開放大學政策法規(guī)比較研究
——以英、美、日、中四國為例

王向旭，蔣亦璐

(國家開放大學 終身教育研究院，北京 100039)

世界各國開放大學的創(chuàng)建和發(fā)展過程中，各國的政策法規(guī)具有決定性的影響作用。國家的政策法規(guī)不僅為開放大學的創(chuàng)建和發(fā)展提供理論依據(jù)和行動指南，而且決定其發(fā)展方向和興衰成敗。除中國以外，本研究之所以選英國、美國、日本這三個國家作為比較分析的樣本，是因為這三個國家開放大學的特點、發(fā)展態(tài)勢及相關(guān)政策法規(guī)均具有典型代表性：英國開放大學通常被視為是第一所現(xiàn)代意義上的開放大學，建校以來以其卓越的教學和科研水平備受國際遠程開放教育界關(guān)注，但近年來因英國高等教育政策的調(diào)整正面臨前所未有的挑戰(zhàn)；美國鳳凰城大學是私立開放大學的典型代表，受政策影響，其興也勃焉，其衰也忽焉；日本放送大學的建立和發(fā)展擁有堅實的法律和政策基礎(chǔ)，在日本終身教育體系建設中發(fā)揮了重要作用。

一、國家政策對開放大學發(fā)展的影響

開放大學的建立和發(fā)展受國家政策的影響非常顯著。有些國家，政府的有關(guān)政策不僅為開放大學的建立和發(fā)展提供了依據(jù)和基礎(chǔ)，而且提供了專門的經(jīng)費支持和制度保障；也有些國家，政府更傾向于由普通高?；蚱渌麢C構(gòu)承擔遠程開放教育的職能，并未將開放大學作為政策扶持的重點。此外，就政策的穩(wěn)定性而言，有些國家有關(guān)開放大學發(fā)展的政策相對穩(wěn)定，開放大學的發(fā)展態(tài)勢比較平穩(wěn)；也有一些國家，受多種因素影響，政府有關(guān)開放大學發(fā)展的政策不是很穩(wěn)定，開放大學的命運會隨著政策的調(diào)整而起伏不定。

(一)英國

英國開放大學的建立和政府在政策上給予的支持密不可分。1963年的《羅賓斯報告》提出了著名的“羅賓斯原則”，即主張應該為所有在能力和成績方面合格，并愿意接受高等教育的人提供高等教育。該報告對英國開放大學的建立起到了重要的促進作用。[1]在1993年之前，開放大學一直從教育科學部直接領(lǐng)取政府財政撥款，而不是像英國其他大學一樣，必須依據(jù)大學撥款委員會(1992年更名為高等教育基金會)的評估結(jié)果來獲得相應撥款。[2]自1993年起，英國開放大學開始和英國其他大學一樣接受高等教育基金會的評估和撥款。這種財政撥款渠道的改變，雖然對英國開放大學帶來了接受評估的壓力，但同時也意味著英國開放大學獲得了和英國其他大學一樣的地位和發(fā)展動力，有利于英國開放大學在師資、教學、科研、管理等方面堅持與傳統(tǒng)高校一樣的質(zhì)量標準。

2011年6月，英國政府發(fā)布了名為《高等教育：以學生為中心》(Higher Education: Students at the Heart of the System)的高等教育白皮書，強調(diào)將大學置于市場競爭之中，將學生置于消費者的中心地位。受此政策影響，2012年之后英國高校的學費明顯上升，雖然英國開放大學的學費提高后的絕對值相對仍然較低，但全日制學生學費也由1 500英鎊/年提高到了5 000英鎊/年，非全日制學生學費從700英鎊/年提高到了2 500英鎊/年。[3]與此同時，英國的學生貸款政策收緊，高等教育中的在職學生數(shù)量呈明顯減少趨勢，這給主要面向在職成人的英國開放大學的發(fā)展造成了明顯的不利影響。據(jù)統(tǒng)計，2010—2014年的五年間，英國開放大學的學生數(shù)從26萬人下降到了18.7萬人，[4]之后的幾年有過小幅回升，但總體仍呈下降趨勢，2019年已下降到了17.5萬人；[5]2011—2012學年度，英國開放大學尚有3 800萬英鎊的財政盈余，而到了2013—2014學年度，其財政赤字已達到1 700萬英鎊，[6]盡管后來采取了一些開源節(jié)流的措施，2017—2018學年度其財政赤字依然達到1 790萬英鎊。[7]

