城鎮(zhèn)化背景下常住人口與戶籍人口的社會保障制度比較
——以寧波市為例

□ 王明榮 王山慧 廖紹云

在新型城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的當(dāng)下，人口向大城市集聚的趨勢越發(fā)明顯，但是，歷史造成的社會保障二元化格局已經(jīng)跟不上人口流動的步伐，因此，改革社保制度、推動公共服務(wù)均等化進(jìn)程顯得尤為迫切。國家發(fā)展改革委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口，為我們指明了努力的目標(biāo)。必須摸清當(dāng)前戶籍人口與常住人口社會保障差異的詳情，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)，為我們推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程找到切實(shí)可行的路徑。

當(dāng)前，研究不同群體人口社會保障差異，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是在全國范圍內(nèi)形成促進(jìn)要素資源有序流動格局的必然要求。良好的社會保障制度可以確保勞動力資源的順暢流動，促進(jìn)資源的更優(yōu)配置。二是城市發(fā)展的必然趨勢。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人口向城市集中的趨勢顯現(xiàn)，發(fā)展大城市是向絕大多數(shù)人口提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最集約、最優(yōu)的解決方案。三是強(qiáng)化城市競爭力的必然選擇。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)對流動人口有著極大的吸引力，在當(dāng)前城市競爭日益激烈的背景下，哪個城市能夠大量集中人口，哪個城市就能積累更強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、基本概念與研究狀況

（一）相關(guān)概念界定

1.城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。城鎮(zhèn)化過程包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。

本文主要探討在城鎮(zhèn)化背景下，城市人口變動情況以及由此帶來的社會保障、公共服務(wù)等方面的變革。

2.常住人口與戶籍人口

常住人口與戶籍人口是在人口就業(yè)統(tǒng)計等方面用到的兩個統(tǒng)計口徑，它們在數(shù)據(jù)來源和指標(biāo)定義上有著很大的不同。

常住人口指實(shí)際上經(jīng)常居住在一個地方（住所）的人口。當(dāng)前國家統(tǒng)計調(diào)查制度規(guī)定，常住人口空間范圍為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），時間范圍為半年，具體包括以下幾類人口：戶口在本轄區(qū)也在本轄區(qū)居住的人；居住在本轄區(qū)但離開戶口登記地半年以上的人；戶口待定的人；戶口在本轄區(qū)但離開本轄區(qū)半年以下的人；在境外學(xué)習(xí)和工作的人。常住人口由統(tǒng)計部門通過人口普查調(diào)查取得。

戶籍人口指公民依據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》已在其經(jīng)常居住地的公安戶籍管理機(jī)關(guān)登記了戶口的人。這類人口不管其是否外出，也不管外出時間長短，只要在某地注冊有戶口，就為該地區(qū)的戶籍人口。戶籍人口由公安部門通過經(jīng)常性統(tǒng)計月報或年報取得。

在社會保障領(lǐng)域的實(shí)際工作當(dāng)中，各項(xiàng)保障制度通常按戶籍人口、常住人口與流動人口等不同類別來設(shè)計，其概念與統(tǒng)計學(xué)概念并不完全重合。本文所稱常住人口實(shí)際指的是非戶籍常住人口，同時，這類人口也占流動人口的絕大部分。

3.社會保障制度

簡單地說，社會保障制度就是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補(bǔ)貼等一系列制度的總稱。其主要內(nèi)容包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和住房保障等方面。其核心內(nèi)容是社會保險，指國家通過法律強(qiáng)制實(shí)施，為工薪勞動者在年老、疾病、生育、失業(yè)以及遭受職業(yè)傷害的情況下，提供必要的物質(zhì)幫助的制度。按照《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定，社會保險項(xiàng)目分為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。

本研究所稱社會保障制度以社會保險為主，還包括社會福利等方面內(nèi)容。

4.基本公共服務(wù)

