“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應(yīng)研究

熊 艷，廖文軍，王 嶺

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的重要舉措。改革開放40多年來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)高速增長，粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式帶來的環(huán)境污染問題愈發(fā)突出。2013年，“霧霾鎖城”引起了國內(nèi)和國際社會(huì)的高度關(guān)注。根據(jù)《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》可知，2018年中國338個(gè)地級及以上城市中有217個(gè)城市空氣質(zhì)量超標(biāo)。此外，相關(guān)研究表明，滿足世界衛(wèi)生組織建議空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的中國大城市占比不足1%[1]。同時(shí)，空氣污染嚴(yán)重影響居民身體健康和生命安全[2]，降低了居民幸福感[3][4][5]，帶來較大的環(huán)境污染成本[6]，增加實(shí)際經(jīng)濟(jì)不平等程度[7]。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的集約、綠色、高效發(fā)展成為當(dāng)前迫切需要解決的一項(xiàng)重要課題。

中國從20世紀(jì)50年代開始以“秦嶺-淮河”為界，對“秦嶺-淮河”南北兩側(cè)的城市實(shí)行差異化的供暖政策。其中，“秦嶺-淮河”以北的城市實(shí)行集中供暖，“秦嶺-淮河”以南的城市實(shí)行家庭自主式分散供暖。以燃煤為主的集中供暖模式及在氣候因素綜合作用下，“秦嶺-淮河”以北的城市在供暖期產(chǎn)生藍(lán)天和溫暖不可兼得的問題。那么，一個(gè)非常有意思的話題就是集中供暖對空氣污染的“貢獻(xiàn)”多大呢？在能源國際安全和清潔化的背景下，國家在“秦嶺-淮河”以北的部分城市分批次推行“煤改氣、電”政策是否能降低空氣污染呢？從理論上來看，嚴(yán)格的政策執(zhí)行能有效降低空氣污染，但由于“煤改氣、電”政策需以補(bǔ)貼、政府執(zhí)行及居民配合等為前提，如果補(bǔ)貼背離成本、政府執(zhí)行不到位、居民配合度較低等因素中的一個(gè)或多個(gè)存在時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致政策“失靈”。為此，非常有必要深入分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應(yīng)。

冬季供暖顯著影響空氣質(zhì)量[8]。一方面，煤炭燃燒產(chǎn)生大量的顆粒物污染空氣[9]；另一方面，大氣顆粒物濃度與天氣狀況有關(guān)，高壓、大風(fēng)、低濕等天氣有利于顆粒物稀釋擴(kuò)散，而惡劣天氣會(huì)增加顆粒物濃度[10]。在國家日益重視生態(tài)環(huán)境的背景下，改變?nèi)济杭泄┡绞狡仍诿冀?。為此，國家通過財(cái)政補(bǔ)貼方式推進(jìn)“煤改氣、電”政策，“煤改氣、電”政策的有效性成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，學(xué)術(shù)界對該問題的研究并不多見。李少林和陳滿滿(2019)選取2003～2015年中國41個(gè)城市面板數(shù)據(jù)，以新聞報(bào)道次數(shù)轉(zhuǎn)折點(diǎn)作為“煤改氣、電”政策是否實(shí)施的衡量指標(biāo)，研究“煤改氣、電”政策實(shí)施前后的空氣質(zhì)量、能源效率及居民能源消費(fèi)變化[11]。史丹和李少林(2018)對“煤改氣、電”政策的京津冀綠色協(xié)同發(fā)展效應(yīng)進(jìn)行了研究[12]。劉虹(2015)對北京“煤改氣”調(diào)研后分析“煤改氣”工程建設(shè)的典型問題，并提出相關(guān)的政策建議[13]。岳鴻飛和施川(2019)對京津冀“煤改氣”工程的綠色凈效益評估測算后表明，“煤改氣”在京津冀地區(qū)具有明顯的正向綠色凈效益，可使綠色綜合效率提高0.3～0.4[14]。謝倫裕等(2019)指出“煤改氣、電”和“清潔燃煤替代”政策均增加居民取暖成本，但也普遍改善了居民取暖的主觀感受，減少污染物排放，增加環(huán)境和人體健康凈收益[15]。王俊豪和王玉璋(2018)對PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱標(biāo)桿價(jià)格管制政策進(jìn)行了研究[16]。由此可見，學(xué)者們主要探討“煤改氣、電”政策的空氣污染治理、綠色發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益等問題，缺乏利用更微觀、更精致的數(shù)據(jù)分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應(yīng)。為此，本文將利用城市日度微觀面板數(shù)據(jù)對該問題加以分析，為深化“煤改氣、電”政策提供實(shí)證證據(jù)和決策參考。

