北京社會治理成效研究
——一個評估的視角

張李斌

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

(一)問題提出

“人類正處在風(fēng)險社會?！盵1]中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，加上改革進(jìn)入深水區(qū)攻堅期，社會問題復(fù)雜，社會矛盾交織。人們對社會安全的需要日益增長，古往今來，古今中外，世界各國概莫能外。“迨天之未陰雨,徹彼桑土,綢繆牖戶”,體現(xiàn)出預(yù)防為主的思想?！霸谝呀?jīng)戰(zhàn)勝了基本的物質(zhì)生存挑戰(zhàn)后,當(dāng)前歐洲的公共福利體制必須轉(zhuǎn)移到充分解決西歐國家的人民所面臨的與日俱增的不安全上來”[2]，體現(xiàn)了安全需求的時代轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會提出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”。這體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)安全的重大意義?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》提出，“要充分發(fā)揮社會協(xié)同作用和積極擴(kuò)大公眾參與”。這體現(xiàn)了社會安全實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵路徑。作為中國的首都，北京承載著政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略使命，而北京社會治理成效事關(guān)“四個中心”的保障，也關(guān)系到平安北京建設(shè)和法治首善之區(qū)的實(shí)現(xiàn)。北京社會治理是協(xié)同協(xié)作、互動互補(bǔ)、相輔相成的關(guān)系集合，是平安志愿者、社區(qū)工作者、群防群治隊(duì)伍等專業(yè)化、職業(yè)化、社會化的力量集成。因此，通過群防群治工作可以呈現(xiàn)北京社會治理的圖景。

(二)文獻(xiàn)述評

針對CNKI數(shù)據(jù)庫，分別以社會治理、北京社會治理、群防群治和首都群防群治為主題和篇名進(jìn)行檢索(1)檢索時間為2020年3月9日。，選擇期刊、期刊(核心+cssci)、博碩論文和會議論文作為篩選條件。結(jié)果顯示，關(guān)于社會治理的研究成果較多，但關(guān)于北京社會治理的研究成果相對較少，關(guān)于群防群治和首都群防群治的研究有一些文獻(xiàn)積累，但總體數(shù)量偏少。具體檢索結(jié)果如下(表1)：

表1 社會治理研究成果統(tǒng)計

1.關(guān)于北京社會治理的研究主要集中在：一是對“吹哨報到”“接訴即辦”機(jī)制進(jìn)行探討。孫柏英等認(rèn)為，北京市黨建引領(lǐng)的“吹哨報到”機(jī)制可以看作是解決問題的基層治理方式改革過程[3]。姜嶺提出，“接訴即辦”是推進(jìn)超大城市精細(xì)化治理的機(jī)制創(chuàng)新[4]。還有學(xué)者對習(xí)近平首都社會治理思想及社會組織參與社會治理進(jìn)行研究。如，袁振龍認(rèn)為，習(xí)近平首都社會治理思想緊緊抓住首都社會治理的短板, 有力促進(jìn)了對首都社會治理問題的破解[5]。朱曉紅認(rèn)為，要從社會治理模式演進(jìn)中定位社會組織的角色、以首都新功能定位引導(dǎo)社會組織發(fā)展戰(zhàn)略[6]。

2.關(guān)于群防群治的研究主要集中在經(jīng)驗(yàn)做法、中外比較、存在問題及解決辦法上。如寧?？h公安局以楓橋鎮(zhèn)“紅楓義警”為借鑒,成立了岔路鎮(zhèn)“陽光義警”,開展社會志愿組織參與公安群防群治工作[7]。李鑫對國外鄰里守望和我國群防群治進(jìn)行比較，研究表明，鄰里守望組織是歐美預(yù)防犯罪的群眾性組織，注重實(shí)用對策與技術(shù)防范，而我國群防群治組織具有很強(qiáng)的半官方色彩[8]。當(dāng)前，群防群治工作還存在法律法規(guī)不健全、公眾積極性不高等突出問題，需要解決好群防群治隊(duì)伍的組織體系、運(yùn)行機(jī)制和人員素質(zhì)等問題，以實(shí)現(xiàn)群防群治隊(duì)伍向社會化、市場化、職業(yè)化和規(guī)范化方向發(fā)展。

