探索脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接路徑研究
——以河南省D縣為例

郭怡玲

（安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000）

在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下，脫貧攻堅戰(zhàn)略不斷深化，力度不斷加強，精準度不斷提高，中國人民在戰(zhàn)勝貧困的戰(zhàn)役中取得了舉世矚目的成就。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，體現(xiàn)了戰(zhàn)略前瞻性和政策的持續(xù)性。以脫貧攻堅為基礎，鄉(xiāng)村振興為保障，才能從根本上激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生活力，為貧困群體提供更多更穩(wěn)定的發(fā)展機會，讓脫貧群眾邁向富裕。通過研究貧困地區(qū)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑，找到兩者在銜接過程中的問題，對于政策平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

1.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關系

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為，鄉(xiāng)村振興在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源配置的過程中，為脫貧攻堅提供內(nèi)在動力；脫貧攻堅在改善鄉(xiāng)村貧困群體生活條件的同時，為鄉(xiāng)村振興彌補了短板。兩者是同一過程中前后銜接的不同方面，是為了解決當下中國發(fā)展不平衡不充分的矛盾，致力于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的實踐需要和動力支撐[1]。一方面，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的有機結(jié)合可以深度解決“三農(nóng)”問題，促進政策﹑資金﹑能源﹑人才等資源高效利用，鞏固農(nóng)村脫貧攻堅取得的豐碩成果；另一方面，脫貧攻堅的成功經(jīng)驗可以為鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃提供經(jīng)驗借鑒，更好地促進鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。

首先，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興具有內(nèi)容和目標上的內(nèi)在一致性。就目標而言，兩者都是為適應和服務于“兩個一百年”階段性的奮斗目標，適應社會發(fā)展規(guī)律，著眼于從根本上解決“三農(nóng)”問題而制定的重大舉措，體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求[2]。就內(nèi)容而言，脫貧攻堅側(cè)重于從產(chǎn)業(yè)﹑文化﹑黨建﹑生態(tài)和社會保障兜底等方面進行重點扶貧，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展﹑小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化，走生態(tài)發(fā)展道路，綜合提高鄉(xiāng)村治理水平，來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是脫貧攻堅戰(zhàn)略更高層次的發(fā)展目標。

其次，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在實現(xiàn)方式上又有著不同的特點。脫貧攻堅的實現(xiàn)路徑具有限時性﹑基礎性﹑精準性的特點，這是由脫貧攻堅自身性質(zhì)決定的。而鄉(xiāng)村振興則強調(diào)頂層設計，具有普惠性﹑整體性﹑漸進性的特點，注重協(xié)同推進。脫貧攻堅的特點在于堅持從精準扶貧發(fā)力，因人因地施策，一舉完成貧困人口全部脫貧。而鄉(xiāng)村振興更強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，不斷提升人民整體的幸福感﹑獲得感和滿足感。

再次，實現(xiàn)從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)換的過程尤為重要，這種轉(zhuǎn)換是全面的﹑全方位的，包括目標﹑任務﹑路徑﹑機制等各方面的轉(zhuǎn)換。在這一過程中，鄉(xiāng)村振興要積極借鑒脫貧攻堅實施過程中的成功經(jīng)驗，即加強領導，主次遞進，增加投入，各方參與。脫貧攻堅的寶貴經(jīng)驗和智慧也是鄉(xiāng)村振興的寶貴財富，鄉(xiāng)村振興要在吸取脫貧攻堅經(jīng)驗和不足的基礎上不斷創(chuàng)新。

2.D縣推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的探索

進入新時期，D縣縣政府積極履行脫貧攻堅政策要求，迅速展開了地方扶貧工作，從組織引領﹑發(fā)展產(chǎn)業(yè)﹑定期幫扶﹑金融扶貧等方面發(fā)揮作用。