(二)美國

美國沒有嚴格意義上的類似于英國開放大學那樣的機構(gòu)，開放大學的職責和使命主要是由普通高校(包括社區(qū)學院)和私立教育機構(gòu)承擔。歷史上，也有人嘗試在美國建立類似于英國開放大學那樣的機構(gòu)，例如英國開放大學原副校長John Daniel創(chuàng)辦的美國開放大學(the United States Open University)，在投入了2 700多萬美元后，勉強維持了三年多便宣布倒閉了。[8]

作為廣義的開放大學，美國鳳凰城大學(University of Phoenix)在招生規(guī)模和辦學收益上有過一度的輝煌，曾被譽為最會經(jīng)營的網(wǎng)絡大學。但和美國其他營利性院校一樣，鳳凰城大學長期以來因招生策略、辦學質(zhì)量和學生貸款違約率等問題飽受爭議。[9]2008年奧巴馬政府執(zhí)政后，對遠程教育和營利性院校加強監(jiān)管，并收緊學生貸款。2009年，奧巴馬簽署行政令(executive action)禁止高等教育機構(gòu)根據(jù)招生人數(shù)給招生人員發(fā)放薪酬；2012年，奧巴馬再次簽署行政令，禁止私立營利性院校派招生人員進入軍事基地招生。除此之外，奧巴馬政府還大力扶持社區(qū)學院的發(fā)展，使社區(qū)學院在與營利性院校的競爭中有了更大的優(yōu)勢。2010—2012年，美國審計總署、參議院等部門發(fā)布了多項報告批評營利性院校通過欺騙手段招生，偽造信息幫助學生獲得聯(lián)邦助學貸款等不良行為。[10]2015年，美國媒體詳細列舉了鳳凰城大學在面向軍人招生時的各種策略，包括對軍方提供資助，以使人們認為該校與軍方關(guān)系密切，在軍人轉(zhuǎn)業(yè)招聘會上舉辦名為就業(yè)講習班實為招生會的活動，按招生人數(shù)獎勵招生專員，將退役軍人組織中的領(lǐng)導者聘為招生專員，在未獲得許可的情況下使用軍隊徽章等。此后，鳳凰城大學還陸續(xù)受到美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、國防部等部門的調(diào)查，并被美國國防部暫停面向軍方招生。凡此種種所造成的結(jié)果是美國鳳凰城大學頹勢日漸明顯，招生人數(shù)自2010年達到470 000人的峰值后一路下滑，2017年已下降至105 602人，[11]并在2016年被美國私募股權(quán)基金公司——阿波羅全球管理公司(Apollo Global Management)收購。

(三)日本

日本放送大學從最初提出設想到正式成立，經(jīng)歷了很長的準備時間。1967年，文部省提出了運用廣播、電視等手段開設日本放送大學的設想。1969—1983年，文部省等政府機構(gòu)相繼成立了“日本放送大學問題懇談會”“日本放送大學籌備調(diào)查會”等相關(guān)咨詢機構(gòu)，并陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于“日本放送大學”設立相關(guān)事宜》《關(guān)于日本放送大學放送設施》《日本放送大學(暫定名稱)的基本構(gòu)想》《關(guān)于日本放送大學基本計劃的報告》等政策報告。為了日本放送大學的設立與運營，日本國會還對《學校教育法》和《大學設置基準》等法律、法規(guī)進行了必要的修訂。[12]相關(guān)的政策和立法準備歷經(jīng)10余年時間，直到1983年日本放送大學才得以正式成立，1984年12月，在各類規(guī)則制度制定完備之后才開始招生。

