論黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵

周葉中，邵 帥

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

近年來(lái)，盡管黨內(nèi)法規(guī)理論研究不斷“升溫”，但在“什么是黨內(nèi)法規(guī)”“如何認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)”等一些基礎(chǔ)性、前提性問(wèn)題，理論界尚缺乏深入細(xì)致的全景式闡述。在一定程度上可以說(shuō)，這已成為阻礙黨內(nèi)法規(guī)理論研究、學(xué)科獨(dú)立發(fā)展和依規(guī)治黨實(shí)踐推進(jìn)的“瓶頸”性因素。鑒于概念是人們認(rèn)識(shí)事物及其本質(zhì)的思維形式，因而本文以“黨內(nèi)法規(guī)”概念為切入點(diǎn)，通過(guò)逐個(gè)剖析“黨”“內(nèi)”“法”“規(guī)”四字的豐富理論意涵，對(duì)應(yīng)從特殊制定主體、自治功能定位、法治規(guī)范面向、規(guī)章制度形態(tài)四個(gè)方面，深入闡述黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵及其相關(guān)問(wèn)題，以系統(tǒng)勾勒黨內(nèi)法規(guī)的理論認(rèn)知圖景。

一、黨內(nèi)法規(guī)之“黨”：黨內(nèi)法規(guī)的特殊制定主體

黨內(nèi)法規(guī)之“黨”指政黨，準(zhǔn)確地說(shuō)特指中國(guó)共產(chǎn)黨。這從制定主體維度把黨內(nèi)法規(guī)同其他制度類(lèi)型予以區(qū)別，表明黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的規(guī)范形態(tài)。

(一)“黨”字表明黨內(nèi)法規(guī)屬于政黨規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)之“黨”字首先是指政黨，說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)在制度類(lèi)型上屬于政黨規(guī)范。但此處政黨規(guī)范是基于制定主體視角而非制度內(nèi)容視角的一種狹義理解，不包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)針對(duì)政黨活動(dòng)所制定的法律規(guī)范。“黨”字從制定主體角度把黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范、宗教規(guī)范、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)組織規(guī)范等制度類(lèi)型予以明確區(qū)分。一般而言，制度源自對(duì)實(shí)踐中反復(fù)進(jìn)行形成的行為習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)的理性固化，遵循“規(guī)則治理”的普遍性規(guī)律和要求。然而，由于制定主體及其行為意志的不同，不同制度在規(guī)范內(nèi)容、制度邏輯、價(jià)值取向、功能定位等方面表現(xiàn)出明顯差異。由于政黨是以“維護(hù)政權(quán)或奪取政權(quán)”為主要目標(biāo)和職能的政治組織，[1]301因而政黨制定的黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的政治屬性。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)之“黨”字表明其在制度譜系中的政黨規(guī)范定位。

把黨內(nèi)法規(guī)界定為政黨規(guī)范，有助于在黨內(nèi)法規(guī)與其他政黨規(guī)范之間建立起聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)由中國(guó)共產(chǎn)黨制定，盡管帶有中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特鮮明的政治品性，但并不能因此否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)與其他政黨規(guī)范之間的內(nèi)在聯(lián)系，“拒絕從政黨一般的角度去認(rèn)識(shí)和研究規(guī)律，無(wú)異于放棄了超越別人的機(jī)會(huì)”[2]3。因此，從政黨的普遍性角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)顯然具有政黨規(guī)范的基礎(chǔ)性特征。例如，以實(shí)現(xiàn)政黨的綱領(lǐng)目標(biāo)為制度價(jià)值，始終服務(wù)于黨的建設(shè)；制度邏輯和特征必須與政黨特定的組織原則、工作方式和行動(dòng)要求相適應(yīng)；在內(nèi)容上全面反映和維護(hù)政黨的基本理論、基本路線、基本方略和自身建設(shè)要求，為政黨良好發(fā)展提供有力的制度支撐?？梢哉f(shuō)，從政黨規(guī)范角度能夠發(fā)現(xiàn)或?qū)ふ尹h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)背后更加普遍、科學(xué)和穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律。

(二)“黨”字是指中國(guó)共產(chǎn)黨

黨內(nèi)法規(guī)之“黨”字是指中國(guó)共產(chǎn)黨。歷史地看，“黨內(nèi)法規(guī)”這一特定概念由中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出，專(zhuān)門(mén)指稱(chēng)中國(guó)共產(chǎn)黨制定并不斷發(fā)展完善的制度形式。黨內(nèi)法規(guī)雖然有一般政黨規(guī)范之共性，但較其他政黨尤其是西方政黨制定的規(guī)范而言，也具有顯著差異。例如，中國(guó)共產(chǎn)黨以“紀(jì)律嚴(yán)明”為黨建特色和優(yōu)勢(shì)，“加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無(wú)不勝”[3]194；而西方政黨制定的政黨規(guī)范普遍存在著制定動(dòng)力不足、規(guī)范空間有限、執(zhí)行效果不彰等問(wèn)題，甚至與一般社會(huì)組織的自治規(guī)范相似。在共性與特性之間，馬克思主義向來(lái)否認(rèn)有脫離個(gè)別的一般、脫離特殊的普遍，因?yàn)閷⒁皇挛锱c其他事物區(qū)別開(kāi)來(lái)的并非普遍性和一般性，而是個(gè)別性和特殊性。[4]89故而，在認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中，任何離開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨特定政治實(shí)踐和黨建邏輯而進(jìn)行寬泛地研究探討，甚至不顧具體黨情、國(guó)情地借鑒植入其他政黨規(guī)范模式，(1)例如一些學(xué)者從借鑒其他國(guó)家政黨法治模式角度提出“構(gòu)建我國(guó)的政黨法”“由國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行違憲審查”等觀點(diǎn)。不僅在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐中亦是有害的。故而“黨”字意味著黨內(nèi)法規(guī)僅指中國(guó)共產(chǎn)黨之黨內(nèi)法規(guī)，而不包括我國(guó)各參政黨以及其他國(guó)家政黨之規(guī)范。

