我國鄉(xiāng)村治理研究的熱點及演進趨勢

謝漫球,邢立巍

(1.天津財經(jīng)大學 馬克思主義學院，天津 300222； 2.山東工商學院 公共管理學院，山東 煙臺 264026)

0 引言

2006年，中央一號文件提出，“加強農(nóng)村政治建設(shè)，完善社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制?！盵1]這是中央一號文件關(guān)注農(nóng)村地區(qū)以來，首次提及鄉(xiāng)村治理概念。至此，鄉(xiāng)村治理受到學術(shù)界廣泛討論與研究。新時代背景下，中共中央審議并通過了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。國家政策指引學界研究方向，學界研究成果為政策實施提供理依據(jù)與實踐指導。為進一步推動鄉(xiāng)村治理研究，有必要對與主題相關(guān)的現(xiàn)有文獻進行梳理。時代發(fā)展要求黨和政府亟需以高標準、高要求解決“三農(nóng)”問題?？v觀已有關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究，著作頗豐。例如：鄭玉剛與尹明發(fā)從從鄉(xiāng)村自主性影響因素的角度出發(fā)，對鄉(xiāng)村治理模式進行了綜述。[2]之后伴隨著新農(nóng)村建設(shè)而興起的合村并組，龔志偉分析了合村并組政策給鄉(xiāng)村治理帶來的影響。[3]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略興起后韓校美、張帆分別從鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)涵、主體、模式、困境、問題解決路徑的角度做了較全面的綜述。[4]

現(xiàn)有文獻對鄉(xiāng)村治理概念及內(nèi)在含義進行了充分論述，為學者后來研究提供了借鑒。但其不足之處在于：大部分文獻主要集中于階段性論述，缺乏長時期內(nèi)對鄉(xiāng)村治理研究熱點及演進趨勢的分析研究。本文運用Citespace軟件，對中國知網(wǎng)(CNKI)收錄2006年1月份至2020年5月份的833篇主題為“鄉(xiāng)村治理”的核心期刊論文和CSSCI期刊論文進行可視化分析，通過關(guān)鍵詞與突現(xiàn)詞的解釋說明，以期厘清鄉(xiāng)村治理研究演進發(fā)展脈絡(luò)，推動鄉(xiāng)村治理研究更加深入。

1 鄉(xiāng)村治理研究熱點分析

關(guān)鍵詞是文獻核心內(nèi)容的簡練表達，凝結(jié)了文獻的主旨思想。同時，高頻關(guān)鍵詞也反映出某段時間內(nèi)學術(shù)界的研究熱點。所以，本研究將高頻關(guān)鍵詞作為分析鄉(xiāng)村治理研究領(lǐng)域熱點的主要依據(jù)。在可視化分析軟件Citespace.5.7.R1中，將Years Per Slice(時間切片)設(shè)定為1，Node Types(節(jié)點類型)設(shè)置為Keyword,經(jīng)過程序運行之后得到結(jié)果。由于關(guān)鍵詞最小頻次為2，導致關(guān)鍵詞數(shù)量過多，無法準確辨析研究熱點，所以，將關(guān)鍵詞詞頻最小值設(shè)為5。將關(guān)鍵詞按詞頻出現(xiàn)次數(shù)多少順序排列，合并意思相近的關(guān)鍵詞，最終篩選出30個關(guān)鍵詞，見表1。

1.1 鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興

表1顯示，“鄉(xiāng)村振興”出現(xiàn)的頻次僅低于“鄉(xiāng)村治理”。鄉(xiāng)村振興主要包括五個維度，即產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的根基，兩者可以理解為重要環(huán)節(jié)與目標的關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村“善治”是重要環(huán)節(jié),“善治”最終目的是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

表1 我國鄉(xiāng)村治理研究高頻關(guān)鍵詞top30

目前，我國鄉(xiāng)村治理面臨著眾多治理困境。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，生產(chǎn)效率低下，“空心化”現(xiàn)象嚴重。經(jīng)濟面臨的阻礙直接導致治理失效，農(nóng)民權(quán)益得不到保障、農(nóng)村地區(qū)法治遭到破壞、基層政權(quán)與農(nóng)民矛盾突出等問題尤為明顯。這些問題的存在使得鄉(xiāng)村有效治理面臨巨大的風險與挑戰(zhàn)。黨的十九大召開后，一系列涉農(nóng)措施與政策地出臺為解決此類問題提供了新路徑?！熬珳史鲐殹敝塾诳s小城鄉(xiāng)差距，改變以往扶貧方式，由直接資金補貼變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)扶貧，從實際情況出發(fā)，因地制宜，為貧困地區(qū)農(nóng)民培育產(chǎn)業(yè)項目，改變貧困面貌。2018年，中央一號文件指出，需要全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，并且也需要建立起與之相關(guān)的配套體系。[5]黨支部領(lǐng)辦合作社地建立增強了黨支部引領(lǐng)作用，同時，也提高了黨在農(nóng)民群體中的權(quán)威性。這些舉措為鄉(xiāng)村走向“善治”搭建了平臺，提供了必要的物質(zhì)保障，同時，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實施贏得相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。