公共服務(wù)也被稱為公共產(chǎn)品，它是一個與私人服務(wù)相對應(yīng)的概念，通常由政府提供。而基本公共服務(wù)的概念，尚無統(tǒng)一的看法。有的學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)就是與民生問題相關(guān)的公共服務(wù)，諸如義務(wù)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本社會保障等。有的學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型。綜合來看，本文所指的基本公共服務(wù)，具體到一個城市而言，就是與民生息息相關(guān)、作為市民有權(quán)利平等獲取的公共服務(wù)，主要包括義務(wù)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本勞動保障、社會福利等。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)聚焦新型城鎮(zhèn)化及社會保障領(lǐng)域的研究與實(shí)踐，經(jīng)歷過三個主要階段。第一個階段，是研究流動人口社會保障的缺失，催生了流動人口社會保障制度的建立；第二個階段，是聚焦于城鄉(xiāng)分割體制下，各類社會保障制度的整合，提出了建立更高層級統(tǒng)籌、更大范圍轉(zhuǎn)移接續(xù)等便利性舉措；第三個階段，是聚焦于戶籍制度下不同類別的人口享受的公共服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會保障研究范圍，提出了不以戶籍為劃分依據(jù)，推行基本公共服務(wù)均等化。

1.流動人口社會保障制度的建立

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，各地針對外來務(wù)工人員紛紛出臺社會保障政策。如廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》，將流動人口納入城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系。流動人口所參保的險種與城鎮(zhèn)職工一樣（工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險），只是在繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)和待遇上都有一定差別。上海則出臺了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工基本社會保障體系之外，單獨(dú)建立一套新的保障體系。還有部分地區(qū)則采取了“農(nóng)保改革措施”，將流動人口納入到農(nóng)村基本保險制度當(dāng)中去。這些針對流動人口社會保障機(jī)制的建立，讓流動人口能夠享受到一些最基本的社會保障，解決了“有保障”的最低要求。

2.流動人口社會保障制度的優(yōu)化

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，針對流動人口的社會保障制度也在朝向更高層級統(tǒng)籌、更大范圍轉(zhuǎn)移接續(xù)的方向發(fā)展。如寧波市在2007年出臺了《關(guān)于印發(fā)寧波市外來務(wù)工人員社會保險暫行辦法的通知》，2010年又出臺了《關(guān)于完善外來務(wù)工人員社會保險有關(guān)政策的通知》《關(guān)于印發(fā)寧波市基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌暫行辦法的通知》，進(jìn)一步優(yōu)化完善了流動人口的社會保障。2011年又制定了《寧波市外來務(wù)工人員社會保險實(shí)施細(xì)則》，讓流動人口的社會保障更具操作性、更人性化，更便于流動接續(xù)，進(jìn)一步提升了流動人口的參保積極性。

3.流動人口社會保障向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展

在流動人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等基本社會保險有了制度安排之后，社會保障的重點(diǎn)逐步向就業(yè)服務(wù)、子女教育、安居等公共服務(wù)領(lǐng)域拓展。如在子女教育方面，早期設(shè)立了外來務(wù)工人員子女學(xué)校（民工子弟學(xué)校），逐步過渡到納入公立學(xué)校學(xué)區(qū)范圍，不過在部分學(xué)位緊張的校區(qū)，就學(xué)的優(yōu)先順位較低。在安居保障方面，納入公租房保障范圍，在公租房與廉租房并軌運(yùn)行之后，外來務(wù)工人員亦得以享受廉租房保障資格。

二、寧波市人口變化和結(jié)構(gòu)情況

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。人戶分離的人口2.8 億，其中，流動人口總規(guī)模為2.36 億，占全國人口總數(shù)16.85%左右。綜合來看，流動人口的大量存在，是我國持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化、大量解放農(nóng)業(yè)人口帶來的特殊長期歷史現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，未來，我國流動人口數(shù)量仍將保持在較高水平。具體從寧波來看，目前仍然處在人口持續(xù)流入的狀態(tài)。

（一）2019年寧波市外遷入人口數(shù)據(jù)