為充分把握黨內(nèi)法規(guī)之“黨”字意涵，有必要從組織層面深刻理解中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊性。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政黨的認(rèn)識(shí)主要依賴(lài)于西方政黨理論。例如認(rèn)為政黨屬于利益集團(tuán)性質(zhì)的組織概念，是特定利益群體表達(dá)利益訴求、參與民主政治的組織產(chǎn)物；在西方多黨競(jìng)選體制架構(gòu)下，政黨主要是在既成國(guó)家制度和政治秩序框架下圍繞組織選舉和議會(huì)內(nèi)黨團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)而開(kāi)展活動(dòng)等等。從政黨比較層面來(lái)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨雖屬于“政黨”概念范疇，但在利益代表、政治綱領(lǐng)、組織體系、紀(jì)律要求、自我革命品格等方面與西方政黨完全不一樣，[5]146-147即便是同以馬克思主義為指導(dǎo)的其他國(guó)家無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨相比，在具體政黨實(shí)踐方面亦有很大差異。

進(jìn)一步說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨誕生于中華民族危難存亡之際，是馬克思主義科學(xué)理論同中國(guó)革命實(shí)際需要相結(jié)合的產(chǎn)物。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，“馬克思主義政黨不是因利益而結(jié)成的政黨，而是以共同理想信念而組織起來(lái)的政黨”[6]86。面對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)“一盤(pán)散沙”式的分散狀態(tài)，當(dāng)時(shí)在政權(quán)體制外的中國(guó)共產(chǎn)黨自覺(jué)肩負(fù)起整合社會(huì)力量和重建國(guó)家秩序的使命任務(wù)，“為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，探索出一條由政黨主導(dǎo)的革命斗爭(zhēng)和國(guó)家現(xiàn)代化道路。實(shí)踐證明，在成立新中國(guó)和進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，不斷奪取事業(yè)勝利的根本保證即始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持“以黨的自我革命來(lái)推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的偉大社會(huì)革命”[6]170。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，其初心和使命并沒(méi)有因獲得全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的政治地位而有過(guò)絲毫變動(dòng)、懈怠，反而在面對(duì)日益錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政環(huán)境中，中國(guó)共產(chǎn)黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)要順應(yīng)時(shí)代潮流變化，甚至從自我“革命”的高度認(rèn)識(shí)和推動(dòng)黨組織的適應(yīng)性變革。中國(guó)共產(chǎn)黨“除了人民利益之外沒(méi)有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”。[6]145這是中國(guó)共產(chǎn)黨與其他政黨的根本不同。由此方能保證中國(guó)共產(chǎn)黨自始至終從國(guó)家和人民需要的立場(chǎng)出發(fā)，以徹底的革命氣魄和力度加強(qiáng)黨的建設(shè)，始終保持先進(jìn)性和純潔性，成為中國(guó)人民和中華民族的主心骨。概言之，從歷史和國(guó)家建設(shè)角度，中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)在品質(zhì)和外在特點(diǎn)，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨與其他一般性政黨特別是西方政黨有著本質(zhì)區(qū)別。

(三)“黨”字說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的表現(xiàn)形態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)之“黨”字意味著“黨內(nèi)法規(guī)姓黨”。這在方法論層面要求理解黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)，需要結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)在規(guī)定性。猶如法律總是體現(xiàn)特定統(tǒng)治階級(jí)的意志，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的表現(xiàn)。從歷史角度來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、不斷深入的發(fā)展過(guò)程，然而黨內(nèi)法規(guī)在加強(qiáng)黨的建設(shè)實(shí)踐中卻從未缺席。早在中國(guó)共產(chǎn)黨建立初期，黨內(nèi)法規(guī)就已客觀存在，黨的六屆六中全會(huì)后，黨內(nèi)法規(guī)在“黨內(nèi)法規(guī)”“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等共存概念下[7]28，逐漸成為一項(xiàng)經(jīng)常性的黨建工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》)出臺(tái)后，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、程序化建設(shè)軌道。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)黨建工作的重要方式，其形成、發(fā)展和衍變始終體現(xiàn)和落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期的意志和需要。中國(guó)共產(chǎn)黨把對(duì)各項(xiàng)工作的綱領(lǐng)目標(biāo)、形勢(shì)研判、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、組織要求、工作部署等，全面反映在黨內(nèi)法規(guī)之中，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)、發(fā)展完善。與此同時(shí)，以黨內(nèi)法規(guī)為制度基礎(chǔ)的依規(guī)治黨實(shí)踐，通過(guò)嚴(yán)明紀(jì)律和規(guī)矩，確保令行禁止、全黨行動(dòng)一致，客觀上對(duì)黨的建設(shè)和事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了非常重要的保障作用。

可以說(shuō)，在以黨建為中心的價(jià)值導(dǎo)向下，黨內(nèi)法規(guī)歷經(jīng)百年管黨治黨實(shí)踐，已深深嵌入中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的政黨屬性、政治品格和黨建邏輯，塑造出區(qū)別于其他制度規(guī)范的鮮明特點(diǎn)。例如，基于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨地位，以及目前9500多萬(wàn)黨員、480多萬(wàn)基層黨組織[8]的龐大組織規(guī)模，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已關(guān)系全局、影響深遠(yuǎn)，在治理體系和治理能力方面有著更高的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)；為靈活適應(yīng)黨內(nèi)斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要，黨內(nèi)法規(guī)在表述方式上仍有諸如“重大”“惡劣”“不到位”“團(tuán)團(tuán)伙伙”等概念話語(yǔ)；黨內(nèi)法規(guī)以徹底的自我革命精神為基準(zhǔn)，不僅著眼于高標(biāo)準(zhǔn)的黨員行為規(guī)范，而且對(duì)黨員的思想道德亦做出一定調(diào)整，形成“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”的鮮明特征，等等。作為中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在為黨的建設(shè)提供制度供給的進(jìn)程中，完成了自身鮮明獨(dú)立的品格塑造和形態(tài)升級(jí)。

二、黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”：黨內(nèi)法規(guī)的自治功能定位

一般認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”字意味著黨內(nèi)法規(guī)只能用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，通常不涉足黨外。[9]136甚至有學(xué)者認(rèn)為，“黨的法規(guī)”比“黨內(nèi)法規(guī)”更為合適。[10]111但是，“黨內(nèi)法規(guī)”作為約定俗成的概念，它的歷史面向“對(duì)試圖提供替代概念的理論則施加了限制”。[11]25實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”字，是一種政黨自治的功能性表達(dá)，表明黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨強(qiáng)黨的自治規(guī)范。

