構(gòu)建更加靈活的土地管理政策體系

張乃貴

當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，土地管理體制、理念發(fā)生深刻變化。適應(yīng)這些變化，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)管理制度改革，增強(qiáng)管理靈活性，對(duì)解決市場(chǎng)激勵(lì)不足、要素流動(dòng)不暢等問(wèn)題，推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，加強(qiáng)和改善土地管理制度供給，構(gòu)建更加靈活的管理政策體系，是擺在面前的重大課題和迫切任務(wù)。增強(qiáng)管理的靈活性，做好放活土地要素這篇大文章，根本出路在于深化“放管服”改革，在實(shí)踐中徹底破解管理體制機(jī)制上的主要問(wèn)題，創(chuàng)新管理方式和服務(wù)方式。

合理劃分土地管理事權(quán)。賦予地方更多土地資源配置的自主權(quán)。一方面，以國(guó)務(wù)院下放用地審批權(quán)為契機(jī)，系統(tǒng)梳理、合理劃分各級(jí)政府管理事權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)以上政府的宏觀事務(wù)管理;將面向基層、面向市場(chǎng)、量大面廣，地方能夠有效承接的土地資源配置具體事項(xiàng)逐步、逐級(jí)下放給地方。另一方面，支持地方政府合理劃分管理事權(quán)，并建立政府管理權(quán)責(zé)清單制度，給予直接管理的市、縣政府相應(yīng)自主權(quán)。目前，浙江已率先出臺(tái)《地方政府自然資源管理職責(zé)》，明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府自然資源管理職責(zé)，值得借鑒。各地可通過(guò)合理劃分各級(jí)政府管理事權(quán)，建立從中央到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、充滿活力的工作體系，發(fā)揮各級(jí)政府的積極性。同時(shí)，在落實(shí)上級(jí)文件要求過(guò)程中，按照原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與先行先試相協(xié)調(diào)原則，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)國(guó)土空間用途管制制度，系統(tǒng)改革計(jì)劃管理、轉(zhuǎn)用審批等相關(guān)制度。

完善土地供應(yīng)方式和政策，多主體多方式供應(yīng)土地。一是系統(tǒng)改革供地政策。適應(yīng)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革要求，全面評(píng)估、總結(jié)現(xiàn)有供應(yīng)政策實(shí)施效果、經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，從完善產(chǎn)權(quán)制度入手，理清政府與市場(chǎng)關(guān)系，系統(tǒng)改革供應(yīng)政策，進(jìn)一步完善土地所有者主體的資產(chǎn)處置權(quán)。二是鼓勵(lì)地方探索和創(chuàng)新供地方式。要鼓勵(lì)地方大膽探索新的供地方式，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將成熟的做法上升為國(guó)家的政策和法規(guī)。三是增強(qiáng)供地政策彈性。供地政策應(yīng)與國(guó)家政策相協(xié)調(diào)，跟上產(chǎn)業(yè)政策變化步伐。有的供地方式是法定的，穩(wěn)定性很強(qiáng)，要以多樣化的方式來(lái)補(bǔ)充和調(diào)節(jié)，以保障發(fā)展對(duì)用地的需求。供地政策應(yīng)能夠根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和市場(chǎng)變化適時(shí)調(diào)整，要體現(xiàn)差別化管理的特點(diǎn)，并給地方結(jié)合實(shí)際，貫徹實(shí)施留有余地。要在堅(jiān)守“三條控制線”、符合土地用途管制和國(guó)土空間規(guī)劃前提下，給地方更多的自主權(quán)和自由度。

打破傳統(tǒng)的管理方式，建立土地要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間合理流動(dòng)的機(jī)制。一是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)制度體系。加快與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的國(guó)土空間規(guī)劃、交易規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，營(yíng)造制度環(huán)境。二是建立健全區(qū)域空間利用協(xié)調(diào)機(jī)制。建議配合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，加快編制區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域國(guó)土空間利用格局。加強(qiáng)區(qū)域土地利用政策的頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)，探索建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)域落地等相關(guān)制度，推動(dòng)區(qū)域土地要素合理流動(dòng)、高效利用和市場(chǎng)一體化發(fā)展。三是建立區(qū)域一體化發(fā)展的土地要素指標(biāo)體系、地價(jià)體系、評(píng)價(jià)體系、統(tǒng)計(jì)體系和績(jī)效考核體系。

創(chuàng)新服務(wù)方式，寓管理于服務(wù)之中。要以一流的營(yíng)商環(huán)境為牽引，持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)。一是要將管理方式改革與服務(wù)方式改革緊密結(jié)合起來(lái)，寓管理于服務(wù)之中;二是要打破行政界限，開展部門聯(lián)動(dòng);三是要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行土地管理的制度與規(guī)則。（作者系自然資源部咨詢研究中心咨詢委員）