1.2 鄉(xiāng)村治理與村民自治

農(nóng)村村民自治制度是具有中國特色的鄉(xiāng)村治理制度安排，在村民自治中，村民們自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。村民自治作為“協(xié)商民主”的一種形式，有利于促進農(nóng)民參與政治活動的自主性與積極性。這種內(nèi)生性的治理模式一方面降低了治理成本，另一方面，提高了治理效率。所以，“村民治理”的出現(xiàn)頻次僅低于“鄉(xiāng)村治理”“鄉(xiāng)村振興”等關(guān)鍵詞。

農(nóng)村自治在我國有著非常悠久的歷史，過去民間一直流傳著“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治”的說法。自秦始皇實行郡縣制后，歷代封建王朝都是以縣級政權(quán)為主，縣級以下實行鄉(xiāng)村自治。近代以來，隨著社會的進步與發(fā)展，這種治理模式弊端日漸顯露，在強大的外部挑戰(zhàn)面前，一個個小的共同體已無法適應。[6]11949年新中國成立，農(nóng)村地區(qū)進行了土地改革與社會主義改造，建立了政社合一的人民公社，雖然公社體制在一定程度上反映了村民意愿，但農(nóng)民自主性受到了極大的抑制。[7]1978年，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式重新確立了以家庭為生產(chǎn)單位，與包產(chǎn)到戶相對的村民自治制度因此產(chǎn)生，其自治的特性與中斷多年的鄉(xiāng)村自治相呼應。[6]8

為保證村民自治制度在農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)步實行，黨和國家頒布多項涉及農(nóng)村自治的法律條文與法規(guī),將農(nóng)民自治納入法制化軌道。1987年，全國人大代表表決通過了《村民委員會組織法》，它明確規(guī)定了村民自治組織的權(quán)力范圍和運行方式。全國人大于1998年、2010年與2018年三次修改《村組法》，使村民自治制度適應農(nóng)村發(fā)展新局面。[8]新時代背景下，應該進一步發(fā)揮村民自治制度的獨特優(yōu)勢，提升鄉(xiāng)村治理水平。

1.3 鄉(xiāng)村治理與三治融合

黨的十九大報告提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。從表1可知，“村民自治”“法治”“德治”“三治融合”成為鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域內(nèi)的高頻關(guān)鍵詞，與此相關(guān)的“鄉(xiāng)賢文化”“鄉(xiāng)村精英”也成為學界的重點研究內(nèi)容。自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理的主要三種方式，自治是核心，法治是保障，德治是基礎(chǔ)。[9]

通過研究中國知網(wǎng)關(guān)于鄉(xiāng)村治理與三治融合的文章發(fā)現(xiàn)，學界對三治融合的鄉(xiāng)村治理體系研究集中于以下兩方面：一是鄉(xiāng)村治理體系存在的現(xiàn)實困境，何陽認為鄉(xiāng)村治理體系不論是理論層面還是實踐層面都存在不足之處，長此以往會降低鄉(xiāng)村治理的效率。[10]這要求學界要追根溯源，從實際情況出發(fā)，尋找問題突破口。二是完善鄉(xiāng)村治理體系的措施建議。有學者指出，當前，可通過以下三個維度提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平：1.以自治為核心，保障村民當家作主的主人翁地位，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；2.以法治為保障，加大農(nóng)村法治宣傳力度，提升農(nóng)民懂法、用法能力；3.以德治為基礎(chǔ)，充分吸收鄉(xiāng)賢文化文化，引導鄉(xiāng)村精英向新鄉(xiāng)賢轉(zhuǎn)變。[11]

1.4 鄉(xiāng)村治理與政策變遷

農(nóng)村地區(qū)的政策在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用，它對農(nóng)村資源做最權(quán)威的分配。黨中央國務院相繼于1982—1986年、2004—2020年間發(fā)布了22個關(guān)于農(nóng)村地區(qū)的中央一號文件，旨在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增強農(nóng)民福祉，提升農(nóng)村治理水平。[12]任何政策都具有時效性，這意味著農(nóng)村政策必須根據(jù)實際情況進行調(diào)整，使之符合社會主義農(nóng)村建設(shè)新局面。鄉(xiāng)村治理要以鄉(xiāng)村地區(qū)的問題為導向，梳理農(nóng)村政策變遷可以清晰了解農(nóng)村地區(qū)問題脈絡(luò)的演進。“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”“新農(nóng)村建設(shè)”“稅費改革”等關(guān)鍵詞成為鄉(xiāng)村治理的高頻關(guān)鍵詞。

在實施稅費改革前，農(nóng)民承擔著過重稅費，這導致群體性上訪事件頻發(fā)，農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾突出，稅費改革迫在眉睫。[13]2006年，中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，結(jié)束了上千年來農(nóng)民繳農(nóng)業(yè)稅的歷史。與此同時，政府加大新農(nóng)村建設(shè)，以促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村治理研究演進趨勢

