城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理要點及措施探討

隨著城市建設(shè)進程的不斷深入以及對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的愈發(fā)重視，傳統(tǒng)的投融資模式已逐漸滿足不了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，從而推動了融資渠道多樣化的發(fā)展。特別是在相關(guān)支持和配套政策頒布與實施之后，PPP項目模式獲得了廣泛的運用，促進了PPP項目市場的建立和發(fā)展，而造價管理作為城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目管理控制工作的重要內(nèi)容之一，也得到了越來越多的關(guān)注和重視。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理面臨的難題

（一）設(shè)計階段面臨的難題。在設(shè)計階段，造價管理工作會受到很多因素的制約，例如設(shè)計人員的專業(yè)水平、對設(shè)計方案的審核力度等，都會影響到設(shè)計工作的準確性，從而影響造價管理工作的正常開展。在一些PPP項目中，由于前期工作做的不夠充分，沒有詳細調(diào)研分析項目的實際情況和認真編制可行性研究報告，導(dǎo)致設(shè)計方案存在一定的不科學性，個別項目進入施工階段之后，甚至存在邊施工邊更改設(shè)計方案的現(xiàn)象。

（二）招投標階段面臨的難題。如果招投標階段出現(xiàn)高價承包或者低價承包的現(xiàn)象，就會給造價管理工作帶來很大難度。高價承包會嚴重降低項目建設(shè)的實際效益，從而給造價管理的成本控制帶來很大的難度和壓力。低價承包時，項目建設(shè)的安全和質(zhì)量就會面臨很大風險，同時給造價管理工作帶來很多不確定性因素，增加變更簽證和索賠風險。

（三）施工階段面臨的難題。目前，各地為了加快PPP項目落地、開工，在施工圖尚未完成甚至初步設(shè)計或概算還未批復(fù)時即進行了社會資本招標，簽訂了PPP項目合同。通過約定按照當?shù)囟~、當前造價信息或模擬工程量清單來進行過程計量和結(jié)算。PPP項目一般是基礎(chǔ)設(shè)施或公共配套項目，涉及投資額大、分項工程較多，在合同只約定大的計價原則時，施工階段的深化圖紙、施工方案、主要材料設(shè)備品牌檔次等技術(shù)參數(shù)的選擇對造價管理帶來很大的不確定性和矛盾，成為政府、社會資本和下游承包商爭論和博弈的焦點。施工過程中對造價的把控不當或定價不合理，容易引起一些重大決策商而不決，耽誤進度，激化各方矛盾，進而影響整個項目的順利推進。

（四）結(jié)算審計階段面臨的難題。PPP模式下，政府投資比例和管理范圍都在縮小，政府在項目實施中的決策大幅減少，很多費用的認定就需在PPP項目投資合同約定相關(guān)原則。如某PPP項目合同中約定“項目公司在簽訂或采購本項目的第三方合同可能產(chǎn)生工程建設(shè)其他費的，需報政府方審批，政府方審批通過后方可實施”，實操過程中，因政府參與的深度較淺，為了項目進度，存在不少先行實施的事項，工程建設(shè)其他費用在報批時未能得到及時審批或認定，給結(jié)算帶來了很大阻力。大型PPP項目持續(xù)時間長、結(jié)算資料較多，當項目接近尾聲時，項目管理人員大量減少，如果不能及時派專人整理結(jié)算資料，就可能導(dǎo)致結(jié)算資料不完整，進而增加結(jié)算難度。PPP項目政府資金占總投資比例達不到50%，對于PPP項目到底該不該審計，目前PPP項目的審計缺少法定授權(quán)，具體采用的審計方式也未有相應(yīng)的指引，給最后造價的認定帶來不確定性。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理控制要點

（一）決策階段造價管理要點。PPP項目決策階段主要是對項目建議書以及可行性研究報告進行分析和制定。而這一階段的造價管理要點主要是財務(wù)和經(jīng)濟效益的分析，比如根據(jù)目前的財務(wù)稅收制度以及市場物價情況對PPP項目的成本以及利潤進行分析和評價，并根據(jù)財務(wù)以及經(jīng)濟效益的分析結(jié)果對PPP項目獲利水平以及債務(wù)償還能力進行計算，從而評估出PPP項目的可行性。在PPP項目決策階段還需要分析項目建設(shè)的運行效率以及對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，同時需要考量到城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)對當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的影響。

（二）設(shè)計階段造價管理要點。在PPP項目設(shè)計階段采用限額設(shè)計以及標準化設(shè)計，可以有效提升PPP項目設(shè)計階段造價管理工作的質(zhì)量和效率。其中，在進行限額設(shè)計相關(guān)標準制定過程中，可以根據(jù)政府部門的可行性研究報告以及批復(fù)的投資總額進行制定。

（三）招投標結(jié)算造價管理要點。PPP項目模式是指在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，由政府部門與社會資本進行合作建設(shè)的項目模式，主要是由政府部門以組織者的身份通過社會資本來實現(xiàn)項目建設(shè)資金的融集，PPP項目的主要運作模式如圖1所示。

在PPP項目的招投標階段，各方都要從自身效益出發(fā)，同時各方都承擔著各自的風險，為了確保造價管理工作的順利實施，一定要充分考慮到各種潛在風險，全面分析企業(yè)自身的實際情況，積極借鑒以往工作中的寶貴經(jīng)驗，切實處理好招投標工作中的各項環(huán)節(jié)，避免為后續(xù)工作埋下隱患。