2018年12月—2019年11月，寧波市外遷入58 037 人，比上年同期的66 116 人減少了8 079 人，同比下降了12.22%；與2017年同期57 507 人相比，增加了530 人，基本持平。主要是由于2018年起寧波市大幅放寬落戶條件，2018年落戶人數(shù)明顯上升，存量獲得釋放后逐漸回歸正常水平。其中遷入市六區(qū)的45 604人，占78.58%，遷入四個縣市的12 433 人，占21.42%，人口持續(xù)流向市區(qū)趨勢明顯（見表1）。

從遷入地區(qū)城鄉(xiāng)屬性看，絕大部分人員遷入寧波市城鎮(zhèn)地區(qū)。其中54 788 人遷入城鎮(zhèn)城區(qū)，占94.40%，遷入鄉(xiāng)村地區(qū)的僅3 249 人，占5.60%。從遷入人員來源地區(qū)看，來自省內(nèi)其他地市的14 086 人，占24.27%，來自省外的43 951 人，占75.73%（見表2）。省內(nèi)來源地前三位為臺州、舟山、紹興；省外來源地前三位分別為安徽、江西、河南。

表1 2019年寧波市遷入人口總量情況

表2 寧波市進(jìn)入人口遷入地城鄉(xiāng)屬性及遷入人員來源地區(qū)情況

遷入人員總體年齡結(jié)構(gòu)較為年輕。其中18周歲以下的20 613 人，占35.52%；18～34 周歲的24 774 人，占42.69%；35～59 周歲的11 393 人，占19.63%；60 周歲及以上1 257 人，占2.17%（見表3）。

表3 寧波市遷入人員年齡結(jié)構(gòu)情況

從遷入人員中登記學(xué)歷的33 783 人來看，研究生以及上學(xué)歷1 356 人，占4.01%；本科學(xué)歷8 104 人，占23.99%；大專學(xué)歷5 810 人，占17.20%；高中學(xué)歷7 174 人，占21.24%；初中及以下學(xué)歷11 339 人，占33.56%（見表4）。

表4 寧波市遷入人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)情況

2019年浙江全省人口機(jī)械增長198 516 人。全省11 個地市中杭州、寧波、嘉興、金華、湖州、紹興為正增長，溫州、衢州、舟山、臺州、麗水為負(fù)增長。全省機(jī)械增長前三位為杭州、寧波和嘉興，分別增長159 010 人、42 497 人和26 177 人（見表5）。

表5 浙江省2019年各地市人口機(jī)械增長情況

（二）2019年年底登記在冊流動人口數(shù)據(jù)

截至2019年12月31日，寧波市登記在冊的流動人口4 790 786 人，與2018年同期相比減少了27 022 人，同比下降0.56%（見表6）。從來源地地區(qū)看，絕大部分是省外人員，為4 330 085 人，占90.38% ；省內(nèi)其他地方460 701 人，占9.62%。省內(nèi)來源前三位的是臺州市、紹興市、溫州市，省外來源前三位的是安徽省、河南省、貴州省。

從年齡結(jié)構(gòu)看，青壯年占大多數(shù)。18 周歲以下735 696 人，占15.36%；18～34 周歲1 801 945人，占37.61%；35～59 周 歲2 109 837 人，占44.04%；60 周歲及以上143 308 人，占2.99%（見表7）。

從登記學(xué)歷的4 072 938 人情況看，流動人口總體學(xué)歷水平較低。其中研究生及以上學(xué)歷7 882 人，占0.19%；本科學(xué)歷106 031 人，占2.60%；大專學(xué)歷151 682 人，占3.72%；高中學(xué)歷477 106 人，占11.71%；初中及以下3 330 237人，占81.76%。

從流動人口所從事的職業(yè)來看，從事生產(chǎn)制造加工2 186 771 人，占45.65%；從事服務(wù)行業(yè)634 304 人，占13.24%，從事農(nóng)林牧漁生產(chǎn)39 915 人，占0.83%，其他1 929 796 人（含無業(yè)老人及兒童），占40.28%（見表8）。