(一)“內(nèi)”字立足于黨內(nèi)法規(guī)功能定位的制定主體視角

“黨內(nèi)法規(guī)”概念含義的調(diào)整變化，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象及其本質(zhì)認(rèn)識(shí)不斷深入的過(guò)程。在2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)修訂之前，黨內(nèi)法規(guī)的功能定位一直表述為“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為”(2)參見(jiàn)《黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》第二條、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012年印發(fā))第二條。?！包h組織和黨員”可謂劃定了黨內(nèi)法規(guī)適用對(duì)象的范圍。在這種適用對(duì)象視角下，很多學(xué)者把“黨組織和黨員”與黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”字相聯(lián)系，進(jìn)而認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)只針對(duì)“黨組織和黨員”,因而只是內(nèi)部適用，而不能對(duì)非黨組織、黨外人士進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。顯然，這種適用對(duì)象視角本身存在一定瑕疵，將其與黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”字結(jié)合起來(lái)理解，更是偏離了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀事實(shí)。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)除作用于黨組織和黨員外，在意識(shí)形態(tài)、干部管理、宣傳思想、國(guó)家安全等特定領(lǐng)域，也要對(duì)非黨組織和黨外人士進(jìn)行不同程度的規(guī)范調(diào)整。這是中國(guó)共產(chǎn)黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“我們黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，這就決定黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然要涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)方面?！盵12]11因此，若基于適用對(duì)象視角將黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”字理解為內(nèi)部適用，不僅會(huì)導(dǎo)致人們質(zhì)疑和消解黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，不利于黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)“溢出效應(yīng)”的爭(zhēng)議，從而損害黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的制度權(quán)威和制度優(yōu)勢(shì)。

2019年9月，新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的定義作出修正，將“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”。與“黨組織和黨員”這一適用對(duì)象表述不同，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”從黨建整體工作層面，反映了黨內(nèi)法規(guī)兩種不同的調(diào)整領(lǐng)域。而且由于二者統(tǒng)一于“中國(guó)共產(chǎn)黨”這一制定主體本身，說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨用于解決自身問(wèn)題的制度方式。由此而言，修正后的“黨內(nèi)法規(guī)”定義，已經(jīng)完成了從適用對(duì)象到中國(guó)共產(chǎn)黨這一制定主體的視角轉(zhuǎn)換，更加準(zhǔn)確地回應(yīng)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)實(shí)踐。此外，我國(guó)法律在一定程度上亦對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)做出相應(yīng)規(guī)定。例如我國(guó)憲法規(guī)定，各政黨“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，“都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”等。其中的“各政黨”“任何組織”就包括了中國(guó)共產(chǎn)黨。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨既接受?chē)?guó)家法律的外部規(guī)范，同時(shí)也接受黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部規(guī)范。而后者正是“內(nèi)”字的制定主體視角之意義體現(xiàn)。

(二)“內(nèi)”字限定了黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)管黨治黨的制度語(yǔ)境

黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”字并不意味著還存在與之相對(duì)應(yīng)的“黨外法規(guī)”，[7]35而是指中國(guó)共產(chǎn)黨基于黨的自身建設(shè)需要，限定黨內(nèi)法規(guī)于從嚴(yán)管黨治黨的制度語(yǔ)境。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，在管黨治黨方面表現(xiàn)出超凡的自覺(jué)性和嚴(yán)格性。早在建黨之初，中國(guó)共產(chǎn)黨人便已深刻認(rèn)識(shí)到從嚴(yán)管黨治黨的重要性，“凡一個(gè)革命的黨，若是缺少?lài)?yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運(yùn)動(dòng)”。[13]162毛澤東同志1938年10月在黨的六屆六中全會(huì)提出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。[14]528需要注意的是，毛澤東同志在此是將“黨內(nèi)法規(guī)”概念置于“黨的紀(jì)律”范疇之下。結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)管黨治黨傳統(tǒng)來(lái)看，與其認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)不同于“黨規(guī)”“黨法”“黨紀(jì)”等的新概念，倒不如認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨規(guī)”“黨法”“黨紀(jì)”等概念一脈相承。其提出在當(dāng)時(shí)更多地具有形式上的意義，即借助“黨內(nèi)法規(guī)”這一新的概念，表明我們黨從嚴(yán)管黨治黨進(jìn)入一個(gè)更加注重制度建設(shè)、更加依賴(lài)黨內(nèi)法規(guī)、更加強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的歷史新階段，進(jìn)而宣誓我們黨堅(jiān)持推進(jìn)從嚴(yán)管黨治黨的信念和決心。(3)有學(xué)者指出，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)口頭報(bào)告中最初使用的是“黨規(guī)”和“黨的法紀(jì)”概念，并把黨規(guī)納入黨的法紀(jì)之中。新中國(guó)成立以后，毛澤東親自主持編輯《毛澤東選集》第一版時(shí)將“黨規(guī)”概念修改為“黨內(nèi)法規(guī)”概念。參見(jiàn)李斌雄.扎緊制度的籠子：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究[M].武漢：武漢出版社,2017：7.因此，與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的提出不同，從嚴(yán)管黨治黨實(shí)踐的制度需要，天然地催生出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的動(dòng)力，“黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的制度實(shí)踐，自中國(guó)共產(chǎn)黨誕生之時(shí)即已存在”[15]13。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》作為第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，即在明確黨的綱領(lǐng)目標(biāo)、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、規(guī)范黨的組織和行為等方面發(fā)揮了重要作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，嚴(yán)明紀(jì)律和規(guī)矩是中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)管黨治黨的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新的歷史條件下提出“全面從嚴(yán)治黨”新戰(zhàn)略?！叭鎻膰?yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治”[6]155，這是對(duì)過(guò)去從嚴(yán)管黨治黨政治傳統(tǒng)的時(shí)代傳承和轉(zhuǎn)型升級(jí)。中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的具體內(nèi)容和實(shí)踐特點(diǎn)，盡管會(huì)根據(jù)不同歷史時(shí)期黨的使命任務(wù)、斗爭(zhēng)環(huán)境、政治實(shí)踐等不同而不斷調(diào)整，但在從嚴(yán)管黨治黨的制度語(yǔ)境下，始終圍繞“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“黨的建設(shè)”兩條主線進(jìn)行，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨“改造客觀世界”和“改造主觀世界”的有機(jī)統(tǒng)一。