⑴黨建組織引領扛起政治責任。在響應國家脫貧攻堅頂層設計和制度安排的過程中，該縣拉開了精準扶貧﹑脫貧攻堅的序幕，在脫貧攻堅實踐過程中構建立體責任體系，各司其職扛起脫貧攻堅政治責任?？h級領導干部以身作則負責各自幫扶的貧困村，幫扶人員對貧困戶形成“一對一”幫扶，形成幫扶立體責任體系。同時，根據(jù)貧困情況把貧困村劃分為四個等級，進一步選任各級幫扶責任人，并在實踐中不斷完善其職能，讓幫扶成效在精準中體現(xiàn)。為了更好體現(xiàn)精準扶貧的成果，從2018年以來，該縣把每周三定為“扶貧幫扶日”。在逐戶分析貧困戶情況的基礎上，研究幫扶對策。對需要兜底保障的貧困戶，或需要資金扶持的，都需要分類扶持并制定詳細的項目幫扶計劃。縣級領導和縣直委局﹑鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人分包78個貧困村和129個非貧困村，每周三進村工作一天﹑住村一晚，實時實地解決脫貧攻堅中存在的問題。通過各方面努力，該縣脫貧攻堅工作取得了顯著成就。從2012年3月被確定為國家扶貧開發(fā)重點縣，全縣共有78個貧困村，貧困家庭13859戶54026人；到目前，該縣已經(jīng)實現(xiàn)74個原貧困村出列，已脫貧11552戶48871人，貧困發(fā)生率為1.18%，未脫貧4個村，未脫貧人口2207戶共5155人。

在堅持黨建引領工作思路的影響下，脫貧攻堅工作取得了巨大成效。由此可見，基層工作中各項政策的開展都要始終以黨的領導為核心，才能凝聚各方面力量，為實現(xiàn)人民群眾的幸福生活共同努力。

⑵因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，合力推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興。只有以產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧之路才是牢固的，通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)引導貧困地區(qū)群眾勤勞致富，是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的必要前提，也是實施鄉(xiāng)村振興的不竭動力[3]。該縣結(jié)合本地基本情況，因地制宜扶持產(chǎn)業(yè)項目581個，進一步優(yōu)化龍頭產(chǎn)業(yè)項目27個。本著一二三產(chǎn)業(yè)相融合的理念，推動一二三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。在農(nóng)業(yè)方面，大力提倡發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品，凸顯特色優(yōu)勢，逐漸向?qū)I(yè)化方向發(fā)展；在工業(yè)方面，由于本地工業(yè)基礎薄弱，利用人員充足的優(yōu)勢發(fā)展勞動密集型加工產(chǎn)業(yè)，積極承接義烏等地來料加工項目。同時成立服裝協(xié)會，建立扶貧車間和村集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地160個，依托山北地區(qū)發(fā)展壽衣加工的優(yōu)勢打造特色服裝加工基地；在貧困村建設村級光伏發(fā)電站，光伏收益用來扶持貧困人口；在村里設置公益性崗位，并依托產(chǎn)業(yè)基礎好﹑帶動能力強的企業(yè)或合作社，引導貧困戶參與就業(yè)技能培訓，有效提高了貧困戶自我發(fā)展能力，并實現(xiàn)多方面增收。同時，該縣依托良好的生態(tài)旅游資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，通過經(jīng)營家庭賓館﹑景區(qū)務工等方式，輻射帶動農(nóng)民就業(yè)；通過引導資金﹑扶貧基地收益﹑土地入股等多種渠道，增加村集體經(jīng)濟收入。

積極貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該縣以發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)為切入點，在原有作物種類基礎上加快培育優(yōu)質(zhì)品種，種植優(yōu)質(zhì)紅薯10萬畝，帶動全縣3萬余農(nóng)戶參與紅薯產(chǎn)業(yè)發(fā)展；成立食用菌協(xié)會，由農(nóng)業(yè)科技公司向村民傳授種植技術，發(fā)展優(yōu)質(zhì)香菇等特色產(chǎn)業(yè)，帶動52個村2600余戶專業(yè)從事食用菌種植，與公司合作實現(xiàn)供給與銷售一體化的產(chǎn)業(yè)合作模式，同時大力發(fā)展農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)，著力解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難問題。

⑶實施金融扶貧，保障金融扶貧政策供給。通過金融供給滿足貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要，是實現(xiàn)脫貧攻堅的關鍵。金融供給是供給側(cè)改革的重要方面，是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的關鍵。由于農(nóng)村地區(qū)金融機構少，導致農(nóng)村金融供給無法滿足村民的基本需求，貧困地區(qū)和貧困戶也不能及時得到金融機構提供的服務，限制了小農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[6]。自從實施脫貧攻堅以來，縣政府積極響應全省金融扶貧號召，利用貧困縣金融傾斜政策，對貧困戶﹑扶貧重點項目實施全覆蓋。本著政府部門牽頭，金融機構參與的原則，該縣圍繞健全金融服務﹑信用評價﹑風險防控﹑產(chǎn)業(yè)支撐四個體系，不斷完善縣﹑鄉(xiāng)﹑村三級金融扶貧服務體系，設立縣﹑鄉(xiāng)﹑村三級金融扶貧服務中心，積極踐行貧困戶信用等級評定，為貧困戶享受小額信貸提供大力幫扶。在加大貸款投放力度的同時發(fā)揮金融服務的保險服務功能，組織市縣政府和保險機構展開對接，為困難群眾提供大病醫(yī)療保障，解決貧困群體看病難﹑創(chuàng)業(yè)難的問題。

