優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達峰的改革路徑及價值體現

蘭梓睿

關鍵詞：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域 碳排放峰值 綠色轉型 改革路徑

一、引言

2015年6月，中國向《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處正式遞交了國家自主減排貢獻方案，提出了到2030年左右碳排放達到峰值，非化石能源在一次能源中的比例提升到20%左右，碳強度以2005年為基準下降60%-65%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右的目標。中國如何實現碳排放達峰，達峰路徑的選擇及行動問題再一次被提升到了新的高度，成為整個中國乃至世界關注的焦點。

2010年，國務院制定并出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》中明確提出了：將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指經濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應該優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。關于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，我國許多學者從土地空間開發(fā)和環(huán)境承載力等方面進行了研究，指出優(yōu)化開發(fā)區(qū)域當前人口、土地資源過于集中。當前三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：環(huán)渤海、長三角和珠三角經濟圈聚集了全國近1/3的人口，人口密度較高，同時地區(qū)環(huán)境承載力已經超載，土地空間和環(huán)境容量已經十分緊張。還有一部分文獻分別從環(huán)境、經濟發(fā)展和政策等角度研究了優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展的條件、可能性和管理模式等問題。關于碳排放峰值方面的研究則國內主要集中于對峰值實現路徑的模型預測和影響因素分析，分別從經濟增長方式、能源消費、技術進步等角度得出會促進碳排放達峰的結論。

綜合來看，目前關于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域氣候問題方面的研究相對比較少，更多集中在對于土地、人口等資源承載力方面的研究，而對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域如何實現碳排放達峰，實現峰值的意義及對其他區(qū)域的作用的研究則很少。本文探討了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先達峰的可能性與實現峰值的改革措施，并結合其他區(qū)域發(fā)展特點，分析優(yōu)化開發(fā)區(qū)域達峰對于其他區(qū)域的帶動、示范、創(chuàng)新推動等價值體現，為實現全國碳排放達峰提供新的思路和參考。

二、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達峰的改革路徑

（一）國家引導

近年來，國家出臺了一系列環(huán)境保護和環(huán)境治理規(guī)劃方案，其中三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域更是被作為重點治理區(qū)域，要率先實現環(huán)境達標和碳排放達峰。比如2015年啟動的環(huán)保十三五規(guī)劃編制，明確提出珠三角地區(qū)要在2020年基本實現PM2.5年均濃度達標，長三角和京津冀地區(qū)要重點進行污染物治理，爭取達到目前成渝現狀水平，促進碳排放盡早實現峰值;同年，環(huán)保部根據“三條鐵線”要求——嚴守空間紅線、總量紅線、準入紅線，啟動對京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)進行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，利用空間紅線約束無序開發(fā)，用總量紅線分配控制重點行業(yè)污染物排放總量，用準入紅線強化產業(yè)準入源頭控制，這是國家明確針對三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域進行污染物控制的直接政策規(guī)劃?？偟膩碚f，國家政策方面對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)境問題給予了高度重視，制定了嚴格的環(huán)境質量目標，指明對該地區(qū)環(huán)保要加大投入，以促進地區(qū)排放盡早達峰。

國家對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)境氣候治理和保護工作都尤為關注。由上而下的政策作為指導方針，主要能夠引領地方政府作出切實有效的規(guī)劃，根據地方經濟、產業(yè)、能源和碳排放特點實施治理和發(fā)展措施，起到引領的作用。國家規(guī)劃對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產業(yè)、能源轉型和氣候環(huán)境治理提供了政策指導和經濟基礎，由此帶來一系列技術、資源支持，這些都是目前其他區(qū)域難以擁有的條件。因此，無論是國家要求還是發(fā)展趨勢，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域都將率先實現環(huán)境改善，實現碳排放達峰。

（二）地方推動

三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域地方政府根據國家發(fā)展規(guī)劃指示，針對地區(qū)經濟、產業(yè)、能源和碳排放情況都做出了進一步的規(guī)劃措施，具體落實地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)渤海地區(qū)中，京津冀地區(qū)2015年6月正式啟動京津冀區(qū)域大氣污染治理“路線圖”，即《區(qū)域大氣污染防治中長期規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出將京津冀地區(qū)城市作為重點控制區(qū)，對其中的PM2.5年均濃度等主要污染物劃定大氣環(huán)境紅線。長三角地區(qū)對于大氣污染問題一直都比較重視，如上海市在2015年啟動的第六輪環(huán)保三年行動計劃中提出了沒有退路的硬指標，計劃設水、大氣、土壤等8個專項和若干保障措施，總共232個項目預計投入1000億元，同時形成了包括近200個環(huán)境服務企業(yè)的環(huán)境污染第三方治理產業(yè)集群。珠三角地區(qū)方面，廣東省2014年實施的《廣東省主體功能區(qū)配套環(huán)境政策》中明確了珠三角環(huán)境優(yōu)先、東西兩翼在發(fā)展中保護、山區(qū)保護與發(fā)展并重的分區(qū)控制原則，劃定了172個飲用水源保護區(qū)。同時在《關于實施差別化環(huán)保準入促進區(qū)域協調發(fā)展的指導意見》中提出，珠三角將嚴控高污染高能耗項目。不再新建、擴建煉化、煉鋼煉鐵等項目。