進(jìn)一步說(shuō)，一方面，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，全面提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。具體說(shuō)來(lái)：一是確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)有序開(kāi)展。例如1929年12月，為糾正黨內(nèi)單純軍事觀點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨明確提出要“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定紅軍的任務(wù)，軍事工作系統(tǒng)和政治工作系統(tǒng)的關(guān)系，紅軍和人民群眾的關(guān)系，士兵會(huì)的權(quán)能及其和軍事政治機(jī)關(guān)的關(guān)系”。[16]88二是規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的權(quán)力運(yùn)行，保證權(quán)為民所用。從權(quán)力角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，還是新中國(guó)成立以后的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨都具有強(qiáng)大的權(quán)能。為克服人治的恣意，避免“脫離群眾，犯大錯(cuò)誤”[17]270，確保權(quán)為民所用，必須依靠黨內(nèi)法規(guī)劃定黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的“邊界”和“禁區(qū)”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、程序化、法治化。三是總結(jié)運(yùn)用黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)工作的針對(duì)性、有效性。制度源于經(jīng)驗(yàn)，黨內(nèi)法規(guī)正是通過(guò)不斷反思和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，進(jìn)而為黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)提供更加理性、更加科學(xué)、更加高效的制度方案。

另一方面，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的自身建設(shè)工作，保證黨的先進(jìn)性和純潔性。始終保持先進(jìn)性和純潔性是馬克思主義政黨的內(nèi)在要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的正當(dāng)性基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)除了思想建黨、理論強(qiáng)黨以外，還必須注重制度治黨、依規(guī)治黨。具體說(shuō)來(lái)：一是體現(xiàn)黨的自身建設(shè)要求，彰顯馬克思主義政黨的政治本色。“一個(gè)新的綱領(lǐng)畢竟總是一面公開(kāi)樹(shù)立起來(lái)的旗幟”。[18]325黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)按照民主集中制原則對(duì)黨的綱領(lǐng)的價(jià)值、原則、要求等內(nèi)容具體化，公開(kāi)從嚴(yán)管黨治黨各項(xiàng)要求，這是黨自我約束的政治宣言，是外界判別政黨屬性、評(píng)價(jià)政黨優(yōu)劣、監(jiān)督政黨活動(dòng)的客觀依據(jù)。二是建立健全黨的建設(shè)各領(lǐng)域的制度規(guī)范，為開(kāi)展黨的自身建設(shè)提供基本遵循。黨的建設(shè)領(lǐng)域事項(xiàng)綜合復(fù)雜，涉及黨的政治、組織、思想、作風(fēng)、紀(jì)律等。黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)梳理和呈現(xiàn)黨自身建設(shè)過(guò)程中已形成的有效經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，把黨的建設(shè)各方面工作轉(zhuǎn)化為立規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)、守規(guī)的依規(guī)治黨過(guò)程，進(jìn)而推動(dòng)黨的自身建設(shè)規(guī)范化、科學(xué)化、長(zhǎng)效化。三是奠定黨的建設(shè)制度基礎(chǔ)，涵養(yǎng)黨的初心使命。中國(guó)共產(chǎn)黨作為具有崇高理想、肩負(fù)歷史使命、全心全意為人民服務(wù)的馬克思主義政黨，面對(duì)形形色色的社會(huì)思潮，如何確保全黨統(tǒng)一思想、行動(dòng)一致，不斷為踐行黨的初心使命而奮斗，是關(guān)乎黨的前途命運(yùn)的根本性課題。黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上集中記載了黨的初心使命，規(guī)定了“不忘初心、牢記使命”的長(zhǎng)效化實(shí)施方案，并在實(shí)踐中通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，保證黨的初心使命的貫徹實(shí)現(xiàn)。

(三)“內(nèi)”字表達(dá)了黨內(nèi)法規(guī)的自治功能定位

中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)管黨治黨實(shí)際上屬于政黨“自治”的理論范疇。政黨“自治”本義是指政黨依靠自身力量解決自身存在的各種問(wèn)題。需要注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨語(yǔ)境下的“自治”概念，提煉形成于從嚴(yán)管黨治黨實(shí)踐。盡管其與西方社會(huì)自治理論下的政黨“自治”概念有著相同表述，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上二者完全不同。西方政黨的“自治”概念形成于國(guó)家——社會(huì)二分下的市民社會(huì)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)黨員擁有自我決定權(quán)，這是一項(xiàng)用以防衛(wèi)抵抗國(guó)家權(quán)力的固有權(quán)利。[19]15與西方政黨“自治”概念的“權(quán)利”屬性不同，中國(guó)共產(chǎn)黨的“自治”概念側(cè)重“權(quán)力”屬性，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為政治組織實(shí)體，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行約束和治理的權(quán)力現(xiàn)象。進(jìn)一步說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的自治權(quán)根源于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，建立在全體黨員和全體中國(guó)人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)同基礎(chǔ)之上，深刻契合了中國(guó)共產(chǎn)黨嚴(yán)于律己、高度自覺(jué)的自我革命品格。正是權(quán)力屬性的“自治”，保證了中國(guó)共產(chǎn)黨不僅管黨治黨，更有能力管好黨、治好黨，增強(qiáng)黨的組織性、紀(jì)律性，把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)和使用“自治”概念，是回歸政黨“自治”概念之本義，具有充分的理論依據(jù)。相反，西方政黨“自治”只是西方特定政治體制架構(gòu)下一種政黨自我治理類(lèi)型和代表性話語(yǔ)，不能使其標(biāo)簽化而具有普遍意義。

