國外政府過程研究方法及其中國適用性分析

郭瑞

摘要：胡偉的《政府過程》一書是國內(nèi)較早進行政府過程理論與方法研究的權(quán)威著作，通過將西方的政治學(xué)研究成果納入中國政府運作的分析之中，從動態(tài)角度來分析中國政府決策與行動的實際過程，促進了中西方政治學(xué)的融合。國外政府過程研究一般從利益集團的角度出發(fā)，通過結(jié)構(gòu)--功能主義方法研究政府過程?！墩^程》將該方法成功運用于研究中國政府過程之中，一定意義上證明了該方法的適用性?；谥袊膶嶋H情況，在運用政府過程理論與方法時應(yīng)注意適當?shù)淖兺ā?/p>

關(guān)鍵詞：政府過程;胡偉;結(jié)構(gòu)--功能主義;適用性

一、政府過程研究的由來

“政府過程”，英文為Governmental Process或Process of Government，這一詞匯最早見于美國著名政治學(xué)者阿瑟·本特利的《政府過程：一項關(guān)于社會壓力集團的研究》一書，此前對于政府的研究大多是靜態(tài)的，即研究正式的機構(gòu)：立法機關(guān)、行政機構(gòu)以及司法機關(guān)，本特利一書開創(chuàng)了對政府研究的新視角：從利益集團的角度來分析政府政策的形成，把政府活動看做利益集團之間博弈的結(jié)果。對于政府的研究，這是一種新的研究方法。把政府活動看做動態(tài)的、政府決策和行動的實際運作過程，此種研究為政府過程研究。

戴維·杜魯門在1951年出版了《政府過程：政治利益與公共輿論》，該書進一步發(fā)展了本特利對利益集團的研究，認為利益集團是社會中的積極因素，是美國民主運作不可或缺的成分，因此，不應(yīng)對利益集團持敵視心理。杜魯門在本書前言中指出：“總的來說，對利益集團的認識只停留在‘解剖學(xué)’的表象上，而沒有將其充分理解為一種‘生理學(xué)’的有機現(xiàn)象?！盵1]因此，杜魯門的《政府過程》一書旨在對利益集團的具體運作進行詳細解析。該書和本特利的著作相比，最大的不同在于：本特利是以利益集團視角研究政府，而杜魯門則更加關(guān)注利益集團本身，杜魯門的著作也推動了美國學(xué)界對于利益集團的研究，使利益集團研究在20世紀50年代迎來“黃金時代”。

以上兩本著作代表了美國學(xué)界對于政府過程研究的比較早也是比較權(quán)威的代表作，與美國相比，中國對于政府過程的研究相對比較滯后，但是這些研究也取得一系列成果，結(jié)合中國國情，對當代中國政府運作過程進行了動態(tài)分析。

朱光磊的《當代中國政府過程》一書對“過程”二字進行了分析，按照書中觀點，“過程”有四種涵義。[2]這四種涵義總的來說可以歸納為兩種取向：第一，政府過程是指政治學(xué)的一個研究領(lǐng)域。這些研究領(lǐng)域包括立法、行政、司法之間的相互關(guān)系;政黨、媒體、利益集團是如何影響政府政策的制定與執(zhí)行的;從動態(tài)角度來把握政治形態(tài)的內(nèi)在特征和運行規(guī)律。第二，“過程”意味著一種研究方法，政府過程是對于傳統(tǒng)政治學(xué)強調(diào)正式的法律制度和政府結(jié)構(gòu)的一種反動出現(xiàn)的。朱光磊的著作有三個方面的問題：第一，該書可能的缺陷是存在回歸靜態(tài)理想政治分析的跡象。理解政府運作的應(yīng)然狀態(tài)的確十分重要，但是政府過程更加強調(diào)對實然狀態(tài)的說明。朱光磊的《當代中國政府過程》中有太多對于法律制度的文本解讀，規(guī)范分析較多。第二，結(jié)構(gòu)分析方面。既沒有分析政治過程中的政治錄用，也沒有分析政治結(jié)構(gòu)中的政治文化，而且作者也未將單位、以及改革開放變化中的村委會和居委會納入政府過程的基層結(jié)構(gòu)因素。第三，功能分析方面。作者沒有對政府過程的管制狀況、提取狀況、分配狀況做一個有說服力的分析，此外，在講到中央與地方關(guān)系時，講兩個積極性，這些都是規(guī)范分析，而對于央地關(guān)系的現(xiàn)狀未進行介紹。