雖然日本放送大學的籌備時間很長，但這種政策上的充分調(diào)研和準備為其日后的健康運轉(zhuǎn)打下了堅實的基礎(chǔ)。日本政府不僅支持放送大學建立了遍布全國都道府縣的各類學習中心，而且鼓勵放送大學積極參與地區(qū)性的大學聯(lián)盟，實現(xiàn)與普通高校的學分互認互換。通過在本科、碩士層次上實現(xiàn)與多所大學的學分互換，放送大學學生自由選擇課程的空間大大增加。放送大學很多制作精良、學習方便、費用較低的課程也被很多日本普通高校的學生選擇學習。[13]據(jù)統(tǒng)計，截至2016年10月，與放送大學開展學分互換合作的高等教育機構(gòu)多達387家。其中，有研究生院7所、大學281所、短期大學84所、高等專門學校15所。[14]

(四)中國

在中國國家開放大學及其前身中央廣播電視大學40年的辦學歷史中，政府政策對其發(fā)展的影響非常顯著。1979年前后，為了盡快緩解十年文革所造成的人才短缺，依靠國家領(lǐng)導的批示和指導，中央廣播電視大學和各省級廣播電視大學在政策和制度建設并不充分的條件下迅速得以建立，這種狀況被稱為“先上馬后備鞍”?！跋壬像R后備鞍”在當時的歷史條件下固然具有效率優(yōu)勢，能夠使廣播電視大學快速投入運轉(zhuǎn)，但“鞍”的缺乏，即政策醞釀與制度建設不足也給廣播電視大學這匹“馬”前進的道路造成了諸多障礙和困難，目前開放大學建設發(fā)展中面臨的許多瓶頸問題，都與政策制度建設不足這些歷史遺留問題有關(guān)。[15]

40年來，有關(guān)開放大學(廣播電視大學)的政策通常以通知、決定、會議報告、領(lǐng)導講話、教育部對相關(guān)請示報告的批復等形式印發(fā)，如《國務院批轉(zhuǎn)教育部、中央廣播事業(yè)局關(guān)于全國廣播電視大學工作會議的報告的通知》《關(guān)于廣播電視大學今年暫停招收自學視聽生的通知》《國家教委關(guān)于廣播電視大學招收高等?？啤白砸暵犐钡脑圏c的通知》《關(guān)于開展“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學基礎(chǔ)上建立國家開放大學的批復》《教育部關(guān)于辦好開放大學的意見》《教育部關(guān)于推進高等教育學分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》，等等。雖然總體而言，中國的開放大學(廣播電視大學)事業(yè)得到了不斷發(fā)展壯大，但政策的不穩(wěn)定性，也使開放大學(廣播電視大學)經(jīng)歷了多次波折，辦學規(guī)模有多次顯著起伏，辦學自主權(quán)和學位授予層次等方面至今仍受到較大的限制。

二、法律法規(guī)與開放大學的可持續(xù)發(fā)展

通過國際比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，僅依靠中央政府或地方政府一時的政策支持，開放大學的發(fā)展基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固。只有在經(jīng)費和獨立地位上得到法律的保障，開放大學才能取得長遠的發(fā)展。各個國家的立法主體、立法制度、立法程序，以及對開放大學的定位有所不同，有的國家針對開放大學制定了專門的法律法規(guī)，有些國家則沒有專門的法律法規(guī)。英、美、日、中四國開放大學建立和發(fā)展所依據(jù)的法律法規(guī)見表1。

表1 四國開放大學建立和發(fā)展所依據(jù)的法律法規(guī)

(一)英國

1969年，英國開放大學獲得了樞密院頒發(fā)的皇家特許令?；始姨卦S令共有28項條款，每一項都清楚地表達了不同的核心內(nèi)容，從各個方面闡述了建立開放大學的整體思路和具體運行方式，明確了開放大學的建立目的、機構(gòu)組成、教學形式與方法、開放辦學的原則以及所擁有的權(quán)利和義務。其中包括以下條款：任何自然人都有權(quán)進入開放大學學習；可以獨立發(fā)放或與其他高校合作頒發(fā)學位、學歷和各類證書；準許大學確定相關(guān)部門批準課程計劃和研究方案；準許大學根據(jù)需要建立學習分支，提供教學；根據(jù)大學要求規(guī)定考試和學習時間；根據(jù)大學制定的原則與需求聘用教師，約定聘期與職責范圍；等等。[16]皇家特許令有效保障了英國開放大學的辦學自主權(quán)，為英國開放大學能夠在英國高等教育體系內(nèi)獲得和傳統(tǒng)大學一樣的社會地位奠定了堅實基礎(chǔ)。