基于黨內(nèi)法規(guī)服務(wù)并發(fā)展于中國(guó)共產(chǎn)黨的自治實(shí)踐，而“內(nèi)”字秉持從嚴(yán)管黨治黨的價(jià)值原則，因此其表達(dá)的是黨內(nèi)法規(guī)作為政黨自治規(guī)范的功能定位。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的自治功能，目前面臨的理論難題是如何合理闡釋黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐中的各種“溢出效應(yīng)”現(xiàn)象。這不僅需要遵循現(xiàn)代民主政治的一般性原理，還要遵循中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推進(jìn)政黨自治、建設(shè)國(guó)家政權(quán)的基本事實(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在黨的自身建設(shè)領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨基于提高制度輸出效率、減少立法成本、避免立法沖突等目的，[20]190有時(shí)會(huì)以黨政聯(lián)合發(fā)文(4)長(zhǎng)期以來(lái)，理論界對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象褒貶不一。但是從實(shí)踐來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文顯然已經(jīng)獲得制度層面的價(jià)值肯認(rèn)。例如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》本身作為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文做出規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文?！毙滦抻喌摹饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條進(jìn)一步對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文作出確認(rèn)：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！狈绞街苯幼鞒鲆?guī)定。例如中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等等。此外，為防范和避免有損黨員先鋒模范形象、敗壞先進(jìn)性和純潔性等問(wèn)題發(fā)生，中國(guó)共產(chǎn)黨在對(duì)黨員嚴(yán)格要求的同時(shí)，還會(huì)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部等“關(guān)鍵少數(shù)”把黨的嚴(yán)格要求予以間接傳導(dǎo)。但有學(xué)者以《中共中央紀(jì)委關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》為例，說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)人士具有“溢出”的效力作用。[21]167然而，筆者認(rèn)為這是對(duì)該類(lèi)規(guī)定的誤讀。盡管該規(guī)定主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女做出的限制性要求，但從行為后果看，該規(guī)定的強(qiáng)制效力始終只限定于領(lǐng)導(dǎo)干部本人，即“給予組織處理”或“以違紀(jì)論處”，至于配偶、子女則只有“退出”的倡議效果。因此，該類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)表面看是對(duì)相關(guān)人士的約束，但實(shí)質(zhì)上并不存在黨內(nèi)法規(guī)直接效力的“溢出”。

另外，在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)往往對(duì)非黨組織和黨外人士直接或間接做出規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，不同于西方政黨在既有政權(quán)體制下依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位前便已在為黨領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)提供基本依據(jù)。那時(shí)由于沒(méi)有法律(5)此處“法律”僅指中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家政權(quán)所制定的法律。這一“溢出”參照系，黨內(nèi)法規(guī)即便在規(guī)范調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，不可避免地涉及軍隊(duì)、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、統(tǒng)一戰(zhàn)線以及人民群眾等，但依然屬于中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的自治規(guī)范。當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)成立新中國(guó)并全面執(zhí)政后，國(guó)家法律正式產(chǎn)生。在當(dāng)時(shí)的大背景下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在規(guī)定國(guó)家與社會(huì)生活方面出現(xiàn)一定程度的分工趨勢(shì)?！包h政有聯(lián)系也有區(qū)別。黨的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過(guò)政府，黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發(fā)命令?！盵22]175盡管黨政區(qū)分在后來(lái)的特定歷史時(shí)期曾有過(guò)調(diào)整，但由于兩者間畢竟屬于不同領(lǐng)域，因而總體上延續(xù)至今。從歷史角度看，我國(guó)黨政區(qū)分的動(dòng)力并非來(lái)自國(guó)家政權(quán)和國(guó)家法律的外部強(qiáng)制，而是來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨高度自覺(jué)的自我約束。這在制度層面要求黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)范圍和方式上保持必要的界限，以給國(guó)家法律相應(yīng)的制度空間。易言之，目前黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政領(lǐng)域的調(diào)整事項(xiàng)及其作用方式，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)在自我規(guī)范后的自治內(nèi)容。

三、黨內(nèi)法規(guī)之“法”：黨內(nèi)法規(guī)的法治規(guī)范面向

目前理論界普遍認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是一種區(qū)別于國(guó)家法律的特殊“法”現(xiàn)象。在全面依法治國(guó)背景下，黨內(nèi)法規(guī)的法治意義理應(yīng)得到充分關(guān)注。黨內(nèi)法規(guī)之“法”字從中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系層面，深刻指明黨內(nèi)法規(guī)的法治規(guī)范面向。

(一)“法”字體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)代法治精神

法治作為現(xiàn)代政治文明的重要成果，貫穿于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政和管黨治黨實(shí)踐。黨的十八大明確提出，法治是治國(guó)理政的基本方式。這意味著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治的認(rèn)識(shí)已上升到一個(gè)歷史新高度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“相比過(guò)去，新時(shí)代改革開(kāi)放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重?！盵23]112法治并非我國(guó)本土性經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)啟法治建設(shè)經(jīng)歷了從人治到法制再到法治的艱辛探索過(guò)程。目前理論界盡管對(duì)“法治是什么”有很多不同的具體標(biāo)準(zhǔn)，但在總體上法治較人治而言強(qiáng)調(diào)“權(quán)在法下”，用制度理性規(guī)避人在行使權(quán)力時(shí)的恣意；相較于法制而言，追求規(guī)則治理的形式與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一，更多地蘊(yùn)含尊重人權(quán)、權(quán)利保障、權(quán)力制約、正當(dāng)程序、制度權(quán)威等現(xiàn)代民主政治精神和價(jià)值?？梢哉f(shuō)，法治是超越人治與法制、最能體現(xiàn)現(xiàn)代文明的治理方式。作為先進(jìn)性政黨、學(xué)習(xí)型政黨，保持開(kāi)放學(xué)習(xí)和與時(shí)俱進(jìn)是中國(guó)共產(chǎn)黨的鮮明特點(diǎn)。這同樣體現(xiàn)在治國(guó)理政和管黨治黨過(guò)程中，黨對(duì)法治思維和法治方式的學(xué)習(xí)與借鑒。尤其是“文化大革命”的深刻教訓(xùn)，促使中國(guó)共產(chǎn)黨人不得不深刻反思現(xiàn)代國(guó)家治理的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，加快中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程。從提出“依法治國(guó)”基本方略到提出“依法執(zhí)政”基本方式，從構(gòu)建“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”到提出構(gòu)建“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，尤其自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的全面依法治國(guó)新時(shí)代。