表6 2019年年底寧波市流動人口數(shù)量統(tǒng)計表

表7 2019年寧波市流動人口年齡結(jié)構(gòu)情況

表8 寧波市流動人口職業(yè)結(jié)構(gòu)情況

截至2019年年底，寧波市登記半年以上流動人口數(shù)為3 642 915 人，與上年同期相比少了309 033 人，同比下降7.82%（見表9）。

（三）人口流動與政策的關(guān)聯(lián)性分析

1.戶籍新政出臺后的效果

2018年戶籍新政出臺后，投資納稅落戶和租賃落戶政策收效甚微。2019年9月15日—2020年2月29日，5 個半月中寧波市共受理投資納稅落戶214 人，其中兒童隨遷68 人；受理租賃落戶僅27 人，其中兒童隨遷12 人。從實(shí)際落戶的情況看，未出現(xiàn)教育部門擔(dān)心的因落戶引發(fā)的教育資源短缺，投資納稅落戶和租賃落戶政策門檻可進(jìn)一步放寬。

為此，應(yīng)加大落戶政策調(diào)整力度，全面放寬寧波市落戶門檻。一是擴(kuò)大先落戶后就業(yè)落戶對象范圍，允許配偶和未成年子女隨遷，增大落戶吸引力；二是放寬納稅落戶和放寬租賃落戶的限制條件，調(diào)低納稅、社保繳費(fèi)年限；三是放寬居住就業(yè)落戶條件，對于在寧波市合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所的，取消社保繳費(fèi)年限限制。

2.把握住政策出臺的有利時機(jī)

每年3-4月是流動人口返城高峰和學(xué)校集中報名時間，從前兩年文件出臺的時間來看，上半年出臺放寬落戶門檻的政策取得明顯的效果。2018年出臺的《寧波市區(qū)戶口遷移實(shí)施細(xì)則（試行）》于當(dāng)年3月1日起施行，當(dāng)年寧波市人口機(jī)械增長49 762人，機(jī)械增長率為8.29‰，為近5年內(nèi)最高。2019年出臺的《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步放寬寧波市戶口準(zhǔn)入條件的通知》于9月15日起施行，政策出臺后落戶人數(shù)未出現(xiàn)明顯增長，2019年的人口機(jī)械增長率與2018年相比有小幅回落（見表10）。

表9 寧波市登記半年以上流動人口數(shù)

表10 2015—2019年寧波市戶籍人口機(jī)械變動比較

3.把高學(xué)歷流動人口作為重點(diǎn)落戶對象

對于已在寧波市登記的流動人口，尤其是登記半年以上的流動人口來說，在甬居住生活對其有一定的吸引力。要把其中在寧波市穩(wěn)定就業(yè)，特別是高學(xué)歷的人員作為重點(diǎn)落戶對象，有針對性地出臺具有吸引力的配套優(yōu)惠福利政策，加大對高學(xué)歷人才、專業(yè)技能人才及各行業(yè)緊缺人才來甬就（創(chuàng)）業(yè)的扶持力度，吸引更多人才來甬工作生活，進(jìn)而有力推動更多人才落戶寧波市。

三、寧波市常住人口與戶籍人口社會保障制度差異的實(shí)證分析

促進(jìn)流動人口與戶籍人口同等的社會保障是公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，有助于推動流動人口社會融合，增強(qiáng)流動人口的歸屬感。

（一）寧波市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險現(xiàn)狀

寧波市社會醫(yī)療保險制度建立于21世紀(jì)初，經(jīng)過20年的改革和發(fā)展，寧波市社會醫(yī)療保險已經(jīng)覆蓋到了全體市民和外來務(wù)工人員，從制度上實(shí)現(xiàn)了“全民醫(yī)?！钡哪繕?biāo)。社會醫(yī)療保險制度體系基本由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和外來務(wù)工人員大病醫(yī)療保險三大制度構(gòu)成。