3.關(guān)于首都群防群治的研究，僅檢索到1篇文章，即胡愛華等2016年發(fā)表在《人民公安》上的《鄰里守望的首都探索》，但這篇文章是導(dǎo)言式的介紹，并沒有理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)容，嚴(yán)格來說不是學(xué)術(shù)文章。通過對官方文件和重要會議的解讀，首都群防群治隊(duì)伍主要由三類人員組成：一是群眾實(shí)名注冊的社區(qū)治安志愿者和企事業(yè)單位員工實(shí)名注冊的行業(yè)治安志愿者；二是以保安員、巡防隊(duì)員為主的職業(yè)力量；三是以停車管理員、環(huán)衛(wèi)員、交通引導(dǎo)員為主的協(xié)助力量。

4.簡要評述。關(guān)于北京社會治理的研究文獻(xiàn)總量少，核心期刊文獻(xiàn)量更少，具有較大影響力的文獻(xiàn)不足，尤其是理論層面的更為缺乏。一是對其他學(xué)科理論借鑒不夠，如治安學(xué)、公共政策學(xué)等相關(guān)理論在該領(lǐng)域的應(yīng)用還不多，現(xiàn)有的借鑒社會學(xué)理論的文章以描述為主。二是對國外理論借鑒不夠。現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有太多地對國外理論進(jìn)行借鑒，而這是促進(jìn)本土化理論發(fā)展的一個有效途徑。三是本土化理論建構(gòu)不足。鮮有從國內(nèi)實(shí)踐出發(fā)建構(gòu)具有本土特色的分析框架。另外，就實(shí)踐層面來說，對北京社會治理成效進(jìn)行系統(tǒng)性評價的文獻(xiàn)也不多見。鑒于此，本文以政策評估理論為基礎(chǔ)，融合社會學(xué)、治安學(xué)和管理學(xué)的相關(guān)理論，構(gòu)建出北京社會治理成效評估的分析框架，運(yùn)用社會調(diào)查數(shù)據(jù)，以群防群治為分析單元，對北京社會治理成效開展評估，展現(xiàn)北京社會治理的全貌，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，挖掘問題，剖析原因，提出對策，為促進(jìn)北京社會治理取得更大成效提供支撐。

二、數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2019年7-8月間，北京社科基金項(xiàng)目“平安北京建設(shè)發(fā)展報告”課題組通過問卷調(diào)查的方式在北京市范圍內(nèi)實(shí)施的“平安北京建設(shè)發(fā)展評估(2019)問卷調(diào)查”。此次調(diào)查是根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2018統(tǒng)計用區(qū)劃代碼，采用分層分階段法實(shí)施的。首先，把北京市作為初級抽樣單元，區(qū)作為二級抽樣單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為三級抽樣單元，社區(qū)居委會、村民委員會作為四級抽樣單元。其次，按照各區(qū)人口數(shù)占北京人口總數(shù)的比例確定每個區(qū)的樣本量。最后，按照各區(qū)2018年度實(shí)有人口數(shù)量占北京市實(shí)有人口數(shù)量的比例分配問卷數(shù)量。最終抽取了東城、豐臺、石景山、通州、大興和平谷6個區(qū)的60個社區(qū)，發(fā)放1200份問卷。其中東城區(qū)隨機(jī)抽取10個社區(qū)發(fā)放200份問卷，豐臺區(qū)隨機(jī)抽取20個社區(qū)發(fā)放400份問卷，石景山區(qū)隨機(jī)抽取5個社區(qū)發(fā)放100份問卷，通州區(qū)隨機(jī)抽取7個社區(qū)發(fā)放140份問卷，大興區(qū)隨機(jī)抽取8個社區(qū)發(fā)放160份問卷，平谷區(qū)隨機(jī)抽取10個社區(qū)發(fā)放200份問卷，共回收1200份問卷，回收率100%。抽樣社區(qū)具體見下表(表2)：