立足全面依法治國(guó)新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加深刻認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的重大意義，將加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)看作“全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策”，明確提出“形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[24]。在此過(guò)程中，與過(guò)去明顯不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨人更加注重把法治思維和法治方式與管黨治黨具體工作相結(jié)合，賦予黨內(nèi)法規(guī)更加濃厚的法治底蘊(yùn)。例如，在黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)中，明確規(guī)定堅(jiān)持“以人民為中心”，記載和維護(hù)黨的初心和使命；在黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)中，充分貫徹“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”理念，全方位扎緊黨內(nèi)法規(guī)制度籠子，通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)治黨管權(quán)治吏之目的；更加注重管黨治黨強(qiáng)黨的程序正義，提高程序性法規(guī)的制度占比，明確要求“實(shí)體性、程序性、保障性法規(guī)制度相配套”[25]；在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)中，規(guī)定黨員各項(xiàng)權(quán)利及其保障；在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中，注重捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威，“領(lǐng)導(dǎo)干部不論職務(wù)多高、資歷多深、貢獻(xiàn)多大，都要嚴(yán)格按法規(guī)制度辦事，堅(jiān)持法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒(méi)有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒(méi)有例外”[26]111。由此可見(jiàn)，起始于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)，盡管還留存著一定程度的紀(jì)律主義色彩，但在全面依法治國(guó)背景下，正從紀(jì)律規(guī)范向法治規(guī)范發(fā)生根本性升級(jí)轉(zhuǎn)型，從而越來(lái)越多地體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神與價(jià)值。

(二)“法”字指明黨內(nèi)法規(guī)的法治規(guī)范面向

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。這標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范類(lèi)型除國(guó)家法律外，還包括黨內(nèi)法規(guī)。從理論上講，法治主要是指法律之治，但這并不意味著法治的規(guī)范類(lèi)型只有法律一種。在法治最為經(jīng)典的定義中，亞里士多德認(rèn)為：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[27]199從該定義可以看出，亞里士多德是基于“法律”這一規(guī)范類(lèi)型角度來(lái)認(rèn)識(shí)法治的意義。進(jìn)一步說(shuō)，法治的實(shí)質(zhì)意義就是規(guī)則之治，包括“制訂良好”和“普遍服從”兩方面內(nèi)容。盡管亞里士多德用“法律”來(lái)指代法治的規(guī)范類(lèi)型，但由此并不能引申出法治的規(guī)范類(lèi)型具有唯一性和排他性。自亞里士多德以來(lái)，西方國(guó)家的學(xué)者們進(jìn)一步探討和豐富了“法治”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，例如戴雪“法治三原則”、富勒“法治八原則”、拉茲“法治八原則”等等，他們都把法治的規(guī)范類(lèi)型直接默認(rèn)為與國(guó)家政權(quán)相聯(lián)系的“法律”。當(dāng)然，特定的理論認(rèn)知源于特定的生活實(shí)踐。在西方特定政治制度架構(gòu)下并不存在類(lèi)似中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)這一特殊規(guī)范類(lèi)型，黨內(nèi)法規(guī)“幾乎從未被西方國(guó)家直接納入法治的領(lǐng)域，而是被單純看作為某一組織內(nèi)部的規(guī)范，往往是法治影響黨治，國(guó)法約束政黨行為，政黨制度受制于憲法、選舉法、政黨法等的限制性要求”[28]136。由于法律始終是作為西方民主政治和現(xiàn)代國(guó)家治理最普遍、最基本的規(guī)范類(lèi)型，因此西方國(guó)家人們?cè)谡J(rèn)知法治規(guī)范類(lèi)型和建構(gòu)公法學(xué)理論方面，都不可避免地存在“唯法律而無(wú)其他”的知識(shí)局限。

中國(guó)共產(chǎn)黨把黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范的一種類(lèi)型，是基于中國(guó)法治實(shí)踐、堅(jiān)持實(shí)事求是、深入法治實(shí)質(zhì)的具體體現(xiàn)。與西方國(guó)家相比，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治的理論認(rèn)知和實(shí)踐起步較晚，在某種意義上也有向他國(guó)學(xué)習(xí)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。在向域外學(xué)習(xí)過(guò)程中，前蘇聯(lián)法治意識(shí)形態(tài)、以自由主義法治為代表的西方法治理論，盡管曾對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的內(nèi)容及進(jìn)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但在根本上并不能磨滅我國(guó)法治意識(shí)形態(tài)自主化建設(shè)的動(dòng)力。這是因?yàn)辄h情、國(guó)情的不同，決定了我國(guó)法治建設(shè)絕不能照搬照抄他國(guó)法治模式。中國(guó)共產(chǎn)黨秉持馬克思主義中國(guó)化的立場(chǎng)和方法，始終按照中國(guó)的特點(diǎn)去認(rèn)識(shí)和推進(jìn)法治建設(shè)。顯然，在我國(guó)政治實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，這就要求黨內(nèi)法規(guī)不僅能從嚴(yán)管黨治黨，而且客觀上還要起到規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家和人民利益的作用，“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心”[29]223。此外，由于中國(guó)共產(chǎn)黨龐大的組織規(guī)模，黨內(nèi)法規(guī)在文本數(shù)量、結(jié)構(gòu)體系、立規(guī)技術(shù)、價(jià)值內(nèi)涵、制度影響等方面，與國(guó)家法律有著極大的相似性，成為我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中不可忽視的法治現(xiàn)象。由此而言，“真實(shí)的客觀存在是規(guī)范多元，而不是法律多元”[30]86。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)借助法治化而非法律化路徑予以重視和加強(qiáng)。黨的十八屆四中全會(huì)創(chuàng)造性地把法治規(guī)范類(lèi)型從“法律一元論”拓展為“法律和黨內(nèi)法規(guī)二元論”。可以說(shuō)，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)世界法治做出的重大理論貢獻(xiàn)。

(三)“法”字蘊(yùn)含黨內(nèi)法規(guī)的法治邏輯要求

把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，在維護(hù)法治體系內(nèi)部統(tǒng)一和高效的同時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生如何正確處理黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系這一重大課題。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記明確指示：“我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵29]169黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出堅(jiān)持“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”。可以說(shuō)，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要特征，是新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本遵循。因此，黨內(nèi)法規(guī)不僅必須按照中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念改進(jìn)自身制度建設(shè)，加快法治化進(jìn)程，同時(shí)必須遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域的規(guī)律特點(diǎn)分別同國(guó)家法律保持協(xié)調(diào)和銜接，并對(duì)應(yīng)表現(xiàn)出兩種截然不同的法治建設(shè)邏輯，即公法邏輯和私法邏輯。黨內(nèi)法規(guī)之“法”字即蘊(yùn)含新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這兩種獨(dú)特的法治邏輯要求。