1.職工基本醫(yī)療保險

2001年1月開始，寧波市區(qū)及各縣市相繼實(shí)施了職工醫(yī)保制度，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位、各類企業(yè)職工和退休人員納入社會醫(yī)療保險的范圍，以單位和個人繳費(fèi)為主，基金管理以市區(qū)、縣（市）級為管理單位，參保人員的門診、住院治療均可享受醫(yī)保待遇，2011年5月實(shí)行了全市范圍內(nèi)的市級統(tǒng)籌，統(tǒng)一了職工醫(yī)保主要政策和辦法。

2.城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險

寧波市城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保對象為非農(nóng)戶籍的老年居民、非從業(yè)人員、嬰幼兒及在各類高校、中小學(xué)在冊就讀的學(xué)生，其中對學(xué)生群體不限定戶籍，外來學(xué)生也可參保。居民醫(yī)保制度由個人繳費(fèi)和財政補(bǔ)助相結(jié)合，財政補(bǔ)助占總籌資標(biāo)準(zhǔn)的50%～60%，繳費(fèi)水平按人員類別設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)，按人參保，市區(qū)和各縣（市）自2009年開始陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了門診和住院雙統(tǒng)籌，基金管理以縣（市）級為統(tǒng)籌單位，全市共有6個統(tǒng)籌區(qū)域。2012年9月實(shí)施居民醫(yī)保市級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全市政策和管理辦法的統(tǒng)一。2015年9月原新型農(nóng)村合作醫(yī)療并入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

3.外來務(wù)工人員大病醫(yī)療保險

參保對象為勞動年齡段內(nèi)，與用人單位簽訂勞動合同的非本市戶籍人員。2011年《寧波市外來務(wù)工人員社會保險實(shí)施細(xì)則》就外來務(wù)工人員參加大病醫(yī)療保險作出詳細(xì)規(guī)定，用人單位繳納大病醫(yī)療保險（含大病救助金），繳費(fèi)比率為2.5%～3%；職工個人不用繳費(fèi)。待遇包括住院治療及特殊病種治療，不包括門診醫(yī)療待遇，不計入個人賬戶資金。

4.三項(xiàng)社會醫(yī)療保險制度比較

寧波市職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、外來務(wù)工人員大病醫(yī)療保險，這三項(xiàng)制度的主要內(nèi)容（見表11）。

表11 寧波市醫(yī)療保險制度基本內(nèi)容比較

通過三項(xiàng)制度對比可以看出，在參保對象方面，職工醫(yī)保不受戶籍限制，居民醫(yī)保和外來務(wù)工人員醫(yī)保有各自的戶籍范圍控制；在統(tǒng)籌層次方面，職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次最高，基金抗風(fēng)險能力最強(qiáng)，居民醫(yī)保次之，但參保規(guī)模小、風(fēng)險大，外來務(wù)工人員醫(yī)保統(tǒng)籌層次最低，各區(qū)同樣參保規(guī)模小、風(fēng)險較大。

此外，外來務(wù)工人員與用人單位協(xié)商同意后，可以參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。

（二）養(yǎng)老保險

流動人口養(yǎng)老保險在寧波市的政策依據(jù)是《寧波市外來務(wù)工人員社會保險條例》及其實(shí)施細(xì)則（見表12）。

表12 寧波市養(yǎng)老保險制度基本內(nèi)容比較

綜合比較來看，在流動人口養(yǎng)老保險方面，有了較為完善的制度安排，相對于戶籍人口而言，在保障的力度方面差別不明顯，但在繳費(fèi)比例、跨域流轉(zhuǎn)等方面仍然有其局限性，總體趨勢是向一體化方向發(fā)展，即將勞動者的養(yǎng)老保險與工作掛鉤，逐漸與戶籍脫鉤。相對于城鄉(xiāng)居民而言，獲得的政府補(bǔ)貼較少。

