框架內，有區(qū)別地承擔各自的減排義務、做出各自的貢獻，這是對各國更加積極地制定應對氣候變化的規(guī)劃方案、廣泛參與全球氣候治理行動的極大鼓勵。從全球氣候治理的角度來看，以全球目標為導向，以各國基本國情為出發(fā)點，以目標提出、進展評估、全球盤點、促進實施規(guī)則為行動規(guī)范，以資金、技術和能力建設為保障的新型全球治理模式，[2]61-67一方面能夠廣泛吸引各國積極參與，另一方面也在一定程度上增強了應對氣候變化的行動力度，為2020年后的全球減排行動奠定了堅實的法律基礎。

4.全球總結機制促使各國自主貢獻逐漸增加

全球總結即締約方會議應定期總結《巴黎協定》的執(zhí)行情況，以評估實現協定宗旨和最終目標的集體進展情況。根據《巴黎協定》第十四條第二款的規(guī)定，2023年將進行第一次全球總結，此后每5年總結一次，締約方會議另有決定的除外。毫無疑問，應對氣候變化的全球總結模式是《巴黎協定》在確立了“自下而上”的國家自主貢獻這一氣候治理模式后設立的，它在顧及科學和保證公平的前提下，更加全面地考慮到各國應對氣候變化的減緩和適應等行動，以保障協定的執(zhí)行，它將成為未來締約方會議在考慮加強溫室氣體減排和對氣候變化的適應方面的累積性總結，并最終為建立健全全球應對氣候變化的制度安排奠定基礎。

(二)“自下而上”模式對全球氣候治理的作用

《巴黎協定》之前，國際氣候變化治理皆采取“自上而下”模式，難以應對全球氣候變暖的現實情況。從國際氣候談判的發(fā)展歷史來看，各締約方之間一直存在較為激烈的分歧與對立，難以達成行動共識，全球氣候治理模式亟需做出新的改變和嘗試以解決此問題。由此，“自下而上”的治理模式應運而生?！白韵露稀钡闹卫砟Ｊ綇娬{以尊重國家主權、非對抗和非懲罰的自主參與方式，共同完成全球溫室氣體減排目標，從根本上推動了應對氣候變化共識的達成。[3]64-76

首先，尊重國家主權對于集中全球力量應對氣候變化有著重要意義。國家主權是全球氣候治理領域的焦點問題之一，在傳統(tǒng)“自上而下”的治理模式下，部分發(fā)達國家以應對氣候變化為借口干涉別國內政、破壞他國主權，因此遭到一些國家的指責。而“自下而上”模式賦予締約國以充分的自由，在尊重國家主權的基礎上自主決定減排，很大程度上緩解了某些國家以被干涉內政為由消極履行減排義務的難題。

其次，對于全球氣候變化的應對，不同國家從保障自身利益出發(fā)往往持有不同觀點，互相之間常常抱有敵意且以一種對抗的態(tài)度參與國際氣候談判與協商。而“自下而上”強調國際合作而非對抗，使立場不同的國家持平和、積極的態(tài)度參與氣候治理，對形成具有法律約束力的氣候協議發(fā)揮了積極作用。在進行氣候談判以及后續(xù)的具體治理行動中，“自上而下”的治理模式避免了各締約方的利益遭受不應有的侵害，進而促使各國主動貢獻出自己的減排力量。

最后，“自下而上”的“非懲罰性”對于凝聚氣候變化共識具有重要意義。在進行氣候談判的過程中，個別國家由于自身能力原因，拒絕參加溫室氣體的減排行動，或參與減排行動的積極性不高，而這些國家往往是需要資金或技術支持，而不是對其施加懲罰措施。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家在技術與資金方面天然處于弱勢地位，以往的氣候談判更加注重結果，對具體國情的考慮不足，使得國家間分歧不斷擴大?！白韵露稀钡闹卫砟Ｊ礁岢膭疃菓土P，由發(fā)達國家給予發(fā)展中國家資金和技術支持，讓更多國家有能力且更愿意主動參與到氣候治理中，在盡可能減少爭議的基礎上，避免了過于嚴厲的懲罰機制以打擊國家參與氣候治理的積極性。

