探究公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展

曹濛濛

公共管理創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵前提，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長則是實(shí)施公共管理創(chuàng)新的保障。文章從協(xié)同發(fā)展視角入手，闡述了公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的內(nèi)涵及共性，論述了公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量持續(xù)協(xié)同變化的阻力，并對(duì)公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量持續(xù)協(xié)同變化的路徑進(jìn)行了進(jìn)一步探究。

一、前言

公共管理是針對(duì)政府管理缺陷而出現(xiàn)的一種新型管理模式，其提倡管理目標(biāo)的“公共性”以及對(duì)公共權(quán)力履行公共職能的科學(xué)監(jiān)督制約。從本質(zhì)上而言，公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，公共管理創(chuàng)新則是對(duì)公共事務(wù)管理模式的創(chuàng)新。若公共管理創(chuàng)新可以與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長持續(xù)協(xié)同變化，則可以驅(qū)動(dòng)不同級(jí)別公共部門轉(zhuǎn)化自身職能，樹立高層次服務(wù)意識(shí)，助力社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。因此，探究公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長的持續(xù)協(xié)同變化路徑非常必要。

二、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的內(nèi)涵及共性

（一）公共管理創(chuàng)新

公共管理是以公共利益維護(hù)為目標(biāo)，以公共組織（政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)）為主體的一種管理行為。公共管理創(chuàng)新主要指對(duì)接公共利益需求，對(duì)現(xiàn)有管理制度進(jìn)行刪減、修訂、完善。在經(jīng)濟(jì)高速率增長的背景下，我國已經(jīng)構(gòu)建了一套較為齊全的公共管理制度，為特定時(shí)期社會(huì)的穩(wěn)定變化、經(jīng)濟(jì)水平的高速增長提供了制度支持。但是，在我國經(jīng)濟(jì)增長模式不斷轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，以往制度已經(jīng)無法滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。此時(shí)，就需要以特定部門為對(duì)象，強(qiáng)化改革，改造缺陷模塊，廢止效率極其低下部分，促進(jìn)公共管理制度建設(shè)與我國基本國情相一致。

（二）經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的概念做出恰當(dāng)?shù)亩x。這一概念最早由蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，其立足效率視角，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長階段不僅需要保證產(chǎn)品數(shù)量的增加，而且需要保證產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)效率的同步提升。而部分學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量特指與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定聯(lián)系的因素的提升、發(fā)展，比如宗教、政治、社會(huì)環(huán)境等。即在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，追求社會(huì)秩序的改善及利益的均衡分配、教育水平的提升、人民生活環(huán)境的優(yōu)化。從本質(zhì)上而言，“質(zhì)量”是經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的核心要素，需要從環(huán)境、社會(huì)等諸多視角考察伴隨經(jīng)濟(jì)增長而來的優(yōu)、劣之處。

（三）共性聯(lián)系

一方面，強(qiáng)化推進(jìn)公共管理創(chuàng)新是提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的必要保障。在公共管理創(chuàng)新過程中，調(diào)節(jié)社會(huì)各群體間利益關(guān)系、提高公共服務(wù)水平等管理行為均體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的需求。特別是在我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)模式中，單純依靠市場自主調(diào)節(jié)無法達(dá)到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長的目的，只有以政府為主體，從宏觀層面進(jìn)行調(diào)節(jié)控制，才可以保證經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)發(fā)展。在這一過程中，公共管理制度的建設(shè)，可以保障資源的恰當(dāng)科學(xué)配置，規(guī)范市場環(huán)境，滿足集約化經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。同時(shí)“社會(huì)公平、公共利益維護(hù)”是公共管理創(chuàng)新追求的主要目標(biāo)，這也是經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量追求的核心主旨。

另一方面，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長可以在一定程度上為公共管理創(chuàng)新提供驅(qū)動(dòng)力。因現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在片面追求法發(fā)展效率傾向，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、社會(huì)資源配置效率偏于低下，阻滯了社會(huì)公共管理創(chuàng)新的順利進(jìn)行。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體具有較為突出的多元化特征，不同利益群體所追求的效益也存在較大差異，各方利益體之間陸續(xù)形成了競爭與合作交織的復(fù)雜關(guān)系。而通過經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長，可以形成基本穩(wěn)定的市場秩序，各市場主體也會(huì)自發(fā)約束自身行為，降低公共管理創(chuàng)新阻力。