(二)美國

作為廣義上的開放大學，美國鳳凰城大學建立所依據(jù)的法律法規(guī)主要是基于亞利桑那州有關(guān)私立高等教育的法律法規(guī)。當然，鳳凰城大學的辦學活動也必須遵守美國國會和聯(lián)邦政府制定的法律法規(guī)，當其辦學活動延伸到其他州時，還必須遵守其他州的州議會所制定的法律法規(guī)。例如：2010年修訂的《高等教育法》中增加了有關(guān)“(遠程)教育誠信問題”和“州準入”的條款，規(guī)定“如果某高校通過遠程或函授教育向另一州的學生提供高等教育，而該州又沒有實體機構(gòu)，那么該高校必須滿足該州的任何要求才能合法地開展遠程或函授教育”。[17]

(三)日本

日本從一開始籌建放送大學就非常重視法律法規(guī)的支撐。放送大學從提出設想到正式成立，經(jīng)歷了10多年的論證和準備，其中相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改是重要的準備工作之一。為了使放送大學的成立和改革發(fā)展有法可依，日本從二十世紀七、八十年代起對《學校教育法》《大學設置基準》《大學通信教育設置基準》《放送法》等法律法規(guī)進行了多次修改。1981年頒布的《放送大學學園法》從宏觀和中觀層面規(guī)定了日本放送大學的性質(zhì)和定位，是其建立和發(fā)展最重要的法律依據(jù)。1989年修訂后的《放送法》規(guī)定，要確保日本放送大學播出的課程在政治上的公平性，禁止播放廣告。在日本人口老齡化和少子化趨勢日漸明顯的背景下，1990年頒布的《終身學習振興法》和1996年頒布的《京都府終身學習審議會條例》等法律法規(guī)有力地推動了日本放送大學在服務老齡化社會和終身學習方面發(fā)揮重要作用，對其招生規(guī)模產(chǎn)生了積極影響。[18]

(四)中國

在2020年8月《國家開放大學綜合改革方案》出臺以前，就中國廣播電視大學和開放大學創(chuàng)建與發(fā)展而言，政府頒布的最重要的法規(guī)是國家教育委員會1987年頒布的《關(guān)于廣播電視大學專業(yè)設置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《廣播電視大學暫行規(guī)定》。[19]

《關(guān)于廣播電視大學專業(yè)設置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》中規(guī)定：只有中央廣播電視大學和省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市廣播電視大學可以設置廣播電視大學的專業(yè)；中央廣播電視大學的專業(yè)設置和地方廣播電視大學本科審批權(quán)歸國家教育委員會；地方廣播電視大學?？茖I(yè)設置的審批權(quán)歸各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市教育行政部門；中央和地方廣播電視大學設立專業(yè)，均須按本規(guī)定辦理申報手續(xù)；中央和地方廣播電視大學設立專業(yè)，須同時擬制專業(yè)教學計劃；地方廣播電視大學所設的專業(yè)，如系中央廣播電視大學統(tǒng)一開設的專業(yè)門類，則在教學計劃課程總學分中，使用中央廣播電視大學統(tǒng)開課程的學分不得少于60%，其余可自行開課；非中央廣播電視大學統(tǒng)一開設的專業(yè)門類，亦可以使用廣播電視大學或中國電視師范學院所開課程。[20]