圖1 PPP項目的主要運作模式

（四）施工階段造價管理要點。施工前應(yīng)對項目資金進行合理規(guī)劃，全面分析施工過程中可能出現(xiàn)的不確定因素，并制定出合理的預(yù)防和解決方案。在施工設(shè)備準備過程中，應(yīng)根據(jù)施工需求以及工程量確定設(shè)備的類型、數(shù)量，并根據(jù)項目建設(shè)的實際需求，在購買設(shè)備和租賃設(shè)備中選擇最為合理的方式。此外項目承包企業(yè)需要對項目施工過程中的各項成本進行綜合考量，包括人工成本和材料成本等等，其中人工成本主要是施工人員方面的費用，在項目建設(shè)過程中，對于任務(wù)量大且施工工藝要求較低的環(huán)節(jié)，可以通過雇傭普通務(wù)工人員的方式降低人工成本，而對施工工藝有一定要求的建設(shè)環(huán)節(jié)，可以適當增加專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量，并輔以普通務(wù)工人員，確保項目建設(shè)安全、質(zhì)量和進度。在施工材料采購過程中，由于材料存在市場價格波動的問題，所以材料采購人員可以通過與供應(yīng)商簽訂合同的方式，減少施工材料價格變動對工程造價管理工作帶來的影響。

（五）結(jié)算階段造價管理要點。在項目結(jié)算之前，應(yīng)該充分做好結(jié)算準備工作，日常工作中要加強簽認手續(xù)的督辦力度，并且應(yīng)該建立月度例會制度，定期下達預(yù)結(jié)算督辦清單，一旦發(fā)現(xiàn)問題，要及時找出原因，及時采取處理措施。此外在結(jié)算之前，要準確掌握人工、材料、機械設(shè)備的使用成本，同時將計量文件以及變更、簽證文件準備齊全，從而推進項目結(jié)算的進展。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理措施

（一）落實全過程造價管理。PPP項目的建設(shè)過程中，要將造價管理工作貫穿到項目實施的每一個環(huán)節(jié)，在決策、設(shè)計、招投標、施工、結(jié)算等各個環(huán)節(jié)中，都要切實做好造價管理工作，例如在現(xiàn)場勘測以及設(shè)計工作中，應(yīng)提高勘測工作的準確性和有效性，同時要確保項目設(shè)計的科學性及合理性。在項目招投標階段，應(yīng)貫徹公正、嚴謹?shù)墓ぷ骼砟?，充分考慮各方面因素，合理確定承包價格，避免為后續(xù)工作埋下隱患。施工階段的造價管理工作難度較大，涉及內(nèi)容較為復(fù)雜，并且施工周期較長，因此造價管理人員應(yīng)該切實履行自身職責，切實做好人工成本、材料成本、設(shè)備成本的控制工作，以實現(xiàn)降低施工成本的目的。在結(jié)算階段，應(yīng)該提前做好結(jié)算準備，及時完成項目驗收，將各項結(jié)算資料準備齊全，避免結(jié)算進度受到影響。

（二）落實全要素造價管理。全要素造價管理是指應(yīng)從項目的整體角度進行造價管理工作，實現(xiàn)工程項目建設(shè)與造價之間的平衡。如果在PPP項目中過于側(cè)重造價管理，比如在施工材料采購過程中以價格為考量因素并將工期縮短，很可能對工程建設(shè)留下質(zhì)量隱患；反之，如果過于追求工程建設(shè)質(zhì)量，很可能會使項目成本增加。所以，在PPP項目造價管理過程中，相關(guān)工作人員首先需要對項目建設(shè)過程中會對造價管理產(chǎn)生影響的因素進行總結(jié)，并對PPP項目中的建設(shè)管理要素、質(zhì)量管理要素以及安全控制要素進行分析，然后根據(jù)總結(jié)和分析結(jié)果進行綜合考量，從而制定出科學、合理的PPP項目造價管理方案，確保PPP項目的建設(shè)質(zhì)量和經(jīng)濟收益并提升PPP項目的造價管理效率。

（三）落實全風險造價管理。目前，PPP項目普遍具有項目規(guī)模較大、建設(shè)周期較長等特點，很容易在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)設(shè)計變更以及設(shè)計缺陷等不確定風險問題，不僅會對項目建設(shè)質(zhì)量和進度產(chǎn)生影響，也會增加項目造價管理工作的壓力。所以，應(yīng)重視并加強施工現(xiàn)場勘測工作以及項目管理工作，從而確保項目設(shè)計的科學性、合理性，還需要加強項目施工質(zhì)量管控工作，確保工程項目各個施工環(huán)節(jié)嚴格遵守相關(guān)標準和規(guī)范，減少或避免施工事故的發(fā)生。除此之外，還應(yīng)提前對可能出現(xiàn)的不確定風險進行分析研究，并制定針對性的預(yù)防和解決方案，比如在合同簽訂過程中，不僅應(yīng)對甲乙雙方應(yīng)擔負的責任進行明確，還應(yīng)對項目建設(shè)過程中的不確定風險進行責任劃分并明確相應(yīng)的獎罰方案，從而達到分擔造價風險、提高造價管理效率的目的。

四、結(jié)語

在PPP項目模式下，由于項目建設(shè)資金來源的多元性以及項目投資的復(fù)雜性，無形中增加了PPP項目全過程造價管理的難度，而且PPP項目的投資與回報是一個動態(tài)的過程，造價管理工作一定要落實到項目建設(shè)的每個環(huán)節(jié)。就目前來看，國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理工作還面臨著一些難題，如何有效處理這些難題，是PPP項目建設(shè)過程中的關(guān)鍵問題，本文針對城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目造價管理問題提出了幾點看法，希望本文內(nèi)容能夠?qū)ο嚓P(guān)工作有所幫助。