（三）失業(yè)保險

失業(yè)保險按照工作1年發(fā)放1 個月的標(biāo)準(zhǔn)，不管是戶籍人口還是流動人口都可以享受。2020年失業(yè)保險金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為1 608 元/月，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金期間同時享受代繳基本醫(yī)療保險費(fèi)、價格臨時補(bǔ)貼等其他失業(yè)保險待遇。2020年3月，寧波市失業(yè)保險范圍擴(kuò)大，對滿足一定條件的失業(yè)人員，發(fā)放階段性的失業(yè)補(bǔ)助金（最多可領(lǐng)6 個月）。補(bǔ)助期間為2020年3-12月，以下人員可以申領(lǐng)：領(lǐng)取失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員；參保繳費(fèi)不足1年的失業(yè)人員；參保繳費(fèi)滿1年但因本人原因解除勞動合同的失業(yè)人員。

（四）公共服務(wù)方面

1.子女教育

在學(xué)前教育階段，公辦幼兒園對于具有本地（以區(qū)縣市為范圍）戶籍的優(yōu)先，民辦幼兒園沒有戶籍要求。

在義務(wù)教育階段的主要區(qū)別，一是子女義務(wù)教育錄取順位不同。公辦小學(xué)，根據(jù)寧波市各區(qū)縣（市）義務(wù)教育階段招生政策，戶籍人口子女與流動人口子女在錄取順位上有所不同，一般戶籍人口子女在符合“住、戶一致”的條件下，優(yōu)先錄取。流動人口在區(qū)域內(nèi)有房產(chǎn)無戶籍的次之，無房產(chǎn)的流動人口錄取順位排位最后。

二是初中招生階段的區(qū)別。目前市內(nèi)海曙、江北的公辦初中按照校校對口方案，可以升入對口初中就讀。鄞州區(qū)需要房產(chǎn)和戶籍的要求，才可以升入初中就讀。

優(yōu)質(zhì)民辦初中招生有限制，要求具有本區(qū)域戶籍或小學(xué)學(xué)籍，而且戶籍取得時間應(yīng)在學(xué)校招生報名時間之前。對于借讀的無學(xué)籍流動人口子女則不能就讀。如需就讀要進(jìn)入以招收外來務(wù)工人員隨遷子女為主的民辦初中。

流動人口子女初中升高中已經(jīng)沒有政策限制，在符合條件的情況下也可以在寧波市參加高考。

2.安居保障

差異主要體現(xiàn)在保障政策的準(zhǔn)入資格方面。在購房資格方面，本市戶籍人口，限購圈內(nèi)限購住房2 套。非本市戶籍人口，在海曙、江北、鄞州行政區(qū)域內(nèi)已有1 套及以上的，不得購買限購圈內(nèi)住房。非本市戶籍，能夠提供12 個月以上個稅或社保繳納證明，限購圈內(nèi)限購1 套。

公租房（廉租房）申請資格：符合城鄉(xiāng)居民低收入家庭資格的，可以申請公租房（廉租房），有實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼。目前寧波市已經(jīng)對符合條件的家庭實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。流動人口按照穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員享受一定的住房保障待遇，各地區(qū)根據(jù)自身的差異制定不同的保障政策。

3.職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼

該項(xiàng)補(bǔ)貼基本上實(shí)現(xiàn)了全部勞動人口全覆蓋。職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼共分5 個等級，覆蓋對象為全市戶籍人口、在寧波市辦理居住證的常住人口、在企業(yè)就業(yè)繳納社會保險費(fèi)的工人、在寧波創(chuàng)業(yè)且繳納社會保險的人口。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同的等級不同。

4.最低生活保障

2017年6月，寧波市修訂了《寧波市最低生活保障辦法》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，主要保障對象為低收入家庭、低保邊緣家庭以及特困人員。寧波市低保的標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)?shù)刈畹凸べY的40%，低保邊緣家庭也可享受或申請專項(xiàng)補(bǔ)助。不論哪種情況，享受對象都要求具有寧波市本地戶籍，常住人口及流動人口則不在保障范圍。