⑷完善公共服務，改善農(nóng)村生活環(huán)境，圍繞“三保障”內(nèi)容，多渠道提供扶貧保障。推進住房保障工作，大范圍改造農(nóng)村危房，實現(xiàn)了“危房清零”。對庫區(qū)移民設立搬遷安置點，極大地改善了農(nóng)民的生活條件。針對山區(qū)群眾飲水難問題推進安全飲水保障工作，解決群眾安全飲水問題。推進教育扶貧工作，改善辦學條件。把原來辦學條件差﹑生源稀少的學校進行搬遷，合并到交通便利﹑居住條件好﹑師資力量優(yōu)越的學校中去。同時推進健康扶貧工作，定期開展貧困戶免費體檢活動，極力保障群眾健康。

3.在構建脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興機制銜接中存在的問題

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都需要政府的主導﹑農(nóng)業(yè)人員的參與﹑企業(yè)的帶動等各主體的積極參與，在具體實踐中由于主觀或客觀各方面的因素，會對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興機制銜接造成一定的影響。

⑴產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)帶動能力有待提高。該縣由于長期貧困，交通條件落后，以傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)為主，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展止步不前。在脫貧攻堅一系列舉措的推動下，大大改善了交通條件，并初步發(fā)展了一批扶貧示范產(chǎn)業(yè)。然而一方面，在脫貧攻堅戰(zhàn)略緊迫性的引領下，有的扶貧產(chǎn)業(yè)項目沒有長遠發(fā)展空間；另一方面，起示范帶動的產(chǎn)業(yè)項目由于經(jīng)費﹑村民積極性等原因難以在各個地區(qū)實現(xiàn)推廣?？傮w而言，該縣現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，在一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中還處于起步階段，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興仍需要夯實產(chǎn)業(yè)基礎。

⑵普惠性與精準性的矛盾沒有解決，難以實現(xiàn)各群體利益均衡。在精準扶貧政策的引導下，該縣政府通過資金援助﹑異地搬遷﹑產(chǎn)業(yè)帶動等各方面扶持將資源向貧困戶傾斜，引起了貧困戶與非貧困群體的利益紛爭，特別是剛脫貧的貧困戶在脫貧基礎上還不穩(wěn)定，容易出現(xiàn)返貧情況發(fā)生，這種臨界貧困戶對政策的精準更加不滿。而做好精準性扶貧與普遍性鄉(xiāng)村振興的銜接是鄉(xiāng)村振興的前提，也是鞏固脫貧成果的重要保證，如何兼顧不同群體利益訴求，更好促進鄉(xiāng)村振興，是政府必須思考的問題。

⑶政策依賴問題突出，鄉(xiāng)村內(nèi)生活力不足。在脫貧攻堅一系列福利政策的帶動下，人們更加依賴政府對改善生活條件和提供發(fā)展機會的政策，安于被安排的現(xiàn)狀，從而不愿意實現(xiàn)“自我造血”，更難以參與到鄉(xiāng)村振興實踐中來。該縣工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)機會少，有的貧困戶不愿意外出務工，在脫貧之后沒有固定收入來源，又害怕創(chuàng)業(yè)風險不敢嘗試貸款創(chuàng)業(yè)，只能再次依靠政府給予補貼。在這種情況下，更難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興﹑鄉(xiāng)村振興。

⑷脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興體制機制銜接不完善，導致政策供給不協(xié)調(diào)。該縣在實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興方面按照循序漸進的方式，先集中力量實現(xiàn)脫貧目標，再進行以兩者更好結(jié)合為主題的討論會。整個過程注重政府主導，一定程度上忽視了群眾主體的參與。在體制機制上，沒有建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相互通報對接的機構，導致脫貧攻堅的成功經(jīng)驗不能及時運用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實際中。在政策上，沒有制定詳細的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的政策，導致兩個本是相互呼應的戰(zhàn)略各自運作。因而，在實踐過程中往往把脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各自獨立落實，難以做到二者的有效銜接。