總之，《巴黎協定》確認的“自下而上”氣候治理新模式充分尊重國情和國家自主意愿，使締約國積極主動參與氣候變化的全球應對，結束了長期以來氣候談判的混亂局面，全球氣候治理由此進入新時代。

二、“自下而上”治理模式的實施困境

“自下而上”氣候治理模式具有自身的優(yōu)勢，為全球溫室氣體減排開啟了新篇章，但實施中也面臨一些困境，亟待解決。

(一)制度安排較為松散，欠缺強制約束力

“自下而上”治理模式的推動達成了全球氣候治理共識，促使全球氣候治理邁入了新的階段。但與此同時也在一定程度上削弱了《巴黎協定》的法律約束力?！白韵露稀币馕吨骶喖s方自愿參與應對氣候變化的各項行動，自主設置減排目標和具體行動路線。這種模式強調各國的自主參與，不斷增強各國的減排決心，是最終通過《巴黎協定》和達成全球氣候治理共識的重要推動力。然而，“自下而上”模式所具有的這些松散特質，正是導致全球氣候變化應對新問題的主要原因。

首先，各締約國提交的國家自主貢獻目標在內容設計上存在一些缺陷。由于未來國際和國內政治經濟的發(fā)展仍然存在不穩(wěn)定因素，大多數國家對于能否按時完成量化減排目標仍有很大程度的不確定性。發(fā)展中國家由于受到自身能力限制，有些則利用國際機構提供的資金來雇傭國外咨詢機構幫助其制定目標，在目標制定之初就缺乏必要的參與感。另一方面，資金和技術問題一直以來都是國際氣候談判的難點，同時也是導致國家利益分歧和對立的重要原因之一。對于發(fā)展中國家而言，國家自主貢獻的落實離不開相應的資金和技術支持，因此這些國家在執(zhí)行其減排目標時也將面臨巨大挑戰(zhàn)。另外，針對各國自主貢獻目標中減排量的計算方法、目標設計等內容，《巴黎協定》并未設置一個統(tǒng)一的標準，如何在有限的時間內保證國家自主貢獻目標的有效達成是擺在國際社會面前的重要問題。

其次，“自下而上”意味著締約國各自按照自主意愿參與氣候治理，自行設置行動方案，只要求締約方就“國家自主貢獻”的進展情況定期匯報。在這種模式下，各方所實施的減排行動大多出于主動和自覺，各締約國也無需制定相應的國內法來保證自主貢獻目標的實現。雖然《巴黎協定》要求締約方定期就減排目標的執(zhí)行情況進行全球總結，但具體的操作方法以及如何保證這種總結的有效性，還有待各方進一步討論。《京都議定書》要求附件(一)國家必須承擔具有法律約束力的強制減排義務，因而遭到了發(fā)達國家的強烈反對，因此“自上而下”的氣候治理模式并未取得實質效果。一直以來，氣候協議是否應具有“法律約束力”也是國際氣候談判的焦點問題之一。而《京都議定書》的失敗表明，即使具備很強的法律約束力，也并不一定能有效解決氣候變化問題?！栋屠鑵f定》吸取了這一經驗教訓，采用“自下而上”的氣候治理模式，不再給締約國設置強制減排目標，也正是因為這種非強制性，各國的自主貢獻隨時可能遭到推諉和拖延，滑向另一個極端。[4]1-11