相對于已有文獻(xiàn)，本文試圖在以下幾個(gè)方面做出貢獻(xiàn)：(1)梳理“煤改氣、電”政策的演化歷程，為分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應(yīng)提供分析前提；(2)運(yùn)用微觀數(shù)據(jù)驗(yàn)證燃煤集中供暖對供暖期空氣污染的“提升”效應(yīng)，為推進(jìn)“煤改氣、電”政策的有效實(shí)施提供理論支撐；(3)分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)，為科學(xué)評估“煤改氣、電”政策的有效性提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

二、“煤改氣、電”政策演化與實(shí)證假設(shè)

(一)“煤改氣、電”政策演化歷程

為應(yīng)對空氣污染，中國“秦嶺-淮河”以北的部分城市開始推進(jìn)“煤改氣、電”工程。2016年，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指出，“推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容。要按照企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受的方針，宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重?！?017年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出，“全面實(shí)施散煤綜合治理，推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖”。

為有序推進(jìn)“煤改氣、電”工程、解決散煤污染問題，2017年5月19日，財(cái)政部、住建部、原國家環(huán)保部、國家能源局決定開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作。隨后，國家能源局公布12個(gè)“2017年北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市”名單，要求試點(diǎn)城市3年內(nèi)完成城區(qū)散煤取暖“清零銷號”、農(nóng)村地區(qū)完成絕大多數(shù)改造。2017年8月18日，《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》出臺，要求當(dāng)年10月底前，“2+26”個(gè)城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。2017年9月26日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》，要求完善“煤改電”“煤改氣”價(jià)格政策，因地制宜地健全供熱價(jià)格機(jī)制。2017年12月4日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于做好2017—2018年采暖季清潔供暖工作的通知》，要求地方及企業(yè)既要大力提升供暖清潔率，又要千方百計(jì)保障城鄉(xiāng)居民溫暖過冬，強(qiáng)調(diào)“防止出現(xiàn)氣荒，有序推進(jìn)煤改氣”。2017年12月5日，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合出臺《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)》，首次提出用3～5年的時(shí)間對北方地區(qū)建構(gòu)完整的清潔取暖產(chǎn)業(yè)體系。在2017年確定的首批中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市名單的基礎(chǔ)上，2018、2019年分別確定第二批、第三批北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市名單，并根據(jù)2018年6月印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市績效評價(jià)辦法》來決定是否取消試點(diǎn)資金。

表1 “煤改氣、電”政策三批試點(diǎn)城市名單

(二)集中供暖、“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)的理論假說

“秦嶺-淮河”以北地區(qū)的大部分城市實(shí)行燃煤集中供暖，農(nóng)村地區(qū)大多實(shí)行散煤分散式取暖。污染源和天氣條件是影響空氣質(zhì)量的兩大主要因素。其中，污染物排放越多、氣溫越低、風(fēng)力越小，越容易導(dǎo)致空氣污染。為降低集中供暖對空氣質(zhì)量的影響，原國家環(huán)保部于2016年修訂出臺《燃煤鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn)》，但由于燃煤鍋爐新標(biāo)準(zhǔn)從2016年7月才全面實(shí)施，同時(shí)有些采暖鍋爐的治理設(shè)施無法達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)要求，特別是20蒸噸以下采暖鍋爐的治理設(shè)施以水磨脫硫除塵一體化為主，污染物去除效率較低，難以保障集中供暖設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行。一些10蒸噸以下的采暖鍋爐未采取任何治理措施，污染物直接排入大氣中，從而增加了空氣污染壓力。此外，多數(shù)燃煤鍋爐未進(jìn)行脫硫處理，加之燃煤鍋爐的小型化甚至一些燃煤鍋爐未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，也加劇了供暖期的空氣污染。為此，本文提出研究假說1：在其他因素不變的情況下(1)其他因素主要指天氣和城市生產(chǎn)生活狀況。，與非供暖期相比，燃煤集中供暖顯著增加空氣污染。