表2 平安北京建設(shè)發(fā)展評估(2019)問卷調(diào)查統(tǒng)計

(二)研究設(shè)計

政策評估是對社會發(fā)展和公共治理需要的一種直接回應(yīng)，它源于20世紀(jì)60年代社會學(xué)家對美國政府“向貧困宣戰(zhàn)”(The War On Poor)政策進(jìn)行的評估。政策評估走過了從注重事實(shí)評估到與價值評估結(jié)合的過程(2)具有代表性的學(xué)者和觀點(diǎn)：Lasswell認(rèn)為政策評估是就公共政策的因果關(guān)系作事實(shí)上的陳述；Anderson認(rèn)為政策評價涵蓋對一項(xiàng)政策的內(nèi)容、執(zhí)行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及其他效應(yīng)的估計與評價；Fischer認(rèn)為公共政策評估除了進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情境、社會目標(biāo)、社會基本價值理念等方面對公共政策進(jìn)行分析和評價。詳見H.D. Lasswell《The Decision Precess: Seven Categories of Functional Analysis》，College Park: University of Maryland,1963.p102；James E. Anderson《Public Policy Making: An Introduction》， Boston: Houghton Mifflin company,2003, p245；Frank Fischer《Evaluating Public Policy》，Beijing: China Renmin University Press, 2003.P16-22。，它確立的標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出多樣性：效益、效能、公平性、充分性、適當(dāng)性、公眾參與度、回應(yīng)性等(3)詳見T. H. Polster《Public Program Analysis: Applied Methods》， Baltlmore:University Park Press,1978. p9；[美]斯圖亞特·S.那格爾《政策研究:整合與評估》，長春:吉林人民出版社,1994:13；自贠杰,楊誠虎《公共政策評估:理論與方法》，北京:中國社會科學(xué)出版社,2006:24。,評估的模式也從第一代走向了第四代。第一代是測量的時代，第二代評估者扮演描述者角色，第三代評估者扮演評判員角色，第四代評估者強(qiáng)調(diào)價值和利益(4)詳見[美]古貝,[美]林肯《第四代評估》，秦霖等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2008:1-9；Evert Vedung.《Public Policy and Program Evaluation》，New Brunswick and London: Transaction Books,1997, p35-92。。對一項(xiàng)政策的評估應(yīng)堅持事實(shí)評估和價值評估相結(jié)合，建立科學(xué)的評估體系以及合理的指標(biāo)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于北京社會治理成效的評估研究并不多，也缺乏科學(xué)可行的指標(biāo)體系或具體維度。因此，本文以理論分析和現(xiàn)實(shí)調(diào)查為基礎(chǔ)，充分考慮影響政策的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方面的因素，在政策環(huán)境場域內(nèi)，選擇具體的評估維度，結(jié)合問卷調(diào)查和訪談，以群防群治工作為具體分析單元，對北京社會治理成效進(jìn)行測量，在思考政策價值的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步提升北京社會治理成效的建議。具體分析框架見下圖(圖1)：

圖1 北京社會治理成效評估圖

圍繞研究主題，根據(jù)北京社會治理以及群防群治的發(fā)展歷程，基于群防群治的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)和具體工作實(shí)踐，本文選擇了三個指標(biāo)來反映和展示北京社會治理成效。參與力量指標(biāo)主要依據(jù)人們是否在其所居住的社區(qū)內(nèi)外看到帶有紅袖標(biāo)(5)治安志愿者在參與治安巡邏等工作時通常會在手臂上帶上一個寫有“首都治安志愿者”的紅袖標(biāo)。的治安志愿者，品牌建設(shè)指標(biāo)主要依據(jù)人們對6個品牌的認(rèn)知認(rèn)可度，成果展現(xiàn)指標(biāo)主要依據(jù)人們對治安志愿者開展活動的具體作用的感知。具體參見下表(表3)：

表3 北京社會治理成效統(tǒng)計

三、實(shí)證分析與研究發(fā)現(xiàn)