(二)主體參與的廣泛性與行動力度之間難以協調

從氣候治理的歷史實踐看，各國為減緩氣候變化而進行的國際合作需要在參與主體的全面性與減緩行動的力度之間進行權衡，在提高國家參與廣泛性的同時，也要保證減排行動的實施力度。如果法律約束力過強，既定的減緩行動力度又過高，就會打擊一些國家參與的積極性，例如，因為無力承擔不能完成量化減排目標的法律后果，加拿大在2012年正式退出了《京都議定書》；如果只注重主體參與的廣泛性而忽視法律保障力度，就會導致各國自主提出的減緩承諾缺乏國際法律約束力，進而可能無法完成既定的減排任務。從不同國家應承擔的歷史責任看，《京都議定書》只給發(fā)達國家設定量化減排指標的做法是相對公平的，這得到了所有發(fā)展中國家的支持，但這樣一來，全球減緩行動的力度便得不到保證；相反，美國則認為這種責任分配方式與公平原則相悖，因此拒絕批準議定書?！栋屠鑵f定》在保證參與主體的廣泛性與減緩行動的力度之間進行權衡時選擇了前者；同時，在保障行動力度方面，《巴黎協定》也做出了一定的努力，即通過建立全球總結機制，并依托透明度框架和遵約機制，鼓勵締約方自愿提高減緩力度，以開放性、促進性的多邊評議和委員會評審手段，試圖通過向締約國施加輿論壓力的方式，促使其增強行動力度。

但有一點可以肯定，在《巴黎協定》這種國家自主貢獻的模式下，各國一般不會主動做出強有力的減緩承諾。一方面，由于氣候應對行動對經濟發(fā)展的影響依然是一個未知數，各國在制定氣候決策時往往具有很強的保守性。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經濟發(fā)展水平和社會產業(yè)結構等方面都存在較大差距，目前發(fā)展中國家仍處于發(fā)展經濟和改善民生的關鍵階段，在這種階段應如何在發(fā)展經濟與保護環(huán)境、削減碳排放之間找到平衡點，是擺在發(fā)展中國家面前的一大難題。而發(fā)達國家沒有相關經驗可以提供，任何國家都沒有成功的范例可供效仿，而且發(fā)展中國家在實施減緩行動時普遍缺乏資金支持和技術保障。因此，氣候減緩行動仍然只會被各國視為一種責任和負擔。另一方面，在開展國際氣候談判和合作的過程中，各國都會試圖通過限制別人權利的方式來擴大自己的利益范圍，因此當需要調整行動方案，尤其是向增強行動力度的方向調整時，各締約國往往會先提出較容易完成的目標，以便在將來應對氣候變化的挑戰(zhàn)和壓力時留有余地，這最終將影響全球減排目標的實現。

(三)與“自上而下”模式的過渡難題

《巴黎協定》對2020年后全球溫室氣體減排行動做出了相應的制度安排，而在此之前，全球氣候變化的應對仍由《京都議定書》加以保障。由于涉及兩個不同的氣候治理模式，因此難免會產生沖突。一方面，是依據《京都議定書》做出的減排承諾如何與《巴黎協定》規(guī)定的國家自主貢獻進行過渡和銜接的問題。根據《巴黎協定》第六條的規(guī)定，締約方可以在自愿的基礎上展開氣候合作，在征得參加方締約國同意后，可以利用國際轉讓的減緩成果來實現國家自主貢獻，并且應使用穩(wěn)健的核算，依據締約方會議的指導避免雙重核算。由此可知，在《京都議定書》的指導下所產生的減排成果并不一定可以納入國家自主貢獻的內容之中，而是需要一個協商過程來進行過渡，這無疑為以往的氣候治理模式與國家自主貢獻之間的銜接帶來諸多不確定因素。另一方面，《巴黎協定》只規(guī)定了2020年以后全球應對氣候變化的具體行動，雖然聯合國氣候變化大會通過了《巴黎決議》，并對2020年之前的行動做出了安排，但從內容來看，該決議強調締約方應當在減緩、適應及資金等方面盡可能地作出最大努力，并對減緩和適應行動進行技術審查，因此更側重于發(fā)揮締約國的道義精神。2015-2020年間，氣候變化的應對更多地取決于國家的自愿行為，而非強制行動。在過渡期應尋求兩種模式之間的平衡，進而保證全球氣候治理的有效性。

三、“自下而上”治理模式的完善路徑

為了突破以上困境，將“自下而上”治理模式的優(yōu)勢予以最大的發(fā)揮，可以嘗試從以下方面進行完善。

(一)為發(fā)展中國家實施減排行動設置“過渡期”