《廣播電視大學暫行規(guī)定》明確了廣播電視大學的性質(zhì)與任務、設置原則與標準、審批程序、管理體制、教學方式和職責劃分。其中第6條規(guī)定，廣播電視大學的主要任務是“舉辦以高等專科為主的學歷教育，同時，為高等教育自學考試及社會各界的職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓、專業(yè)培訓、繼續(xù)教育提供教學服務”。第22條規(guī)定，“廣播電視大學面向全社會實施開放教學。采取視聽、自學、函授、面授輔導相結(jié)合的教學形式，以視聽和自學為主”。第23條規(guī)定，“廣播電視大學的教學過程采用全國統(tǒng)一開設課程和地方自行開設課程相結(jié)合，以全國統(tǒng)一開設課程為主的方式”。第24條規(guī)定，“廣播電視大學舉辦的學歷教育，學員須通過國家規(guī)定的入學考試，方能取得學籍。學籍管理辦法由國家教育委員會另行制定”。第27條規(guī)定，“中央廣播電視大學為國家教育委員會直屬高等學校，接受國家教育委員會的領(lǐng)導和管理”。第28條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市(計劃單列市)廣播電視大學為省、自治區(qū)、直轄市(計劃單列市)人民政府所屬高等學校，接受同級人民政府的領(lǐng)導和教育行政部門的管理，教學業(yè)務接受中央廣播電視大學的指導”。[21]

三、比較與啟示

(一)比較、分析

1.開放大學建設模式

在英國、日本和中國，中央政府對高等教育事業(yè)有較大的管理權(quán)限，因此，英國開放大學、日本放送大學、中國國家開放大學是由國家設立的專門的開放大學。英國和日本是集中力量建設一所覆蓋全國的開放大學，而中國由于地域廣、人口多，因此設立了一所國家層面的開放大學(直接隸屬中央政府)和若干所地方層面的開放大學(隸屬地方政府)，前者對后者有業(yè)務指導職能，但后者的“人”“財”“物”都相對獨立。美國由于公立高等教育的職責和權(quán)力歸屬于各州，因此，聯(lián)邦政府并未設立國立的專門的開放大學，遠程開放教育的職責由各州的傳統(tǒng)大學、社區(qū)學院及私立高等教育機構(gòu)共同承擔。美國的馬里蘭大學全球?qū)W院(University of Maryland Global Campus)和鳳凰城大學通常被視為廣義上的開放大學，其中馬里蘭大學全球?qū)W院是馬里蘭州立大學系統(tǒng)的一部分，而鳳凰城大學是一所私立大學。

2.開放大學的法律地位

根據(jù)立法主體的不同，英、美、日、中四國開放大學所擁有的法律地位有較大差異。英國開放大學有樞密院頒布的皇家特許令，日本放送大學建立發(fā)展的基本依據(jù)是國會頒布的《放送大學學園法》，兩者均擁有較高的法律地位。而美國鳳凰城大學作為一所私立大學，其建立發(fā)展所依據(jù)的主要是亞利桑那州州議會頒布的法律法規(guī)。中國的《廣播電視大學暫行規(guī)定》和《關(guān)于廣播電視大學專業(yè)設置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》是原國家教委頒布的部門行政法規(guī)，法律地位和法律效力相對比較弱。

3.開放大學的辦學自主權(quán)和學位授予權(quán)

在辦學自主權(quán)方面，英國、美國、日本的各種政策對開放大學和傳統(tǒng)大學一視同仁，開放大學在專業(yè)設置、學位授予方面擁有較大的自主權(quán)。英國開放大學、日本放送大學、美國鳳凰城大學均擁有從學士到博士的學位授予權(quán)。中國的國家開放大學，受多種因素影響，其辦學層次長期以來被局限在本科和?？茖哟危狈ρ芯可鷮哟蔚膶W位授予權(quán)。