具體來(lái)說(shuō)，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循公共治理的公法邏輯，主要內(nèi)容包括：一是正當(dāng)性基礎(chǔ)除表現(xiàn)為內(nèi)部全體黨員認(rèn)同外，還需來(lái)自外部全體中國(guó)人民的認(rèn)同。對(duì)此黨章和憲法已明確賦予中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；二是基于黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力屬性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職權(quán)必須為”原則，與之相應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)無(wú)授權(quán)不可為、規(guī)定職權(quán)必須為”原則；三是涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在法治軌道上既有分工又有合作，形成諸如交叉、一體等關(guān)系格局。[20]59-61而涉及黨的自身建設(shè)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循意思自治的私法邏輯，主要內(nèi)容包括：一是正當(dāng)性基礎(chǔ)建立在全體黨員的認(rèn)同上，對(duì)此國(guó)家法律原則上不予干涉。例如黨員入黨時(shí)必須進(jìn)行宣誓：“我志愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨，擁護(hù)黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律……隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨?！倍怯捎邳h的自身建設(shè)具有私法自治性質(zhì)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循“法不禁止即可為”原則，按照“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的底線要求，在調(diào)整范圍、行為標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)比重等方面貫徹“紀(jì)嚴(yán)于法”要求。與此同時(shí)，黨的自身建設(shè)活動(dòng)應(yīng)遵循“規(guī)不禁止即可為”和“規(guī)有要求必須為”原則。后者充分體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)“義務(wù)優(yōu)先”的價(jià)值取向。三是黨內(nèi)法規(guī)貫穿于黨的自身建設(shè)各領(lǐng)域，與國(guó)家法律的調(diào)整領(lǐng)域界限分明、相互尊重、互不越界。

四、黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”：黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)章制度形態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)以一種特殊的制度實(shí)踐存在并為人們所關(guān)注。黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”字從形式上說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)是自成體系的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度。

(一)“規(guī)”字揭示黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范實(shí)質(zhì)

“凡是能夠?qū)θ藗兊男袨槠鸬揭环N指引和約束作用的，都是一種規(guī)范”。[30]88黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”字即指“規(guī)范”，直接揭示了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范實(shí)質(zhì)。從表述形式看，目前黨內(nèi)法規(guī)并沒(méi)有完全按照法律規(guī)范“三要素”(假定條件、行為模式、法律后果)之邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行表述，然而對(duì)何謂黨的“規(guī)矩”“準(zhǔn)則”“標(biāo)準(zhǔn)”，黨內(nèi)法規(guī)卻從不含糊。這是其能夠?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)管黨治黨提供有效指引和約束的核心要素。作為一種獨(dú)立的規(guī)范類(lèi)型，黨內(nèi)法規(guī)不僅具有規(guī)范的一般特征，例如可以普遍適用和反復(fù)適用、內(nèi)容公開(kāi)、要求明確等等，同時(shí)還有區(qū)別于其他規(guī)范的特征。例如，制定主體的特殊性把黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范、宗教規(guī)范、社會(huì)規(guī)范、其他政黨規(guī)范等區(qū)別開(kāi)來(lái)；規(guī)范內(nèi)容的成文性和公開(kāi)性決定了黨內(nèi)法規(guī)不同于黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等；制度定位的專(zhuān)門(mén)性、高級(jí)性導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制定主體特定、立規(guī)權(quán)限較大、制定過(guò)程復(fù)雜嚴(yán)格、多以條文表述、穩(wěn)定性強(qiáng)等，因而與黨內(nèi)規(guī)范性文件有著顯著差異。

此外，既約束行為又調(diào)整思想可以說(shuō)是黨內(nèi)法規(guī)一個(gè)非常重要的規(guī)范特征。通常說(shuō)來(lái)，根據(jù)調(diào)整對(duì)象可把規(guī)范分為思想規(guī)范和行為規(guī)范。前者如道德規(guī)范，后者如法律規(guī)范，二者界限分明。正如馬克思所說(shuō)：“對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。”[31]121雖然黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)著眼于行為規(guī)范，規(guī)定黨務(wù)關(guān)系主體的行為模式，但實(shí)踐中涉及思想規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)不乏存在，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。中國(guó)共產(chǎn)黨是由遠(yuǎn)大理想信念共同組織起來(lái)的先鋒隊(duì)組織，黨的性質(zhì)內(nèi)在要求共產(chǎn)黨員必須具備崇高思想政治覺(jué)悟、鋼鐵般革命斗爭(zhēng)意志，始終保持個(gè)人先進(jìn)性和純潔性。毛澤東同志在古田會(huì)議確立“思想建黨”原則，其意圖即通過(guò)無(wú)產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)思想改造非無(wú)產(chǎn)階級(jí)的落后腐朽思想，在精神層面實(shí)現(xiàn)凈化和統(tǒng)一無(wú)產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍的目的。此后，“思想建黨”沿襲成為黨的建設(shè)的一項(xiàng)基本原則，而且黨中央歷來(lái)高度重視黨員思想統(tǒng)一規(guī)范。事實(shí)上，統(tǒng)一的思想規(guī)范并不一定能導(dǎo)致黨員做出統(tǒng)一行為。在“愿望的道德”與“義務(wù)的道德”之間必然存在一定的道德標(biāo)準(zhǔn)“剪刀差”，[32]12而且只有具體的、現(xiàn)實(shí)的行為才最終關(guān)乎黨的建設(shè)成效。因此，為追求管黨治黨效果最大化，中國(guó)共產(chǎn)黨人在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中突破思想規(guī)范和行為規(guī)范的“二元對(duì)立論”，將思想規(guī)范和行為規(guī)范統(tǒng)一納入黨內(nèi)法規(guī)類(lèi)型，形成“二元統(tǒng)籌論”。對(duì)此習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“全面從嚴(yán)治黨，既要注重規(guī)范懲戒、嚴(yán)明紀(jì)律底線，更要引導(dǎo)人向善向上，發(fā)揮理想信念和道德情操引領(lǐng)作用?！盵6]80由此可以看出，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的“二元統(tǒng)籌論”，要求黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施不只有單一紀(jì)律保障機(jī)制，而是黨的紀(jì)律保障實(shí)施和黨員自覺(jué)遵守有機(jī)統(tǒng)一。

(二)“規(guī)”字指向黨內(nèi)法規(guī)體系化的規(guī)章制度形態(tài)