三、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量持續(xù)協(xié)同變化的阻力

（一）公共管理理念滯后

公共管理理念主要指公共管理主體在開展公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品提供階段所遵循的價(jià)值取向、思想方針，可以促使主體主動(dòng)約束自身行為。但是在當(dāng)前公共管理過程中，存在著一些滯后理念。比如，“唯GDP論”。GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）是國家經(jīng)濟(jì)狀況的最佳衡量指標(biāo)，唯GDP論則是指將經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單看作國內(nèi)生產(chǎn)總值增長。在唯GDP論的影響下，地方政府普遍以社會(huì)區(qū)域發(fā)展失衡、產(chǎn)業(yè)失衡、貧困失衡為代價(jià)，追求經(jīng)濟(jì)增長速度。雖然創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，但是也給經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量提出了較大的難題。

（二）公共管理主體固有缺陷

公共管理主體特指為追求公共利益服務(wù)的人員，不僅包括政府的司法、立法、行政部門，而且包括非營利部門。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府的基本屬性、主要職能決定了其在公共管理創(chuàng)新中占據(jù)的核心地位。但是，以政府為主體的公共管理創(chuàng)新存在固有缺陷。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型時(shí)期，收入分配惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境退化等各領(lǐng)域矛盾逐漸凸顯，當(dāng)前公共管理主體仍然較為單一，“行政命令”仍然為主要管理模式，無法滿足公共利益需求，影響了公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的持續(xù)協(xié)同變化。

（三）公共管理體制僵化落后

公共管理體制是多元化管理機(jī)構(gòu)以及其形成的公共事務(wù)管理責(zé)任、公共事務(wù)管理方式方法網(wǎng)絡(luò)，是公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、效率提升的保障。通過對(duì)當(dāng)前我國公共管理體制運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析可知，現(xiàn)行公共管理體制大量借鑒官僚制組織體系中的從上到下等級(jí)制，強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令、下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從。與此同時(shí)，公共管理體制中政府供給、實(shí)際需求也存在錯(cuò)位傾向，即被管理者處于劣勢地位，無法自主選擇管理者所提供的服務(wù)，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)福利分配失衡、生態(tài)環(huán)境惡化等經(jīng)濟(jì)低質(zhì)增長情況。

四、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的持續(xù)協(xié)同變化的路徑

（一）轉(zhuǎn)變公共管理理念

公共管理理念創(chuàng)新是公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量持續(xù)協(xié)同變化的內(nèi)在動(dòng)力因素，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長的必然要素。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長這一目標(biāo)引導(dǎo)下，公共管理理念應(yīng)朝著“推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)全方位轉(zhuǎn)型”方向變革。

在“推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)全方位轉(zhuǎn)型”這一方向下，公共管理部門應(yīng)利用“以人為本”的理念代替“以物為本”的理念。即以人的實(shí)質(zhì)自由（個(gè)人按照自身意愿生活）為核心，將人的全面發(fā)展、人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為公共管理菊花目標(biāo)，切實(shí)滿足人們享有真實(shí)、自由發(fā)展的需求。

在摒棄單純追求物質(zhì)性公共產(chǎn)品這一管理理念后，公共管理部門應(yīng)利用質(zhì)量發(fā)展觀代替數(shù)量發(fā)展觀。即在將物質(zhì)產(chǎn)品的總量增長作為判定經(jīng)濟(jì)增長要素的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)總量的拓展視角入手，設(shè)置人與自然和諧相處、增長質(zhì)量、社會(huì)均衡發(fā)展等若干創(chuàng)新型管理目標(biāo)。同時(shí)利用服務(wù)性協(xié)商方式代替權(quán)力機(jī)制下命令方式。主動(dòng)為公民提供高質(zhì)量服務(wù)，逐次推動(dòng)公共管理創(chuàng)新向社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長方向邁進(jìn)。