突現(xiàn)詞是指在特定時間段反復出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，突現(xiàn)詞的演化路徑在一定程度上可以反映出研究領(lǐng)域內(nèi)研究熱點的趨勢。[14]本文借助Citespace軟件得出我國鄉(xiāng)村治理研究突現(xiàn)詞前十位(見表2)。以表1我國鄉(xiāng)村治理研究高頻關(guān)鍵詞與表2我國鄉(xiāng)村治理研究突現(xiàn)詞作為研究基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理研究的演進趨勢。

表2 我國鄉(xiāng)村治理研究突現(xiàn)詞top10

2.1 鄉(xiāng)村治理主體的演變

關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的定義，學者有不同的見解。有學者認為“鄉(xiāng)村治理的過程中起到關(guān)鍵作用的組織與機構(gòu)就是鄉(xiāng)村治理主體”[15]。鄉(xiāng)村治理主體決定并影響著鄉(xiāng)村治理的效率。人民公社時代，農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中占據(jù)著絕對“一元”主體地位，它們手中握有農(nóng)村絕大部分的公共資源，公共權(quán)力滲透到農(nóng)村生產(chǎn)生活的各方面。20世紀80年代后，人民公社逐步解體，經(jīng)濟體制改革與政治體制改革在農(nóng)村地區(qū)快速開展。隨后成立的村民委員會為鄉(xiāng)村治理主體注入了新的活力。

進入21世紀之后，鄉(xiāng)村治理主體更加豐富多樣。農(nóng)村社區(qū)模式逐步在全國建立，社會組織在鄉(xiāng)村治理中的身影隨處可見?，F(xiàn)如今，鄉(xiāng)村治理主體不僅包括基層黨組織與村民委員會，也涵蓋了農(nóng)民合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、老人協(xié)會、紅白理事會等社會組織。多元化鄉(xiāng)村治理主體避免了“一家獨大”的局面，主體之間相互制約、相互監(jiān)督，使得鄉(xiāng)村治理秩序更加規(guī)范有序。鄉(xiāng)村治理主體從一元到多元的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新。

2.2 鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村治理方式集中體現(xiàn)著黨和政府對于鄉(xiāng)村的整體性問題思考，鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變反映了農(nóng)村地區(qū)科學化與民主化建設(shè)成果。改革開放前，鄉(xiāng)村治理手段帶有明顯強制性，法律法規(guī)與行政命令是鄉(xiāng)村治理的主要方式，任何個人與組織都不得與之對抗。改革開放后，隨著村民自治與農(nóng)村社會組織的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理方式更加民主有效。村民通過村民會議制定“村規(guī)民約”規(guī)范自己的行為，通過道德力量維護鄉(xiāng)村正常秩序。農(nóng)村社會組織的壯大為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供了便利，農(nóng)民合作社等社會組織推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，宣傳惠農(nóng)政策，輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村。“網(wǎng)格化”治理模式從城市推廣到農(nóng)村，更加科學的治理方式獲得農(nóng)民廣泛支持。

2.3 鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的擴展

20世紀80年代，各項改革措施在農(nóng)村展開。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，人民公社與生產(chǎn)隊隨之解體，新的治理機構(gòu)產(chǎn)生。鄉(xiāng)村治理的中心任務集中于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。2004年，中央一號文件提出了農(nóng)民增產(chǎn)增收的宏偉目標，“三農(nóng)”工作成為全黨工作的重中之重。在這一時期，國家出臺惠農(nóng)政策鼓勵支持農(nóng)村各項事業(yè)的開展。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，農(nóng)生醫(yī)療、教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)民社會保障體系進一步完善。

進入新時代，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵進一步豐富，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治初見成效，農(nóng)村生活環(huán)境明顯改善。高素質(zhì)農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的作用獲得國家認可，培育新型職業(yè)農(nóng)民工作有序開展，脫貧攻堅戰(zhàn)將要取得勝利。鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的擴展體現(xiàn)了黨和政府對農(nóng)村工作的重視，對提升農(nóng)民生活水平的迫切愿望，同時，也是全面建成小康社會的要求。

3 結(jié)論

黨的十八大之后，習近平總書記提出了關(guān)于鄉(xiāng)村治理的一系列論斷，所以，對鄉(xiāng)村治理進行文獻梳理顯得十分重要且迫切。運用可視化軟件Citespace對中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫收錄的833篇主題為“鄉(xiāng)村治理”的文獻進行分析，發(fā)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村治理的研究熱點集中于鄉(xiāng)村振興、村民自治、三治融合和政策變遷；趨勢演進主要表現(xiàn)為三個方面：鄉(xiāng)村治理主體的演變、鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的擴展。

然而，不可避免的是，新時代背景下鄉(xiāng)村治理依然面臨挑戰(zhàn)，學界與實務界需要合力找到破題舉措。一方面，學術(shù)界應在黨的領(lǐng)導下夯實鄉(xiāng)村治理理論基礎(chǔ)，推陳出新，進一步豐富與擴展鄉(xiāng)村治理精神內(nèi)涵。另一方面，學界應以農(nóng)村實際情況為參照，增強與實務界的合作，深入研究鄉(xiāng)村治理在中國的發(fā)展路徑與演進趨勢，進而推動鄉(xiāng)村治理朝著更好的方向發(fā)展。