實際上，《巴黎協定》所提出的“國家自主貢獻”模式在一定程度上起到了“準過渡期”的作用，它為各締約方承擔有法律約束力的減排義務提供了緩沖。但從長遠來看，要實現《公約》和《巴黎協定》確立的氣候變化目標，單純依靠以“國家自主貢獻”為主要內容的“自下而上”的治理模式似乎還遠遠不夠，還需要與“自上而下”的量化減排模式相結合，二者共同發(fā)揮作用。在未來氣候治理模式的轉變過程中，尤其對于發(fā)展中國家而言，“過渡期”仍然擁有廣泛的適用空間。

與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家在環(huán)境保護的歷史責任、溫室氣體的實際排放以及氣候變化的應對能力方面明顯處于弱勢地位，要求其承擔與發(fā)達國家同樣的強制減排義務顯然是不公平的。因此，在“自下而上”與“自上而下”模式相結合的過程中，應當給發(fā)展中國家設置一個“過渡期”，以增強其履行強制減排義務的有效性。其實，在國際法發(fā)展歷史中，這種做法是有先例可循的，如世界貿易組織為發(fā)展中國家設置的不少于18年的過渡期，《蒙特利爾議定書》為發(fā)展中國家設置的10年過渡期。當然，過渡期應當以滿足一定的條件為前提: 第一，不能影響《公約》和《巴黎協定》最終目標的實現；第二，過渡期應當滿足《公約》第三條的規(guī)定，即“發(fā)達國家締約方應當率先應對氣候變化及其不利影響”，也就是說發(fā)達國家減排義務的有效履行是發(fā)展中國家承擔強制減排責任的前提和基礎；第三，關于過渡期的具體時限，要結合《巴黎協定》下發(fā)展中國家履行“國家自主貢獻”的審議與評估情況來確定。[5]178-192

(二)采用復合標準確定減排責任的分擔方法

長期以來，如何分擔締約國的減排義務是國際氣候談判中最具爭議的焦點問題?！豆s》和《京都議定書》所采取的“自上而下”的強制量化減排方式，是建立在發(fā)達國家與發(fā)展中國家身份的二元劃分以及發(fā)達國家的歷史責任的基礎上，總體呈現出機械、靜態(tài)的特征。[6]76-86《巴黎協定》確立的“國家自主貢獻”改變了以往減排責任的承擔方式，實現了氣候治理模式向“自下而上”的轉變，意味著締約國可以從國情出發(fā)，制定符合本國實際的減排目標和行動方案，具有復合性和動態(tài)性的雙重特征。一方面，考慮到各國在經濟社會發(fā)展、科技水平以及人口數量等方面存在明顯差異，因此國家自主貢獻采用了“復合標準”；又因為需要每隔五年進行一次全球總結，并根據總結和評審結果調整行動方案，這就使得減排責任的承擔更加具有動態(tài)性。這種靈活的制度安排促進了締約國對新的氣候協議的普遍認可。不過，為了達成《公約》和《巴黎協定》中應對氣候變化的最終目標，“國家自主貢獻”仍然需要加強它的行動力度，氣候變化法的核心議題仍將是達成一個約束力更強的減排責任分擔方案。在此過程中，用以界定減排義務的動態(tài)復合標準需要更加明確，才能實現減排雄心和減排意愿兩者兼顧。動態(tài)復合標準的確定應采用在履行“國家自主貢獻”過程中形成的、各國普遍達成共識的基本標準，如歷史排放量和現實排放量、累積排放和人均排放，同時也考慮體現能力原則的人類發(fā)展指數等標準，從而保證減排模式在向“自下而上”轉變的過程中，能夠最大程度地得到締約國的普遍認同和執(zhí)行。