(二)啟示、建議

1.完善開放大學發(fā)展所需的上位法律體系

截至2019年年底，我國只有少數(shù)幾個省和城市出臺了終身教育促進條例，在國家層面還沒有關(guān)于終身教育、繼續(xù)教育、遠程教育和開放教育的專門立法，對于各類函授教育、繼續(xù)教育、網(wǎng)絡教育和現(xiàn)代遠程教育辦學主體的辦學行為也缺乏完善的立法加以規(guī)范?！陡叩冉逃ā分幸矁H有一句籠統(tǒng)的表述——“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育”。在實踐中，我國高等學歷繼續(xù)教育的各類辦學主體間存在過度競爭、無序競爭現(xiàn)象，出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應，導致開放大學(廣播電視大學)、普通高校的網(wǎng)絡教育學院和繼續(xù)教育學院等各類型學歷繼續(xù)教育的整體社會聲譽欠佳。盡管教育部近年來出臺了一些文件予以整頓，但問題的徹底解決或許還需要在法治的理念下，通過制定相應的法律法規(guī)對各類型學歷繼續(xù)教育的辦學行為予以嚴格的規(guī)范。構(gòu)建和完善這些上位法律體系是“辦好開放大學”的制度基礎(chǔ)。

2.制定專門的法律以確保開放大學的地位和辦學自主權(quán)

雖然我國自改革開放以來建設了體系龐大、覆蓋全國各地的廣播電視大學系統(tǒng)，并從2012年起，陸續(xù)將中央廣播電視大學和5所地方廣播電視大學更名為開放大學，但專門針對廣播電視大學和開放大學制定的法律法規(guī)仍然缺失。我國廣播電視大學和開放大學創(chuàng)建和發(fā)展的依據(jù)通常是教育部等政府機構(gòu)出臺的“通知”“意見”“辦法”“方案”“暫行規(guī)定”等，法律效力較弱。

1987年頒布的《關(guān)于廣播電視大學專業(yè)設置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《廣播電視大學暫行規(guī)定》(以下簡稱“兩個《暫行規(guī)定》”)，在一定歷史階段內(nèi)，對鞏固和發(fā)展廣播電視教育有積極推動作用。但是，隨著我國政治、經(jīng)濟和教育體制改革的不斷深入，尤其是2012年“1+5”所廣播電視大學轉(zhuǎn)型升級為開放大學之后，兩個《暫行規(guī)定》顯然已經(jīng)難以適應實踐發(fā)展的需要。無論是已更名的“1+5”所開放大學，還是正在謀求轉(zhuǎn)型升級的其他各級廣播電視大學，都在一定程度上面臨“無法可依”的局面。2020年8月出臺的《國家開放大學綜合改革方案》在一定程度上破除了這種尷尬局面，但是，為了我國開放大學的健康發(fā)展，還是有必要盡快對開放大學的建設與發(fā)展進行專門的立法，以法律形式規(guī)范開放大學作為一所“大學”的性質(zhì)和地位、權(quán)利和義務，并確保其擁有一所“大學”所應該擁有的辦學自主權(quán)，即凡大學能夠依法自主管理的，相關(guān)行政審批權(quán)該下放的下放，不合時宜的行政法規(guī)和政策文件應抓緊修改或廢止，破除制約其發(fā)展的不合理束縛。[22]

3.加大政策支持力度，提高對開放大學的經(jīng)費投入

開放大學擔負著滿足全民終身學習需求、促進優(yōu)質(zhì)教育資源共享、推動高等教育公平的公共責任，開放大學提供的教育服務在很大程度上是具有普惠性質(zhì)的準公共產(chǎn)品，其辦學經(jīng)費理應得到政府財政的大力支持和切實保障。然而現(xiàn)實中，雖然我國的開放大學和廣播電視大學都是公立高等教育機構(gòu)，但目前除江蘇開放大學以外，國家開放大學和大多數(shù)地方開放大學(廣播電視大學)都未能像普通高校那樣獲得政府財政的“生均撥款”，開放大學(廣播電視大學)的生存發(fā)展過于依賴學生繳納的學費。美國鳳凰城大學的衰落已經(jīng)證明，完全依靠市場生存的開放大學，其質(zhì)量聲譽往往難以得到保障，無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，加大政策支持力度，加大對開放大學的經(jīng)費投入，解決開放大學發(fā)展的后顧之憂，使其更加重視辦學質(zhì)量和辦學水平的提高，是實現(xiàn)“辦好開放大學”的重要支撐。