二、《政府過程》一書的創(chuàng)新與現(xiàn)實價值

胡偉的《政府過程》是運用國外的方法研究中國政府運作的力作，該書有效避免了朱光磊《當代中國政府過程》的局限，通過兩個方面進行經(jīng)驗研究，力圖揭示當代中國政府運作過程。

一方面，作者通過實地調(diào)研，掌握了許多的第一手資料。早些年中，中國的政治學(xué)者對于實證研究不夠重視，比較側(cè)重于法律以及制度文本的研究。但是本書的作者胡偉則通過大量的實證研究、調(diào)研分析來揭示憲法結(jié)構(gòu)與制度運作之間的偏差，真實地向人們展示了中國政府在實踐過程中的政策形成與執(zhí)行情況。當然，作者也承認，這樣做是有一定難度的，政府高層的決策模式絕非一般人可以觀察、調(diào)研的。另一方面，利用文字資料進行搜集、分析、歸納。胡偉在書中解釋道，彌補第一個方面的局限最好的方法就是通過史料、檔案、回憶錄、訪談等諸多方式來進行分析。在西方，對于政府實際運作的了解也是通過這些資料進行挖掘的，西方的學(xué)者也不可能完全接觸政府的決策活動，但是西方的政治學(xué)家和歷史學(xué)家卻克服困難，出版了一批又一批關(guān)于政府過程的著作，所以，西方的學(xué)者采用的方法在中國同樣適用，這可以有效彌補客觀條件對于中國政府過程研究的制約。

除了經(jīng)驗研究外，胡偉的《政府過程》的亮點還在于其動態(tài)視角。前文已有所述，朱光磊的《當代中國政府過程》實際上在某些方面走向了靜態(tài)視角，不能算作把政府過程理論運用到中國的最好分析。但胡偉的《政府過程》則更加關(guān)注中國政府過程的實然狀態(tài)，雖然也會涉及結(jié)構(gòu)問題，但是對結(jié)構(gòu)問題的分析同樣也是為了揭示這種實然狀態(tài)而服務(wù)的，為了將“應(yīng)然”與“實然”之間進行有效的對比，從而完整地揭示中國政府的全貌。

胡偉的《政府過程》中，對于政府過程的含義也作了詳細的說明，他認為，政府過程有廣義和狹義之分，廣義的政府過程等同于“政治”一詞，是指“特定的政治共同體獲取和運用政府權(quán)力的全部活動”。[3]（P1）狹義的政府過程則表示政治學(xué)的一個研究領(lǐng)域和一種研究方法。在胡偉的著作中，政府過程是主要狹義上的，是一種研究領(lǐng)域和一種研究方法。但是胡偉也并非完全排斥政府過程的“廣義”理解，比如說他研究政府過程是以政府過程的憲體體制作為研究起點的，這是因為，盡管政府的實際運作和憲法條文之間存在種種脫節(jié)現(xiàn)象，但是憲法依舊是理解中國的開始，不對憲法進行深入細致的研究就難以觸及中國政治運作的邏輯，當然我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以黨章的地位也是極為重要。胡偉也在書中指出：“黨章對于政府過程規(guī)范的意義較之憲法甚至更為重要”。胡偉在書中的第一章是從縱向和橫向兩個層面進行分析，胡偉對這兩個層面的規(guī)范分析實則在為政府實際運作中的“變通”埋下伏筆。其實，對當代中國政府“應(yīng)然狀態(tài)”的分析是至關(guān)重要的，因為努力促進中國政府的運作向“應(yīng)然狀態(tài)”發(fā)展是中國努力的方向。

王滬寧認為，一個國家的憲法可以規(guī)定主權(quán)在民的原則，但在這個原則的旗號下，壟斷財團、利益集團、超級富豪、跨國公司、政府官員們卻可以演出完全不同的政治鬧劇。[4]所以，對于憲法的解讀雖然重要，但是更重要的是尋找到動態(tài)政府研究的視角，找出政府運作的“黑箱”。