當前，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域地方政府都把環(huán)境氣候治理工作作為工作重點，出臺了各類環(huán)保政策與措施來優(yōu)化地區(qū)環(huán)境氣候。地方政策措施更符合地區(qū)發(fā)展特點，通過政策能夠為地區(qū)保持經濟發(fā)展的同時進行產業(yè)結構轉型提供切實可行的辦法。

（三）企業(yè)貢獻

企業(yè)作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展的基礎部分，對于地區(qū)碳排放達峰具有很大貢獻。根據《中國企業(yè)綠色發(fā)展報告2015》介紹，目前中國企業(yè)綠色發(fā)展500強中，東部地區(qū)共有341家，其中環(huán)渤海地區(qū)105家，長三角地區(qū)121家，珠三角地區(qū)73家，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域綠色企業(yè)數量占全國的59.8%。這些企業(yè)通過完善自身綠色經營管理，加大綠色產品研發(fā)及生產技術投資等手段，促進企業(yè)進行綠色轉型，為地區(qū)產業(yè)轉型和減排做出了自己的貢獻。比如青島海爾制定了“綠色設計、綠色制造、綠色經營、綠色回收”戰(zhàn)略;北京金隅股份通過制定《環(huán)境保護管理辦法》《關于加強環(huán)境風險防控的意見》等，健全了公司環(huán)境保護管理制度體系。受國家和地方政策引導，越來越多的優(yōu)化開發(fā)區(qū)企業(yè)加入到綠色轉型的行列中來，這些企業(yè)通過實施綠色管理和開發(fā)綠色科技，不僅能提高自身生產效率，降低生產成本，還能獲取許多政策補貼，利潤的驅使也加速了企業(yè)的節(jié)能減排改造和綠色轉型。因此，由于眾多企業(yè)實施綠色轉型，加大綠色科技投入所做出的貢獻，優(yōu)化開發(fā)區(qū)將更有條件率先實現碳排放峰值。

三、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達峰的價值體現

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在全國范圍內率先達峰符合國家整體規(guī)劃和地區(qū)產業(yè)發(fā)展的需要，已成為目前全國減排發(fā)展的必然趨勢。其優(yōu)先達峰不僅是本地區(qū)經濟產業(yè)發(fā)展轉型的要求，還對其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展存在很大影響，并體現了示范、帶動和創(chuàng)新等方面的價值。

（一）示范價值

作為國內首批實現峰值的地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域一直在探索適合本地區(qū)產業(yè)、經濟、能源低碳轉型的發(fā)展道路和模式。2014年提出的京津冀一體化，正是通過三地區(qū)經濟、產業(yè)和能源優(yōu)勢互補，推進地區(qū)產業(yè)轉型與能源升級，從而更早實現地區(qū)碳排放峰值，改善環(huán)境質量。如江蘇省則采取部分地區(qū)優(yōu)先實施低碳發(fā)展，率先實現碳排放峰值，從而為全省達峰提供經驗，鎮(zhèn)江就是典型代表。鎮(zhèn)江將城市定位為“現代山水花園城市”和文化旅游名城，著重在空間布局中體現低碳理念，積極發(fā)展低碳產業(yè)，實行產業(yè)轉型，成效顯著，目前已確定能在2020年之前實現當地碳排放峰值。這些優(yōu)化開發(fā)區(qū)在走出一條實現峰值的發(fā)展道路的同時，也為其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)達峰提供了寶貴的經驗和信息。

京津冀地區(qū)在調整產業(yè)結構和實施減排措施時重點考慮到三地產業(yè)特點互補，一定程度上可以為一些地域接近、產業(yè)互補的地區(qū)減排提供參考，比如東北三省、陜甘寧地區(qū)在制定減排措施時可以注重區(qū)域協同發(fā)展，通過產業(yè)和能源結構的優(yōu)勢互補更合理有效實現峰值;上海市第三產業(yè)發(fā)達，有關部門針對餐飲娛樂等行業(yè)制定了相關排放標準，加強對服務業(yè)排放的監(jiān)管限制，一些服務業(yè)比較發(fā)達的其他城市和地區(qū)也可以借鑒學習，比如旅游業(yè)發(fā)達的三亞、西安，娛樂產業(yè)發(fā)達的長沙等;江蘇鎮(zhèn)江的經驗也為其他省實現碳排放達峰提供了可行的模式，比如河南的省會鄭州、福建廈門等，這些城市在省內的發(fā)展水平都很高，可以優(yōu)先實施低碳發(fā)展，做全省達峰的排頭兵。