作為中國(guó)共產(chǎn)黨自治型法治規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)以龐大數(shù)量的規(guī)范集合體獨(dú)立存在。黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”字從外觀層面意指黨內(nèi)法規(guī)日益體系化的規(guī)章制度形態(tài)。從制度生成邏輯看，黨和人民事業(yè)發(fā)展一步，中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨便跟進(jìn)一步，黨內(nèi)法規(guī)則不斷發(fā)展完善一步。中國(guó)共產(chǎn)黨探索黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已百年，歷經(jīng)新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代四個(gè)不同歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)制度形態(tài)形成了“點(diǎn)——線——面——體”的演變軌跡。具體來(lái)說(shuō)，建黨初期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)較為簡(jiǎn)單粗糙，通常是在“點(diǎn)、線”層面解決特定問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)總體數(shù)量不多、要求不高。進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以后，黨中央加快民主法制建設(shè)進(jìn)程，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一項(xiàng)重要工作予以推進(jìn)，“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”[33]147。黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，客觀上也出現(xiàn)邊界不清、內(nèi)容重復(fù)、規(guī)范不協(xié)調(diào)不銜接、沖突打架等體系性問(wèn)題。有實(shí)務(wù)部門(mén)專(zhuān)家估算，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，大約需要5000件黨內(nèi)法規(guī)和50000件有關(guān)規(guī)范性文件。[34]由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)模之大，是國(guó)家法律以外其他任何制度規(guī)范不可比擬的，因此體系化是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一方面加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程，期間制定和修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)有200多部，已基本解決有規(guī)可依問(wèn)題；另一方面統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋等工作，更加注重“面、體”層次的頂層設(shè)計(jì)，例如出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，兩次編制中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，建立跨部門(mén)的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度等，從源頭上全面防范和有效解決黨內(nèi)法規(guī)體系性問(wèn)題。

以國(guó)家法律體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)日趨科學(xué)穩(wěn)定的規(guī)章制度體系。主要說(shuō)來(lái)：一是在微觀規(guī)范形態(tài)上，黨內(nèi)法規(guī)更加注重使用條款表述形式。根據(jù)內(nèi)容分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目，并且規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)更加清晰、科學(xué)、穩(wěn)定，表述用語(yǔ)更加嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、明確、莊重，有效適應(yīng)了“專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度”的制度定位。二是在中觀名稱(chēng)安排上，黨內(nèi)法規(guī)的命名經(jīng)歷了從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展過(guò)程。目前黨內(nèi)法規(guī)名稱(chēng)已成為判別黨內(nèi)法規(guī)類(lèi)型的重要形式標(biāo)準(zhǔn)之一。根據(jù)名稱(chēng)不同，黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則七類(lèi)，并且按抽象程度進(jìn)一步排列為四個(gè)層次：黨章“根本規(guī)定”，準(zhǔn)則“基本規(guī)定”，條例“全面規(guī)定”，最后是“具體規(guī)定”的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。黨內(nèi)法規(guī)這種“金字塔”式分層，一定程度上反映了不同制定主體的制定權(quán)限分工，契合了中國(guó)共產(chǎn)黨民主集中制的政治運(yùn)行邏輯。三是在宏觀制度結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系目前是按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”原則形成“1+4”基本框架，即在黨章統(tǒng)領(lǐng)下，進(jìn)一步具化為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面活動(dòng)全部納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。

(三)“規(guī)”字引申出黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范主義建構(gòu)方法

目前世界正面臨百年未有之大變局。在中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力顯著提升，不斷走近世界舞臺(tái)中央。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，黨內(nèi)法規(guī)是過(guò)去百年黨建實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律認(rèn)識(shí)的智慧結(jié)晶，更是中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的制度保障。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們黨是世界上最大的政黨，大就要有大的樣子，同時(shí)大也有大的難處。把這么大的一個(gè)黨管好很不容易，把這么大的一個(gè)黨建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的馬克思主義執(zhí)政黨更不容易?！盵6]86黨內(nèi)法規(guī)本身具有自我繁衍、自我擴(kuò)張、自成一體的“自轉(zhuǎn)”內(nèi)驅(qū)力，但同時(shí)要圍繞黨的“五大建設(shè)”進(jìn)行公轉(zhuǎn)，[35]28并在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)與國(guó)家法律形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。只有這樣，才能真正為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨和執(zhí)政治國(guó)提供有力的制度保障。這就要求新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)以現(xiàn)代制度理念為指導(dǎo)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，完成從功能主義到規(guī)范主義的構(gòu)建思路轉(zhuǎn)變，即做出從功能結(jié)果到制度過(guò)程、從實(shí)體正義到程序正義、從解決問(wèn)題到預(yù)防問(wèn)題的重心調(diào)整。因此，黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”字從方法論角度引申出黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范主義建構(gòu)方法。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“規(guī)范主義”，核心是立足黨內(nèi)法規(guī)這一基本制度載體，把黨的一切工作要求和問(wèn)題都納入黨內(nèi)法規(guī)制度軌道去落實(shí)、去協(xié)調(diào)、去推進(jìn)、去化解，用黨內(nèi)法規(guī)制度方式全方位保障黨的建設(shè)新的偉大工程。而“規(guī)范主義”的一個(gè)基本表征就是注重黨內(nèi)法規(guī)的程序化、體系化、精細(xì)化、法治化。這不僅與全面從嚴(yán)治黨的高標(biāo)準(zhǔn)要求相契合，同時(shí)與國(guó)家法律的“規(guī)范主義”建構(gòu)要求相適應(yīng)。因此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)以規(guī)范主義為基本遵循。主要說(shuō)來(lái)：一是堅(jiān)持以黨建為中心這一根本價(jià)值立場(chǎng)。強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)提高黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)，用科學(xué)、規(guī)范、精準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)條文，貫徹體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中的中央要求、群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)，彰顯“黨內(nèi)法規(guī)姓黨”的政治底色；二是堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署。用現(xiàn)代法治精神和原理協(xié)調(diào)處理好黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量與質(zhì)量、黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律等的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)各位階、各領(lǐng)域、各層面、各類(lèi)型、各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，做好黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，構(gòu)建形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；三是堅(jiān)決維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威，把黨內(nèi)法規(guī)作為評(píng)價(jià)黨內(nèi)一切活動(dòng)和行為的根本依據(jù)。以執(zhí)行責(zé)任制為抓手，全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系建設(shè)，嚴(yán)格黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅查處有規(guī)不依、有禁不止等各類(lèi)行為，以強(qiáng)有力的執(zhí)行實(shí)踐確保全黨令行禁止、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和堅(jiān)強(qiáng)有力。