胡偉的《政府過程》一書最大的特點和創(chuàng)新之處是在于運用結(jié)構(gòu)--功能主義方法來分析當代中國政府的運作，結(jié)構(gòu)--功能主義“試圖把結(jié)構(gòu)和功能聯(lián)系起來進行系統(tǒng)分析，其核心是研究政府的各種實際功能以及履行這些功能的相應(yīng)結(jié)構(gòu)，這在一定程度上克服了單純的結(jié)構(gòu)分析和單純的功能分析的片面性。而且這一分析方法本身也建構(gòu)了關(guān)于政治過程的研究框架?！盵3]（p11）機構(gòu)功能主義強調(diào)“輸入”、“轉(zhuǎn)換”、“輸出”三個環(huán)節(jié)。“輸入”是指“要求”和“支持”;“輸出”是指政府制定的一系列政策、法規(guī);處在“輸入”和“輸出”之間的是“轉(zhuǎn)換”，按照結(jié)構(gòu)--功能主義方法，輸入和輸出屬于體系和環(huán)境之間的交換，而這種交換過程實際上就是政府過程，這一過程具體可以分為：利益表達、利益綜合、政策制定、政策執(zhí)行等方面，由此，便可形成關(guān)于政府過程的基礎(chǔ)性分析慨念和框架。

總之，胡偉的《政府過程》一書將西方的理論運用于中國政府的分析，是一次比較成功的嘗試。該書的動態(tài)視角、經(jīng)驗分析、對結(jié)構(gòu)--功能主義理論的運用都是比較成功的。

三、政府過程理論和方法在中國的適用性分析

胡偉的《政府過程》一書中運用的政府過程理論與方法在中國也會遇到適用性問題，在研究中國問題時需要考慮中國的特殊性，中國的政治制度不同于西方，唐曉認為，西方的民主制度的基本內(nèi)容包括：代議制、普選制、多黨競爭制度、以分權(quán)制衡原則建立的政府制度、確定和保障公民基本權(quán)利、監(jiān)督制度等。[5]而中國政治制度的基本內(nèi)容則包括：人民民主專政制度、人民代表大會制度、選舉制度、國家元首制度、民族區(qū)域自治制度、國家行政制度、司法制度、軍事制度、干部人事制度、人民直接參與制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度、政治協(xié)商制度、特別行政區(qū)制度。[6]因此，可以發(fā)現(xiàn)，中國和西方的政治研究內(nèi)容存在很大區(qū)別。此外，由于我國政治生活是受執(zhí)政黨也就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，這使得在對我國政治制度進行研究時一定要充分考慮黨的地位和作用，如果離開黨，空談?wù)闹贫龋敲淳蜔o法認識當代中國政府政治生態(tài)的全貌。中國政治制度是中國歷史和人民的選擇，是適合我國國情的好制度，這一制度本身具有相當?shù)膹?fù)雜性，這也是由于中國的國情、歷史、地理情況所決定的。但是，這并不意味西方的政府過程理論與方法在中國不適用，相反，胡偉等人的著作充分表明政府過程研究在中國的生命力，我們可以在充分理解當代中國黨和政府機構(gòu)運作的基礎(chǔ)上來運用政府過程理論和方法。