（二）帶動價值

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域普遍將高技術、創(chuàng)新型產業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的位置，重視綠色低碳科技創(chuàng)新和應用，在率先實現峰值后，這些科技成果可以通過各種形式推廣應用到其他地區(qū)的環(huán)保減排當中。比如跨省合作綠色項目，由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的企業(yè)或政府提供低碳技術，其他地區(qū)則提供人力、土地等資源，雙方合作互惠互利的同時也完成了低碳技術的引進;在企業(yè)層面上，優(yōu)化開發(fā)區(qū)達峰后當地企業(yè)已基本實現低碳轉型，生產效率和利潤大幅提高，這些企業(yè)可以通過政策引導與非其他地區(qū)企業(yè)進行合作，自己拓展其他地區(qū)業(yè)務的同時也能為落后企業(yè)提高生產效率和資金，促進落后企業(yè)加速綠色轉型和改造。

同時，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域實現峰值為周邊地區(qū)產業(yè)轉型帶來了機遇。實現峰值后的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產業(yè)邁入高技術高效率的新階段，當地對產品的需求會得到充分滿足，地區(qū)產業(yè)容量變小會促使本地部分企業(yè)向其他地區(qū)轉移，為其他地區(qū)帶來技術等資源的同時，也會通過競爭促進當地企業(yè)加快綠色轉型。

（三）創(chuàng)新價值

碳排放達峰以及綠色轉型等問題的解決需要大量的創(chuàng)新政策工具實施以及綠色創(chuàng)新技術的應用。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域作為率先達峰地區(qū)不僅可以成為國家推進創(chuàng)新型政策工具的試點地區(qū)，還可以為推進綠色創(chuàng)新技術提供保障條件。具體說，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的環(huán)渤海地區(qū)、長三角經濟區(qū)、珠三角經濟區(qū)從歷史經驗來看一般都是政策工具的先行試點地區(qū)，如果國家針對率先達峰問題在該區(qū)域推進創(chuàng)新型政策工具，不管是創(chuàng)新政策工具的推行還是政策實施后的及時反饋，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域都能積極地響應。

此外，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的三個區(qū)域經濟實力雄厚而且高等院校眾多，不僅可以為開發(fā)綠色創(chuàng)新技術提供大量的基礎投資，還可以為綠色創(chuàng)新技術的開發(fā)難題提供技術支持，做到產學研一體化。碳排放達峰問題也是技術創(chuàng)新問題，優(yōu)化開發(fā)區(qū)無論在政策創(chuàng)新還是在技術創(chuàng)新方面都起到了一定的創(chuàng)新作用。

四、結論與政策建議

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域無論從國家規(guī)劃戰(zhàn)略上還是發(fā)展能力與趨勢上都需要而且必定會率先實現碳排放達峰。同時，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在達峰前后也會對其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展產生一定影響，在率先達峰后可以為其他地區(qū)達峰提供可借鑒經驗與信息，同時也能提供綠色科技、新能源開發(fā)和資金等方面的支持，但達峰之前會吸收其他地區(qū)的資源，影響其他地區(qū)經濟和產業(yè)發(fā)展，有一定的制約作用。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域對其他地區(qū)的作用方面有以下建議：

第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在探索適合的綠色發(fā)展模式時，也要考慮如何更好地對其他地區(qū)發(fā)揮示范作用，提供更切實可行的發(fā)展經驗。在政府層面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域政府也應多與其他地區(qū)政府就地區(qū)實現峰值多進行政策交流學習，指導地區(qū)政府更有效地科學引導當地企業(yè)轉型，更充分地為其他地區(qū)實現峰值提供經驗與信息;企業(yè)層面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域可以在進行本地區(qū)產業(yè)轉型時引進其他地區(qū)的企業(yè)或引導本地企業(yè)與其他地區(qū)企業(yè)進行低碳轉型方面的合作，互惠互利的同時也讓其他地區(qū)參與到自身實現達峰的發(fā)展過程，從而讓其他地區(qū)更好地學習達峰經驗，幫助后達峰地區(qū)加快實現峰值。

第二，在實現峰值后，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域可以通過一系列政策引導本地低碳技術和新能源企業(yè)向其他地區(qū)轉移，同時通過一些形式帶動其他地區(qū)企業(yè)綠色轉型，更好地發(fā)揮帶動作用。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在自身實現產業(yè)綠色轉型后，應鼓勵本地企業(yè)到其他地區(qū)開展業(yè)務或者與其他地區(qū)企業(yè)進行項目合作，為其他地區(qū)企業(yè)綠色發(fā)展提供技術、資金等資源支持。同時，推出一些企業(yè)轉移補貼，或與其他地區(qū)政府聯合對轉移企業(yè)在稅收等方面提供優(yōu)惠，從而引導部分高技術低碳企業(yè)向非優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉移，為當地綠色發(fā)展帶來機遇，提供支持。