同時(shí)，從理論上來看，“煤改氣、電”能有效降低污染物排放。但政策實(shí)施是多主體博弈的過程，中央政府是政策制定者，地方政府是政策推行者，公眾尤其是改造重點(diǎn)區(qū)域的農(nóng)村居民是政策接受者。三方主體在利益訴求上存在偏差。其中，中央政府的利益訴求主要體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量改善、人民對美好生活需要的滿足、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一三個(gè)方面；在官員“晉升錦標(biāo)賽”下，地方政府的利益訴求更多體現(xiàn)在對GDP增速的追求上；農(nóng)村居民的利益訴求體現(xiàn)在較低的成本和較高的供暖質(zhì)量。使用氣暖、電暖會(huì)增加供暖成本。首先，轉(zhuǎn)換取暖方式增加地方政府的財(cái)政壓力和工作壓力，地方政府需新建配套的基礎(chǔ)設(shè)施、對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行勸導(dǎo)、補(bǔ)貼居民“煤改氣、電”等；其次，轉(zhuǎn)換取暖方式產(chǎn)生轉(zhuǎn)換成本；最后，當(dāng)前的氣暖、電暖成本依然高于燃煤供暖，當(dāng)補(bǔ)貼到期后公眾可能考慮到“煤改氣、電”成本，紛紛棄氣、棄電而重新選擇燃煤供暖。此外，“煤改氣、電”政策與財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府執(zhí)行力、居民環(huán)保意識等息息相關(guān)，如果地方政府缺乏強(qiáng)制力或財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)力不足，“煤改氣、電”政策則難以達(dá)到預(yù)期效果。特別地，隨著補(bǔ)貼退坡，“煤改氣、電”政策可能“大打折扣”，從而出現(xiàn)空氣污染反彈。為此，本文提出研究假說2：“煤改氣、電”政策的有效實(shí)施能顯著降低空氣污染。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型構(gòu)建

本文主要研究集中供暖及“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。由于供暖具有典型的時(shí)點(diǎn)特征，在某一時(shí)點(diǎn)之前不供暖，在某一時(shí)點(diǎn)之后供暖。為此，在研究集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)時(shí)，我們選擇斷點(diǎn)回歸模型進(jìn)行分析。由于“煤改氣、電”政策存在試點(diǎn)城市和非試點(diǎn)城市，因此選擇雙重差分模型分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。

1.集中供暖對空氣污染影響效應(yīng)的模型設(shè)計(jì)。“秦嶺-淮河”以北的城市供暖期與非供暖期之間存在明確的時(shí)間界限(這一時(shí)間稱為“斷點(diǎn)”)，在斷點(diǎn)兩側(cè)的天氣等因素的差異性較小?？梢?，在假設(shè)其他因素不變的情況下，在斷點(diǎn)附近的空氣污染程度僅與是否集中供暖有關(guān)。為此，本文構(gòu)建如下的斷點(diǎn)回歸模型，以檢驗(yàn)集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)：

yit=αHeatingit+βXit+γ1(t-ci)+γ2Heatingit(t-ci)+γ3Heatingit(t-ci)2+λit+μi+εit

(1)

其中，yit表示i城市在t時(shí)間的空氣質(zhì)量。Heatingit為i城市在t時(shí)間是否集中供暖的虛擬變量，當(dāng)t>ci時(shí)，則Heatingit=1；否則，Heatingit=0。t-ci為選擇的帶寬，帶寬越大，包含的樣本量越多，方差越小，偏差越大。Xit是控制變量，以控制天氣、日期等因素對空氣質(zhì)量的影響。λit衡量個(gè)體和時(shí)間效應(yīng)，μi為個(gè)體固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

2.“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)的模型設(shè)計(jì)。進(jìn)一步地，本文選擇如下的雙重差分模型，以檢驗(yàn)“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)：

yit=α+γtreated+βtime+δtreated·time+λXit+ui+λit+εit

(2)

其中，treated和time分別表示分組和時(shí)間的虛擬變量，treated·time為時(shí)間和分組的交互作用，δ是“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。當(dāng)某一城市在整個(gè)樣本期間實(shí)行“煤改氣、電”政策，則treated=1；否則，treated=0。當(dāng)首批“煤改氣、電”政策城市試點(diǎn)之后，則time=1；否則，time=0。