(一)群防群治參與力量

群防群治參與力量是北京社會治理中的一支重要的人力資源，調(diào)查的問題主要是：有哪些力量參與其中，這些力量參與的途徑和方式是什么，人們?nèi)绾慰创鋮⑴c？在問卷調(diào)查中，設(shè)計的問題是：在您所居住的社區(qū)/社區(qū)之外看到帶有紅袖標(biāo)的治安志愿者情況，分別對應(yīng)調(diào)查問卷的B3和C3。答案選項(xiàng)設(shè)置3個：經(jīng)常見到、偶爾見到和見不到。統(tǒng)計結(jié)果如下(表4)：

表4 群防群治參與力量統(tǒng)計

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，不論是在社區(qū)內(nèi)還是社區(qū)外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，“經(jīng)?？吹健睅в屑t袖標(biāo)的治安志愿者的比例都比較高，均超過了50%，“偶爾見到”的比例也有30%—40%，“見不到”的比例較低。相比社區(qū)外(得分72.31)，社區(qū)內(nèi)這一群體更常見(得分77.87)，但是二者的差距并不明顯，這表明群防群治力量參與的社會認(rèn)知處于較高水平。人們能在社會不同區(qū)域見到這些參與人員，在一定程度上反映了群防群治力量有較好的人力支撐。為了研究需要，本部分訪談了2位，分別是北京某區(qū)公務(wù)員和北京高校在讀研究生，當(dāng)問及這一問題時，他們的回答與問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)保持高度一致。

(二)群防群治品牌建設(shè)

在北京社會治理創(chuàng)新過程中，形成了一些具有區(qū)域特色的組織或團(tuán)體，這些治安志愿者通過獨(dú)特的方式和途徑參與到社會治理之中，形成了一些有一定知名度的品牌。調(diào)查問卷設(shè)定這樣的問題：是否認(rèn)可治安志愿者組織的工作，然后對6個品牌的組織和其他類別的組織進(jìn)行測評，即“西城大媽”“東城守望者”“豐臺勸導(dǎo)隊(duì)”“海淀網(wǎng)友”“朝陽群眾”“石景山老街坊消防隊(duì)”以及“其他組織”，在問卷調(diào)查中分別對應(yīng)B7A、B7B、B7C、B7D、B7E、B7F、B7G，對應(yīng)的答案選項(xiàng)是：認(rèn)可、一般、不認(rèn)可、不知道。主要測評這些組織在社會中的知名度和認(rèn)可度。統(tǒng)計結(jié)果如下(表5)：

表5 群防群治品牌建設(shè)統(tǒng)計

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，社會公眾對于6個品牌及其他組織的感知認(rèn)可存在差異，具體來看，排在前三位的是“朝陽群眾”(58.60分)“西城大媽”(56.68分)和“石景山老街坊消防隊(duì)”(53.68分)。其余品牌“東城守望者”“豐臺勸導(dǎo)隊(duì)”“海淀網(wǎng)友”的得分是48.36分、47.91分和47.23分，而“其他組織”的得分是38.47分。“認(rèn)可”選項(xiàng)的頻次有2個品牌超過600，分別是“朝陽群眾”和“西城大媽”，在1200份調(diào)查問卷中超過50%。但是從另外一個角度看，6個品牌的志愿組織和其他組織的得分都沒有超過60分，因此就品牌建設(shè)來看，其認(rèn)可度并不高。另外，根據(jù)研究需要，在本部分作了訪談。當(dāng)問及對以上品牌的認(rèn)知認(rèn)可度時，其中一位受訪者的排序是：“東城守望者”“石景山老街坊消防隊(duì)”“豐臺勸導(dǎo)隊(duì)”“朝陽群眾”“海淀網(wǎng)友”和“西城大媽”；而另外一位受訪者的排序則是：“西城大媽”“朝陽群眾”“豐臺勸導(dǎo)隊(duì)” “石景山老街坊消防隊(duì)”“海淀網(wǎng)友”“東城守望者”，這進(jìn)一步證實(shí)品牌認(rèn)知認(rèn)可的差異性，也從另一個角度說明品牌建設(shè)力度還有待加強(qiáng)。

