淺論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展路徑

崔哲雯

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430000）

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家為了補(bǔ)償被保險(xiǎn)人因農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同中規(guī)定的自然災(zāi)害而造成的財(cái)產(chǎn)損失，保護(hù)被保險(xiǎn)人財(cái)產(chǎn)安全而由保險(xiǎn)人承擔(dān)責(zé)任的制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有防止農(nóng)戶因?yàn)?zāi)返貧、分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性等作用，因此在精準(zhǔn)脫貧取得重大進(jìn)展、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)思想下，政府認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要作用，認(rèn)識(shí)到完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶脫貧致富、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要方面，認(rèn)識(shí)到要不斷地完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法體系，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的良性結(jié)合。我國(guó)雖然尚未出臺(tái)專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，但非常重視通過法律手段對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)定和完善，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的方向和相關(guān)要求，標(biāo)志著我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。自十八大以來，我國(guó)不斷地在全國(guó)各地進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，但在實(shí)踐中仍存在著政府補(bǔ)貼不足、農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)不高、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不夠全面等問題，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入了困境，也掣肘了精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。

1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的意義

2007年以來，我國(guó)啟動(dòng)了中央政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，其作用也愈發(fā)顯現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。首先，我國(guó)的氣候條件決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)東部地區(qū)以季風(fēng)性氣候?yàn)橹鳎邓?、日照、氣溫等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件具有不穩(wěn)定性，西部地區(qū)深居內(nèi)陸，降水稀少，生產(chǎn)條件惡劣不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，洪澇和干旱一直困擾著中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不穩(wěn)定的氣候也造成了歷史上數(shù)次的饑荒。因此，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義，普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠在最大程度上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，通過金融手段維護(hù)國(guó)家糧食安全和保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，進(jìn)行特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)戶的后顧之憂。在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的過程中，因地制宜發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。對(duì)于長(zhǎng)期以來以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想根深蒂固的農(nóng)戶來說，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革具有風(fēng)險(xiǎn)，因此改變農(nóng)戶的思想也是精準(zhǔn)扶貧中解決的問題之一。因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普及降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，能夠消除農(nóng)戶的擔(dān)憂、激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。最后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完善是健全我國(guó)保險(xiǎn)制度的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于激發(fā)保險(xiǎn)領(lǐng)域活力、發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用具有重要意義。與傳統(tǒng)扶貧模式相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧可以杜絕扶貧資金被貪污挪用的情況，可以根據(jù)不同個(gè)體實(shí)際損失進(jìn)行差異化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這種扶貧模式比按人數(shù)平均分配扶貧資金的傳統(tǒng)模式更具公平與效率。[1]同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也對(duì)保障農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)、保證我國(guó)的糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起著重要作用，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、決勝全面小康的重要推力，也是重要組成部分之一。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)814.93億元，為1.89億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障4.13萬(wàn)億元?？梢钥闯觯覈?guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)由初期探索階段進(jìn)入到了全面發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了重要的作用。但在實(shí)踐中仍有許多問題掣肘著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，亟待進(jìn)一步解決。

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不夠全面

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類上看，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)所占市場(chǎng)比例相對(duì)而言較小，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)類產(chǎn)品積極性不足，種類較為單一、范圍較小、保費(fèi)較??；從地域上看，我國(guó)許多貧困地區(qū)尚未普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不僅因?yàn)樨毨У貐^(qū)的農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的接受程度較低，為農(nóng)作物繳納保費(fèi)的能力也弱，也因?yàn)樨毨У貐^(qū)政府的財(cái)政困難，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼能力較弱，同時(shí)，相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困地區(qū)的信息滯后，使得需求和供給難以對(duì)接，因此在貧困地區(qū)推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的難度較大；從標(biāo)的種類來看，大部分的農(nóng)作物尚未納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范疇，也就造成了相當(dāng)一部分的農(nóng)民不能得到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障。盡管中央財(cái)政結(jié)合區(qū)域、險(xiǎn)種情況實(shí)施了差異化補(bǔ)貼政策，逐步提高了中西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例，緩解了地方財(cái)政的支出壓力，穩(wěn)定了農(nóng)戶收入，但這也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠款支出對(duì)政府的財(cái)政補(bǔ)貼依賴較高。[2]可以看出，相對(duì)于較為成熟的車險(xiǎn)、人身險(xiǎn)等險(xiǎn)種，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍處于低水平階段，保險(xiǎn)的覆蓋面小、保費(fèi)高、對(duì)財(cái)政實(shí)力要求較高等問題都使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣和普及難以實(shí)施。

2.2 政府財(cái)政補(bǔ)貼少，精準(zhǔn)度低

根據(jù)2016年《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》，我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的是單一的補(bǔ)貼方式，往往是對(duì)于特定的農(nóng)作物產(chǎn)品按照固定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。這種做法在規(guī)范政府行為的同時(shí)，也忽視了各地方的特殊情況，精準(zhǔn)度較低。對(duì)于貧困地區(qū)而言，這種固定比例分擔(dān)的方式會(huì)給政府造成經(jīng)濟(jì)壓力，財(cái)政補(bǔ)貼也就難以到位，從而制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步普及，也使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)喪失了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議上指出財(cái)政部將進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，規(guī)范政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼行為，也是對(duì)這一問題的回應(yīng)。

2.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行困難，缺少良性協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為推廣和普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體，數(shù)量較少，且大多數(shù)長(zhǎng)期以來處于虧損狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)困難。相對(duì)于利潤(rùn)更高的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人身險(xiǎn)而言，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性不高，推出的農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)保險(xiǎn)產(chǎn)品少，也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)。另外，作為精準(zhǔn)扶貧配套措施的農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等運(yùn)行機(jī)制，缺少良性協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間缺少深層次的合作和協(xié)調(diào)，使得運(yùn)用金融手段進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的整體效果不佳，制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的改革建議

為了能夠更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益、保障國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的作用，政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的法律和配套措施，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的推廣和普及。政府應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使農(nóng)戶和政府有推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又助力農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。首先，從農(nóng)戶層面來說，政府應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳，打消農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的顧慮。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧地區(qū)的農(nóng)戶通常采取的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，對(duì)于保險(xiǎn)、信貸等了解不足，政府注重對(duì)農(nóng)戶的宣傳和教育，提高農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的接受程度。其次，從政府層面來說，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持，完善配套措施，改變財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)踐中一刀切的做法。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困功能逐步得到彰顯，但其運(yùn)行中還存在諸如覆蓋面過窄、供需不暢、績(jī)效不高等突出問題。[3]法律的不完善是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)問題的重要原因。政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，兼顧效率和安全，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系，規(guī)范政府行為，積極回應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展過程中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問題。最后，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)層面來說，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的政策支持，推動(dòng)保險(xiǎn)、信貸、代理等精準(zhǔn)扶貧配套措施之間的協(xié)調(diào)和合作，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作和深度交流。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中的重要手段，自2007年起，我國(guó)對(duì)這一問題進(jìn)行探索后初步建立起了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，但同時(shí)也顯現(xiàn)出許多的實(shí)踐問題。只有不斷積累經(jīng)驗(yàn)，多方位對(duì)實(shí)踐問題進(jìn)行分析，并通過行政手段和法律手段對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐問題進(jìn)行回應(yīng)和改革，才能最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。