（五）流動人口社會保障面臨的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，雖然我國流動人口社會保障水平大幅提高，但是流動人口社會保障仍存在一定問題，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是制度設(shè)計還不完善。目前，我國建立的以“五險”為核心的社會保障體系，已基本覆蓋了廣大勞動者與城鄉(xiāng)居民，可以說解決了“廣覆蓋”的問題。然而，條塊分割、因人設(shè)保、劃地而保的問題也十分突出。當(dāng)前，我國人口流動的趨勢不僅是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，還包括大量的城鎮(zhèn)人口跨區(qū)域流動，社會保險塊狀分割的現(xiàn)狀，導(dǎo)致相互之間難以有效地接續(xù)，極大地影響了勞動力的市場化流動。

二是落實(shí)執(zhí)行遇到一些阻力。社會保障制度涉及政府、企業(yè)和個人三大主體。從政府層面來看，中央政府與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任有的劃分不清。從企業(yè)層面來看，目前企業(yè)在用工當(dāng)中，通常采取勞務(wù)派遣的方式，不直接與外來務(wù)工人員簽訂用工合同，以此來規(guī)避為外來務(wù)工人員繳納社會保險的責(zé)任，以減少用工成本。從個人層面來看，流動人口不能確認(rèn)自己工作的穩(wěn)定性，為避免出現(xiàn)因工作變動，造成社保接續(xù)困難，甚至財富縮水的現(xiàn)象，而選擇與企業(yè)談判，增加自己“拿到手”的收入。

三是公共服務(wù)保障相對不足。2020年年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出要推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。這是一個逐步實(shí)現(xiàn)的過程。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，各地在提供公共服務(wù)，特別是補(bǔ)貼保障類的服務(wù)時，往往以戶籍設(shè)置條件，使得流動人口事實(shí)上在公共服務(wù)方面處于被排除的狀態(tài)。

四、國內(nèi)其他地區(qū)做法經(jīng)驗(yàn)

（一）廣東納入職工社保的做法

廣東省作為改革開放的前沿，最先碰到流動人口的社會保障問題。廣東采取的措施是將流動人口納入到現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系當(dāng)中。流動人口參保險種與城鎮(zhèn)職工相同，涵蓋了工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等，但是在繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)和待遇上都有所不同。

廣東的做法在一定程度上保障了流動人口的基本權(quán)利，但也存在一些缺點(diǎn)。一是費(fèi)率相對于外來務(wù)工人員來說還是偏高，導(dǎo)致流動人口參保積極性不高。二是養(yǎng)老保險需要繳滿15年才能享受社會保險待遇，對于工作流動性大的外來務(wù)工人員來說，仍然愿意錢“落袋為安”，而不是參保。

（二）上海單獨(dú)建立保障體系的經(jīng)驗(yàn)

上海解決流動人口的社會保障問題，其制度基礎(chǔ)是《上海市外來務(wù)工人員綜合保險暫行辦法》。本質(zhì)是在城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度之外，為流動人口單獨(dú)建立一套綜合保障體系。其只有統(tǒng)籌賬戶，沒有個人賬戶，繳費(fèi)主體都是單位和個人共同繳納，并且社保的流動性低，不可轉(zhuǎn)移和接續(xù)。上海經(jīng)驗(yàn)較有特色的是，其社?；鹞猩虡I(yè)保險公司來運(yùn)作和支付。大病醫(yī)療保險和老年補(bǔ)貼分別委托平安保險和中國人壽運(yùn)營。這種由商業(yè)公司來運(yùn)營社?；鸬哪Ｊ剑欣谏绫；鸬谋Ｖ翟鲋?，維持其長久的生命力。在維護(hù)參保人的利益方面，還需要由政府背書，提升其公信力。