（二）延伸公共管理參與主體

鑒于公共管理活動(dòng)需要依賴一定個(gè)體、組織開展，個(gè)體、組織的創(chuàng)新匯集成了公共管理主體的創(chuàng)新。因此，在當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)體系中非政治性公共事務(wù)不斷擴(kuò)大的背景下，應(yīng)逐步推動(dòng)社會(huì)公共管理核心由政治目標(biāo)向提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量這一目標(biāo)轉(zhuǎn)化。與此同時(shí)，政府單獨(dú)濕濕的公共管理組織結(jié)構(gòu)也需要變革為以政府為核心的不同類別公共組織協(xié)同合作的組織結(jié)構(gòu)，深層次落實(shí)社會(huì)公共治理理念。

在社會(huì)公共治理理念落實(shí)初期，需要將公共管理供給主體延伸至非政府組織部門。此時(shí)，政府管理主體主要負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)性事務(wù)、國家政治性事務(wù)、部分社會(huì)性事務(wù)，而非政府公共管理組織則負(fù)責(zé)其他社會(huì)性事務(wù)。通過第三方部門、公民性組織的參與，可以節(jié)約整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)資源交易、公共產(chǎn)品供給成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在公共管理供給主體多元化延伸的基礎(chǔ)上，可以將社會(huì)利益、要求作為職能實(shí)現(xiàn)體系，進(jìn)行政府統(tǒng)治職能的嚴(yán)格限制。即將社會(huì)變量作為政府權(quán)利、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式的決定因素，通過非政府協(xié)助、人民共管、社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)，最大限度優(yōu)化社會(huì)治理資源。

（三）更新公共管理體制

“改善公共管理主體在管理公共事務(wù)階段運(yùn)行機(jī)制”是公共管理體制創(chuàng)新的首要目標(biāo)。實(shí)質(zhì)上為科學(xué)高效配置社會(huì)資源，節(jié)約市場交易成本、政府運(yùn)行成本、組織管理成本。

在公共管理體制創(chuàng)新視角下，公共管理機(jī)構(gòu)可以經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量指標(biāo)為核心，進(jìn)行公共管理績效評(píng)估機(jī)制的完善構(gòu)建。即立足于社會(huì)需求，將福利分配、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境治理等要素融入成本—收益分析范式內(nèi)。進(jìn)而將經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至社會(huì)福利范疇，形成公共管理體制創(chuàng)新、社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)發(fā)展的良性互動(dòng)關(guān)系。

在從全新的視角評(píng)價(jià)估測公共管理績效的前提下，應(yīng)將市場競爭機(jī)制引入到公共管理體制中。在全社會(huì)有效監(jiān)督、競爭性參與體系中，挖掘公共事務(wù)處理、公共權(quán)力運(yùn)行環(huán)境內(nèi)基礎(chǔ)資源配置要素，壓制全社會(huì)服務(wù)成本，提升公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)務(wù)價(jià)值的增加。同時(shí)考慮到新、舊行政體制間銜接缺口的存在，應(yīng)將公共管理職能作為層級(jí)化新官僚制的構(gòu)建首要準(zhǔn)則，吸收新觀點(diǎn)、意見吧，建立更加詳細(xì)、完善的評(píng)價(jià)、監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)、懲處制度。通過政府宏觀組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、規(guī)劃與公共管理微觀處理，可以切實(shí)推進(jìn)公共管理的市場化創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長的持續(xù)協(xié)調(diào)良性變化。

五、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入“新常態(tài)”階段，在經(jīng)濟(jì)增長速率減緩的背景下改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心主旨。而經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)增長，不僅需要利用基于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)手段，形成效率提升、結(jié)構(gòu)科學(xué)的自主協(xié)調(diào)機(jī)制，而且需要發(fā)掘公共管理創(chuàng)新職能，在經(jīng)濟(jì)階段糾正市場失靈問題。因此，為了保證公共管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)增長的持續(xù)協(xié)同變化，應(yīng)從建立和諧的創(chuàng)新政策環(huán)境入手，轉(zhuǎn)變公共管理理念，延伸公共管理參與主體，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度創(chuàng)新雙管齊下的機(jī)制。

（作者單位：河南省華北水利水電大學(xué)）