(三)群防群治成果展現(xiàn)

群防群治成果展現(xiàn)情況主要表現(xiàn)各群防群治力量在哪些具體方面產(chǎn)生了作用，通過他們在社會治理中的業(yè)務(wù)開展和由此帶來的結(jié)果進(jìn)行分析。在調(diào)查問卷中，設(shè)計了3個問題：治安志愿者力量開展巡邏防控、治安志愿者力量提供破案線索和治安志愿者力量進(jìn)行矛盾糾紛化解方面的作用如何？分別對應(yīng)問卷中的B4A、B4B、B4C三個類別。對應(yīng)的答案選項(xiàng)是：好、一般、不好、沒有。統(tǒng)計結(jié)果如下(表6)：

表6 群防群治成果統(tǒng)計

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，群防群治成果展現(xiàn)主要體現(xiàn)在三個方面：巡邏防控、提供破案線索和矛盾糾紛化解，三個方面的得分分別是80.39分、73.96分和75.67分。相比較而言，巡邏防控作用更為突出，其他兩個方面的作用基本相同，與巡邏防控的作用差別不太大。另外，根據(jù)研究需要，在本部分作了訪談。訪談的內(nèi)容與調(diào)查問卷相同：“您認(rèn)為治安志愿者在下列(治安巡邏、提供破案線索、矛盾糾紛化解)工作中的作用怎么樣？”受訪者較為一致的回答是提供破案線索的效果一般，而對另外兩個方面作用的看法不盡相同。有受訪者認(rèn)為，治安巡邏和矛盾糾紛化解的作用較大；也有受訪者認(rèn)為，治安巡邏和矛盾糾紛化解的作用效果一般。整體而言，群防群治成果作用還不突出。

四、主要結(jié)論與政策建議

本文基于問卷調(diào)查數(shù)據(jù)并輔助結(jié)構(gòu)化訪談，運(yùn)用政策評估等理論構(gòu)建分析框架，以群防群治為分析單元，對北京社會治理成效進(jìn)行了評估，主要結(jié)論如下：第一，整體而言，群防群治逐步走向了常態(tài)化，在北京社會治理中扮演著不可或缺的角色。第二，群防群治參與力量能夠積極介入北京社會治理之中，公眾能夠較為普遍看到這支力量，并有較好的認(rèn)知度。第三，群防群治品牌具有地域特色，是經(jīng)過一定時間的實(shí)踐總結(jié)起來的操作模式。品牌之間的認(rèn)知認(rèn)可度存在不同程度的差異，品牌總體認(rèn)可度不高。第四，群防群治的作用主要集中在巡邏防控方面，較之于提供破案線索和矛盾糾紛化解，巡邏防控是更為基礎(chǔ)的工作。

群防群治是促進(jìn)共建共治共享社會治理格局形成的重要支撐。基于研究主要結(jié)論，本文提出以下建議，以提高群防群治的工作成效，進(jìn)而提升北京社會治理水平。第一，構(gòu)建群防群治力量參與的長效機(jī)制。加快群防群治工作的制度化和組織化建設(shè)，破除影響不同主體參與的障礙，做好參與資格的準(zhǔn)入和監(jiān)管，促進(jìn)多元主體主動、廣泛、深入地參與。第二，注重群防群治品牌體系化建設(shè)。在品牌建設(shè)注重多樣化的同時，進(jìn)一步突出區(qū)域特色，形成易于辨識和廣泛傳播的品牌。加大品牌的宣傳和推介，讓更多的人了解品牌的內(nèi)涵和外延，用自身行動去影響和引導(dǎo)更多人加入，形成群防群治品牌合力。第三，彰顯群防群治成果的層次性。充實(shí)群防群治力量維護(hù)社會治安的內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)從基礎(chǔ)性工作向更加實(shí)質(zhì)性的工作的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)群防群治成果的層次化。