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

鑒于本文主要分析集中供暖及“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)兩個(gè)問題，為便于將這兩個(gè)問題結(jié)合起來，我們選擇首批“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市作為研究對象。其中，使用2014年1月1日到2019年10月31日“秦嶺-淮河”以北的城市作為研究樣本，分析集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)。同時(shí)，利用該數(shù)據(jù)并以首批“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市作為實(shí)驗(yàn)組，選擇與實(shí)行“煤改氣、電”政策城市同省的燃煤供暖城市作為對照組，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。

1.空氣質(zhì)量?？諝赓|(zhì)量指數(shù)(Air Quality Index，AQI)和單項(xiàng)污染物濃度是社會(huì)公眾普遍關(guān)注和國家生態(tài)環(huán)境部門非常重視的空氣質(zhì)量指標(biāo)。其中，AQI是對各單項(xiàng)污染物濃度指數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后得到的，是城市每日空氣質(zhì)量的綜合反映。根據(jù)AQI的大小，我們將城市空氣質(zhì)量分成六個(gè)等級。近年來，PM2.5備受社會(huì)關(guān)注，2014年4月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)的通知》，明確指出京津冀及其周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)及重慶市將PM2.5的年均濃度下降比例作為考核指標(biāo)，其他地區(qū)則將PM10的年均濃度下降比例作為考核指標(biāo)?；诖耍疚倪x擇AQI、PM2.5及PM10進(jìn)行回歸分析，相關(guān)數(shù)據(jù)來自國家生態(tài)環(huán)境部“全國空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺”(http://106.37.208.233:20035/)的日度數(shù)據(jù)。

2.天氣情況。氣象條件是影響空氣質(zhì)量的重要因素。為此，本文選擇最高氣溫、最低氣溫、最大風(fēng)力、最小風(fēng)力、是否下雨、是否下雪等六個(gè)指標(biāo)衡量天氣情況。其中，最高氣溫、最低氣溫、最大風(fēng)力、最小風(fēng)力是連續(xù)型變量，是否下雨、是否下雪是離散型變量。下雨取1，否則取0；下雪取1，否則取0。相關(guān)數(shù)據(jù)來自中國天氣網(wǎng)(http://www.weather.com.cn)。

3.日期及供暖。日期包括工作日和節(jié)假日，不同日期下人們的生活方式不同，間接影響著空氣質(zhì)量?！扒貛X-淮河”以北的城市冬季集中供暖時(shí)間不盡相同。其中，北京、天津、河北、河南(信陽和周口除外)、陜西、山東的地級及以上城市的供暖時(shí)間基本從當(dāng)年的11月15日至下一年的3月15日，新疆、青海、內(nèi)蒙古、遼寧、山西、甘肅、寧夏從當(dāng)年的11月1日至下一年的3月31日，黑龍江、吉林則從當(dāng)年的10月25日至下一年的4月10日。此外，各地會(huì)根據(jù)當(dāng)年氣候狀況適當(dāng)調(diào)整供暖時(shí)間。各城市的供暖時(shí)間數(shù)據(jù)來自各地政府門戶網(wǎng)站，日期數(shù)據(jù)來自365日歷網(wǎng)(http://www.365rili.com)。

(三)描述性統(tǒng)計(jì)

由表2全樣本變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果可知，AQI指數(shù)均值為88.2070，PM2.5和PM10均值分別為50.5088微克/立方米、98.2139微克/立方米，三個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差相對較大，說明樣本期間的平均空氣質(zhì)量較好，但城市之間存在較大差異。以AQI作為衡量指標(biāo)，20.31%的天數(shù)的空氣質(zhì)量為優(yōu)，52.94%的天數(shù)的空氣質(zhì)量為良，16.37%的天數(shù)的空氣質(zhì)量為輕度污染，中度和重度污染的天數(shù)占比分別為5.17%和3.24%，而嚴(yán)重污染的天數(shù)占比僅為1.15%。

表2 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果(N=325477)