（三）重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的改革

重慶是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，此外，重慶地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的特征是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，因而，其社會保障制度的設(shè)計就較多地體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特點(diǎn)。就養(yǎng)老保險體系來看，重慶除了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，還針對外來人口建立了農(nóng)民工養(yǎng)老保險體系；就醫(yī)療保險來看，也是區(qū)分城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)居民三個維度來設(shè)計，其中農(nóng)民工也只有大病醫(yī)療保險；此外，在城鎮(zhèn)失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等方面，則模糊了城鄉(xiāng)差異、戶籍與非戶籍差異，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工全覆蓋。重慶社會保險費(fèi)率2020年度為37.5%（養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險），其中企業(yè)繳費(fèi)占27%，個人繳費(fèi)占10.5%。

五、結(jié)論與啟示

回顧我國完善社會保障制度的歷程，不同群體的社會保障需求得到基本滿足，保障水平也在逐步提升，社會保障的統(tǒng)籌層次更高、流動性增強(qiáng)。寧波市作為一個經(jīng)濟(jì)活躍度較高、外來人口群體數(shù)量較多的城市，不斷完善基本社會保障制度，提高優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給水平，是保持城市吸引力，提高城市競爭力，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

（一）建立以市民為基礎(chǔ)的社會保障制度體系

黨的十九屆五中全會決定指出，深化戶籍制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。社會保障制度體系也要建立以市民為基礎(chǔ)的制度安排。在以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，政府在戰(zhàn)略規(guī)劃上要切實(shí)履行自己的職能目標(biāo)，保障基本公共產(chǎn)品的供給，要改變以戶籍人口為依據(jù)的管理模式，統(tǒng)一從勞動力的角度來設(shè)計社保制度。不論是戶籍人口還是非戶籍人口，只要同樣在城市里工作生活，就應(yīng)該獲得基本的社會保障。在很長一段歷史時期里，經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)城市，享受了外來勞動人口辛勤勞動帶來的發(fā)展果實(shí)，卻忽視或弱化了應(yīng)該承擔(dān)的社會保障責(zé)任。在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)、人口流動日漸頻繁的當(dāng)下，這種情形將難以為繼。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基本社會保障制度的保底功能，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等應(yīng)當(dāng)作為基本的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更大范圍的統(tǒng)籌，便利人口的全國流動。

（二）公共服務(wù)向非戶籍人口覆蓋要適度、漸進(jìn)

城市人口的擴(kuò)張要適度，避免出現(xiàn)城市擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染、社會秩序混亂等“城市病”，有必要考慮城市公共產(chǎn)品的接納能力與外來人口市民化要求的匹配問題。近年來，寧波戶籍制度改革的實(shí)踐表明，隨著落戶條件的逐步放開，人口流入情況短期內(nèi)隨政策出臺產(chǎn)生波動，但總體上處于社會基本公共產(chǎn)品供給彈性范圍內(nèi)。今后要繼續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大保障力度，逐步將非戶籍常住人口納入保障體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和社會福利最大化目標(biāo)。

（三）以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品提升城市吸引力

研究表明，對于新一代的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口來說，城市政府的地方政策、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障與就業(yè)服務(wù)的水平越高，他們的定居意愿越強(qiáng)烈，他們會傾向于選擇公共服務(wù)完善的城市生活居住，而其中社會保障與就業(yè)服務(wù)的作用效果最突出。同時，研究表明，城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)在外來人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g的待遇差異，也會影響外來人口的個體行為，并產(chǎn)生交互效應(yīng)。

（四）創(chuàng)新完善社會保障制度體系促進(jìn)社會性流動

中共中央、國務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制意見》，提出要暢通勞動力和人才社會性流動渠道。健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，加快建立協(xié)調(diào)的勞動力、人才流動政策體系和交流合作機(jī)制。社會保障制度體系作為重要的勞動力和人才流動政策體系，要根據(jù)要素市場化配置改革的意見，進(jìn)一步創(chuàng)新完善制度體系，加強(qiáng)全國、特定區(qū)域的統(tǒng)籌銜接力度，如可以長三角區(qū)域的社會保障體系互聯(lián)互通、相互銜接為試點(diǎn)，加快探索社會保障的同城化待遇，促進(jìn)勞動力和人才的社會化流動。