4.促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的思考與建議

總體而言，脫貧攻堅戰(zhàn)略目標與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施都是一個長期持續(xù)的過程，需要逐步建立起一個系統(tǒng)長效的保障機制[4]。結(jié)合D縣脫貧攻堅的實踐，建立長效穩(wěn)定的脫貧攻堅機制是確保兩者高效銜接的前提，在此基礎上從長遠規(guī)劃入手制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是實現(xiàn)從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興順利過渡的關鍵環(huán)節(jié)。因此，實現(xiàn)二者在實際工作中的有效銜接，應從以下幾個方面發(fā)力。

首先，延續(xù)脫貧攻堅精神，做好兩者在思想上的銜接。這是避免在工作中出現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興各自獨立運作的前提。要深刻認識二者有效銜接的必要性，大力宣揚銜接理論來指導銜接實踐運作和制度創(chuàng)新。繼續(xù)在落實脫貧攻堅基本要求的基礎上開展鄉(xiāng)村振興工作，在統(tǒng)一思想中分清問題主次﹑時序先后，再集中力量攻堅克難，保障鄉(xiāng)村振興有效開展。

其次，加強普惠性政策銜接。政策的連續(xù)性是實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要因素。原來脫貧攻堅的政策應立足實際情況，對于那些具有普適性和長期性的政策，在制定鄉(xiāng)村振興政策中應進行延續(xù)，以政策的穩(wěn)定性來確保戰(zhàn)略過渡的有序性。對于容易返貧的群體要持續(xù)進行政策幫扶，制定專門的長期幫扶舉措[5]。在教育﹑醫(yī)療﹑產(chǎn)業(yè)方面要持續(xù)加大投入力度，適度提高農(nóng)村地區(qū)最低生活保障標準，在農(nóng)田改造﹑道路交通﹑飲水安全﹑通信網(wǎng)絡等方面也是鄉(xiāng)村地區(qū)必須補齊的短板，要大力發(fā)展農(nóng)村科技，實行科技興農(nóng)，為鄉(xiāng)村振興提供政策支持。

再次，做好產(chǎn)業(yè)銜接互動，大力發(fā)展長效高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)。立足資源稟賦，推進產(chǎn)業(yè)振興，帶動各方群體參與，為銜接提供動力。以各地現(xiàn)有資源優(yōu)勢為依托，推進農(nóng)業(yè)與服務業(yè)有機結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向整合化﹑多樣化﹑專業(yè)化發(fā)展，并突出地方特色優(yōu)勢。探索發(fā)展貧困地區(qū)休閑旅游﹑電商結(jié)合等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式，以實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合的目標，創(chuàng)新發(fā)展一批本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興深度融合奠定基礎[6]。各地區(qū)在相互借鑒發(fā)展經(jīng)驗的基礎上因地制宜發(fā)揮自己的優(yōu)勢，堅持生態(tài)優(yōu)先原則，做到可持續(xù)性發(fā)展。

最后，做好智力銜接，為鄉(xiāng)村振興提供文化基礎。選拔高素質(zhì)人才參與鄉(xiāng)村振興政策實施，在注重培養(yǎng)本土人才的同時，引進具有實踐經(jīng)驗的現(xiàn)代化人才。同時，大力弘揚社會主義先進文化，以先進思想武裝全體人民，豐富農(nóng)村文化產(chǎn)品供給，形成良好的鄉(xiāng)風文化，同時外化為自覺行動，培育廣大人民群眾主體意識，自覺參與到鄉(xiāng)村振興中來。在積極向上文化氛圍的感染下，提高農(nóng)村村民凝聚力，為鄉(xiāng)村振興奠定文化基礎。

總體而言，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是立足于當前社會的主要矛盾和實現(xiàn)中華民族偉大復興的根本目標制定的重大發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了人民利益至上的社會主義制度的優(yōu)越性，是保障鄉(xiāng)村人民高質(zhì)量脫貧﹑推動城鄉(xiāng)全面發(fā)展的必然要求。實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，必須構建扶貧工作各方面的長效發(fā)展機制，以可持續(xù)發(fā)展理念為依托，走創(chuàng)新綠色發(fā)展道路。在政策持續(xù)性﹑思想持續(xù)性﹑人才持續(xù)性﹑產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)性上不斷發(fā)力，讓脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接落到實處，不斷激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟增長活力。