四、實(shí)證研究結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)分析

1.集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)。由于2017年我國對部分城市實(shí)行“煤改氣、電”政策，本文以2014～2016年的數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用斷點(diǎn)回歸分析集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)。表3中(1)～(9)列分別是2014～2016年供暖對AQI、PM2.5和PM10的影響效應(yīng)回歸結(jié)果?？梢?，在控制天氣、日期、城市等變量的情況下，集中供暖顯著降低了空氣質(zhì)量。其中，平均來看，2014年集中供暖使AQI上升37.50，PM2.5和PM10分別上升37.11微克/立方米和34.93微克/立方米，且均在1%的水平上顯著。同樣，集中供暖也顯著增加2015、2016年的空氣污染(2)進(jìn)一步地，為使結(jié)果更加穩(wěn)健，本文提供0.5倍最優(yōu)帶寬和2倍最優(yōu)帶寬數(shù)據(jù)。限于篇幅，文中未列示，作者備索。在兩種帶寬下，集中供暖對空氣污染的影響效應(yīng)依然顯著，說明供暖增加“秦嶺-淮河”以北地區(qū)空氣污染的結(jié)論是穩(wěn)健的。。其原因在于“秦嶺-淮河”以北地區(qū)通過燃煤集中供暖及農(nóng)村分散式燃煤供暖，增加了燃煤供暖污染。為治理空氣污染，國家提出推進(jìn)“煤改氣、電”政策，本文將在后續(xù)分析中進(jìn)一步驗(yàn)證“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。

表3 2014～2016年集中供暖對空氣污染影響的斷點(diǎn)回歸結(jié)果(N=321981)

2.“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)。2017年，中國對部分城市實(shí)行首批“煤改氣、電”政策試點(diǎn)，我們以2014年1月1日至2019年10月31日供暖期的數(shù)據(jù)為樣本，選擇剔除天津后的第一批試點(diǎn)城市作為實(shí)驗(yàn)組，試點(diǎn)城市所在省份的其他城市(剔除第二批試點(diǎn)城市)作為對照組。由表4可知，在僅控制天氣效應(yīng)的情況下，“煤改氣、電”使城市AQI均值顯著下降16.13，在逐步加入時(shí)間效應(yīng)和城市效應(yīng)后，“煤改氣、電”依然使AQI顯著降低15.97。同時(shí)，“煤改氣、電”政策使PM2.5、PM10均值顯著降低13.65微克/立方米和23.95微克/立方米。由此可見，與非試點(diǎn)城市相比，“煤改氣、電”政策能顯著降低試點(diǎn)城市的空氣污染。

表4 “煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)的實(shí)證分析結(jié)果(N=33098)

(二)穩(wěn)健性分析

1.平行趨勢檢驗(yàn)。平行趨勢假設(shè)是雙重差分法估計(jì)結(jié)果無偏的重要前提，否則雙重差分法會(huì)高估或低估“煤改氣、電”的政策效果。如果平行趨勢假設(shè)成立，那么“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響僅發(fā)生在政策實(shí)施之后，而在政策實(shí)施之前，“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市的變動(dòng)趨勢應(yīng)不存在顯著差異。本文選擇政策實(shí)施之前兩年、之后兩年及政策實(shí)施年共5年的數(shù)據(jù)進(jìn)行平行趨勢檢驗(yàn)。由表5可知，當(dāng)控制時(shí)間效應(yīng)和城市效應(yīng)后，在“煤改氣、電”政策實(shí)施之前，“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市的AQI、PM2.5和PM10的差距并不顯著，從而通過平行趨勢檢驗(yàn)，排除雙重差分法回歸“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市樣本的自選擇問題。

表5 “煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)的平行趨勢檢驗(yàn)結(jié)果(N=33098)

2.安慰劑檢驗(yàn)。為進(jìn)一步檢驗(yàn)“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)的穩(wěn)健性，本文運(yùn)用安慰劑檢驗(yàn)方法進(jìn)行研究。具體地，采用虛構(gòu)實(shí)驗(yàn)組的方法，以排除其他政策的影響。第二批試點(diǎn)城市和第一批試點(diǎn)城市同屬京津冀及其周邊地區(qū)，所處的環(huán)境政策背景相似，僅“煤改氣、電”政策試點(diǎn)的時(shí)間不同。因此，選擇第二批試點(diǎn)城市作為實(shí)驗(yàn)組，如果通過雙重差分方法得到安慰劑檢驗(yàn)下“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應(yīng)不顯著，則排除其他政策的影響，說明前文實(shí)證分析的“煤改氣、電”政策顯著降低空氣污染的結(jié)論是“煤改氣、電”政策的影響效應(yīng)。由表6可知，更改“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市后，空氣污染并未得到顯著的降低效應(yīng)，說明“煤改氣、電”政策顯著改善空氣污染的結(jié)論是穩(wěn)健的。

表6 安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果(N=40508)