政府過程研究既涉及硬件，又注重政府行為的社會背景，注重考查“人--團體”與政府機構(gòu)間的相互作用，這種研究方法在中外都是共通的。隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，出現(xiàn)了新型的政治社團、行業(yè)協(xié)會、NGO等，這些團體開始對政府決策產(chǎn)生影響。比如，近年來，鄰避運動就對政府決策產(chǎn)生很大影響。作為一種社會抗爭形式，鄰避運動本身并不是法定的表達公民意見的渠道，鄰避運動遭到地方政府壓制的例子更是不勝枚舉，但是由于鄰避運動作為一種合理的社會訴求，受到政府重視，加之互聯(lián)網(wǎng)時代提供的便利，民眾的合理訴求往往會得到政府回應(yīng)。作為一種社會抗爭行為，鄰避運動必將會塑造中央或者地方政府行為。所以，從這一角度出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)團體對于政府政策形成構(gòu)成的影響。當然，中國的“團體”和西方的利益集團有著明顯的差別，但是其作用方式卻有相同之處。這種注重考查集團對政治運作的影響實際上就是政府過程理論，通過政府過程理論，把政府政策的制定及執(zhí)行看成特定的團體發(fā)揮影響的過程，這種研究路徑將在未來中國政府研究中依舊發(fā)揮重要作用。當代中國政府過程的研究促進了宏觀研究和微觀研究的結(jié)合，硬件與軟件的結(jié)合，在關(guān)注大的制度框架和理論背景之下，對個人和團體也高度重視，從而使中國的政治學(xué)和發(fā)達國家的政治學(xué)研究可以接軌，縮小與那些發(fā)達國家政治學(xué)之間的差距。

總之，政府過程理論與方法在中國的運用也會面臨“中國化”的問題，但是，經(jīng)過胡偉等人的努力，這一理論和方法在中國總體上是使用的，特別是對于中國的團體和行為人的理解都需要政府過程理論和方法。政府過程里的結(jié)構(gòu)--功能主義思想雖然在西方逐漸衰落，但是對于理解中國政府的運作依然具有十分重要的意義，它有助于正確認識“輸入”和“輸出”之間的轉(zhuǎn)換過程。胡偉的《政府過程》一書是西方政府過程理論和方法在中國的成功運用，對于中國政治的研究應(yīng)該廣泛借鑒西方的方法，當然任何一種理論的運用都需考慮本國實際情況。

四、余論

胡偉的《政府過程》一書對西方的政府過程理論與方法進行了詳細的介紹和分析，并將之運用于中國政府分析。其兩大特點值得重視，其一，動態(tài)視角，政府過程研究之所以不同于以往的法律和制度研究，根本差別在于政府過程理論及方法采用一種運動的觀點來分析政府的運作，雖然也會涉及憲法及結(jié)構(gòu)的規(guī)范研究，但是這種規(guī)范研究是為分析政府的真實運作情況做鋪墊的。其二，經(jīng)驗研究，對大量史料及回憶錄的挖掘是《政府過程》的第二大特點，從國體、法律制度等上來看，我國是人民民主專政的社會主義國家，但是“從經(jīng)驗上看，人民群眾究竟在多大程度上行使了民主權(quán)利、參與了政治過程，還是一個有待進一步研究的問題”[3]（p9），現(xiàn)實中的政府運作及其復(fù)雜，依靠規(guī)范研究無法完全正確解釋政府行為的真實情況。經(jīng)驗研究要求作者通過一系列的調(diào)查，來發(fā)現(xiàn)政府的實際運作情況，當然這種方法存在許多困難，高層次的政府運作情況恐怕只有決策者自己才能了解，但是低層次的政府運作，可以通過調(diào)研、甚至直接觀察來發(fā)現(xiàn)的。

胡偉的《政府過程》一書出版后，國內(nèi)對于政府過程的研究逐漸多了起來，一些這方面的書籍和論文也不斷涌現(xiàn)，學(xué)者們對于這種理論和方法進行了不斷的分析、研究，不僅關(guān)注其由來，而且對其在中國的適用性問題也進行了分析，這些研究使得政府過程研究在國內(nèi)重新煥發(fā)生機，其結(jié)構(gòu)--功能主義在研究中國政府過程中具有重要意義。

參考文獻

[1][美]戴維·杜魯門.政府過程：政治利益與公共輿論[M].陳堯譯、胡偉校，天津：天津人民出版社出版，2005（13）.

[2]朱光磊.當代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社出版，2003（14）.

[3]胡偉.政府過程天津[M].天津：人民出版社出版，1998.

[4]王滬寧.比較政治分析[M].上海：上海人民出版社，1987（91-92）.

[5]唐曉等.當代西方國家政治制度[M].北京：世界知識出版社出版，2006（13-14）.

[6]浦興祖.中華人民共和國政治制度[M].上海：上海人民出版社出版，1999（9）.

[7]許超.政府過程理論研究述評[J].湖北社會科學(xué)，2010（01）.