(三)加強“自下而上”與“自上而下”模式的結合

“自上而下”的氣候治理模式是《公約》精神在應對氣候變化初期的制度表現，其核心是在政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布氣候報告、國際社會開始對氣候變化的事實以及后果有了基本認知的前提下，確定氣候變化應對的總體目標和應削減的溫室氣體總量，“自上而下”地為各締約國分配減排任務，通過各參與主體削減溫室氣體排放量的總和來實現預定的減排目標。這一模式在《京都議定書》中得到正式確認，其優(yōu)點在于能夠保證減排義務和減排模式的統(tǒng)一，確保實現最終減排目標；缺點則在于欠缺對各締約國的減排成本、減排能力、減排意愿等具體細節(jié)的考慮，導致在具體的實施過程中始終舉步維艱。2014年的華沙氣候大會首次提出了“國家自主貢獻預案”，并在《巴黎協定》中得到了確立，由此推動了“自上而下”的強制量化減排模式向“自下而上”氣候治理模式的最終轉變?！白韵露稀蹦Ｊ降膬?yōu)點主要在于能夠充分考慮各締約國的實際情況，各國從本國國情出發(fā)制定的“國家自主貢獻”方案更容易得到落實，同時，締約國可以通過全球總結和審議，在實施減排方案的過程中適時作出調整；但另一方面，“國家自主貢獻”在強調自主性和靈活性的同時也大大降低了其強制約束力，弱化了“自上而下”治理模式的強制減排義務和有力的遵約制度。由于約束力的弱化，各國提出的“國家自主貢獻”往往達不到減排目標的要求，容易導致減排模式逐漸與減排目標相脫離。因此，需要盡快推動“自下而上”與“自上而下”模式相結合，通過全球總結、評估和遵約機制的強化，在減排模式的靈活性與強制性之間尋求平衡，從而實現《公約》和《巴黎協定》所確定的最終減排目標。

(四)打破國家與區(qū)域利益的偏見，加強國際合作

自《巴黎協定》簽署后，全球溫室氣體減排行動的效果并未達到人類預期。2019年，聯合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布了一份《排放差距報告》，報告指出，在過去的十年間，全球溫室氣體濃度以每年1.5%的速度上升，2018年的溫室氣體排放總量更是達到了553億噸，成為歷史新高。同時，報告還指出，即使各締約國在《巴黎協定》中所做出的減排承諾均得到有效落實，全球氣溫仍會上升3.2℃左右；各國必須付出更大努力，將減排目標提高至當前水平的5倍以上，才有希望實現1.5℃的全球控溫目標。[7]3而造成這種困境的主要原因之一，是發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間存在著巨大的利益分歧。發(fā)達國家參與全球氣候治理的意愿不斷下降，共識難以達成，尤其在2020年11月4日美國正式退出《巴黎協定》后，國際氣候合作陷入了更加不確定的狀態(tài)。如今氣候治理已經迫在眉睫，各國唯有打破國家與區(qū)域利益的偏見，切實推進國際氣候合作，方能實現構建人類氣候命運共同體這一宏偉目標。

一方面，各國應堅持多邊主義立場，摒棄狹隘的國家利己主義。在國際關系中，國家利益無疑是主權國家的最高利益，但參與全球氣候治理并不意味著對國家利益的放棄。解決全球變暖問題需要主權國家犧牲一些短期利益，而真正意義上的國家利益則是長遠可持續(xù)的。正如習近平主席在領導人氣候峰會上指出的，國際社會正面臨全球環(huán)境治理這一前所未有的困難，各國應勠力同心，勇于擔當，共建人與自然生命共同體。[8]7-9美國總統(tǒng)拜登在就職當天即宣布美國將重返《巴黎協定》，隨后推出了多項國內和國際氣候政策，表示將回歸多邊主義，利用領導人氣候峰會等重要平臺，恢復與伙伴和盟友之間的氣候協商與溝通。[9]26-33另一方面，各國應在總結以往氣候治理行動經驗教訓的基礎上，對全球氣候治理協商與談判機制做出進一步的調整。比如，《公約》規(guī)定只有在投票的與會國數量達到四分之三時，才能對《公約》條文進行修改。這一規(guī)定大大降低了全球氣候治理行動的靈活性，也使集體行動的效率大打折扣，在這種情況下，國際氣候談判也屢屢受挫。同樣，“共同但有區(qū)別的責任原則”在劃分發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的減排責任上是明確且合理的，但在2008年全球經濟危機爆發(fā)以后，發(fā)達國家的態(tài)度產生了巨大變化，導致全球減排行動一度陷入停滯狀態(tài)。為解決這些問題，國際社會應對氣候協商與談判機制做出適時的調整，以適應國際氣候合作的不斷發(fā)展。