3.剔除可能存在“數(shù)據(jù)治霾”的干擾樣本。目前，AQI值等于100成為是否藍(lán)天的分水嶺。地方政府為營造“藍(lán)天”在主觀上可能存在“數(shù)據(jù)治霾”的動(dòng)力，但“數(shù)據(jù)治霾”又不能嚴(yán)重失真。石慶玲等(2016)在對霧霾治理“政治性藍(lán)天”問題進(jìn)行研究時(shí)，通過去除“數(shù)據(jù)治霾”樣本對研究結(jié)論的穩(wěn)健性進(jìn)行驗(yàn)證。該文將AQI處在100左右的樣本作為“數(shù)據(jù)治霾”樣本，同時(shí)考慮PM2.5日均濃度一旦超過500微克/立方米，無論P(yáng)M2.5的數(shù)值再怎么升高，AQI數(shù)值依然顯示500[17]。而王嶺等(2019)認(rèn)為“數(shù)據(jù)治霾”樣本僅發(fā)生在AQI小于100的較小區(qū)間樣本和AQI=500的樣本[18]。為此，在借鑒王嶺等(2019)考慮“數(shù)據(jù)治霾”樣本和“爆表”樣本的基礎(chǔ)上，本文分別剔除AQI位于95～100、90～100、85～100及AQI=500的樣本，對“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)(結(jié)果如表7所示)。在控制天氣、時(shí)間、城市效應(yīng)的情況下，剔除“數(shù)據(jù)治霾”樣本和“爆表”樣本后，“煤改氣、電”依然能顯著降低AQI、PM2.5和PM10，進(jìn)一步驗(yàn)證了研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

表7 剔除可能存在“數(shù)據(jù)治霾”干擾樣本后的穩(wěn)健性檢驗(yàn)(N=40508)

(三)異質(zhì)性分析

1.城市級別的異質(zhì)性分析。根據(jù)城市級別分檔確定“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市的中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼基金。其中，直轄市每年撥款10億元，省會(huì)城市每年撥款7億元，地級城市每年撥款5億元。同時(shí)，相比于省會(huì)城市，地級市在資源調(diào)動(dòng)、信息獲取能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保偏好等方面存在一定的劣勢，即省會(huì)城市和地級市在補(bǔ)貼總額和自身資源方面的差異巨大。因此，“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)在省會(huì)城市與非省會(huì)城市是否存在顯著性差異亟待研究。在第一批清潔供暖試點(diǎn)城市中，省會(huì)城市包括石家莊、太原、鄭州和濟(jì)南，地級市包括唐山、保定、廊坊、衡水、開封、鶴壁和新鄉(xiāng)?；诖?，本文將第一批試點(diǎn)城市分成兩組，驗(yàn)證不同級別城市的“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質(zhì)性影響。由表8可知，在控制天氣、時(shí)間、城市效應(yīng)的情況下，“煤改氣、電”政策對省會(huì)城市和非省會(huì)城市的AQI、PM2.5和PM10均具有顯著的降低效應(yīng)。但對非省會(huì)城市而言，“煤改氣、電”政策對省會(huì)城市的空氣污染降低程度更大。這可能是由總補(bǔ)貼額度較大引起的，也可能與省會(huì)城市的天然優(yōu)勢有關(guān)。為此，下文進(jìn)一步從人均補(bǔ)貼的視角分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質(zhì)性效應(yīng)。

表8 不同城市級別下“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質(zhì)性影響效應(yīng)

2.農(nóng)村人均補(bǔ)貼金額的異質(zhì)性分析。根據(jù)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)》，我國北方城區(qū)基本形成清潔燃煤集中供暖格局，而農(nóng)村主要使用散燒煤(含低效的小鍋爐用煤)進(jìn)行取暖。農(nóng)村是“煤改氣、電”政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，國家通過財(cái)政撥款補(bǔ)貼、地方政府配合有序推進(jìn)試點(diǎn)城市所轄的農(nóng)村清潔供暖改造工作。在當(dāng)前農(nóng)村“煤改氣、電”補(bǔ)貼退坡的背景下，補(bǔ)貼差異性是否影響“煤改氣、電”政策對空氣污染的降低效應(yīng)成為當(dāng)前迫切需要研究的現(xiàn)實(shí)課題。為此，本文以第一批清潔供暖城市試點(diǎn)實(shí)施年份的城市內(nèi)的農(nóng)村人口數(shù)為基數(shù)，根據(jù)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建〔2017〕238號)中的中央補(bǔ)貼總額及政策實(shí)行年各市統(tǒng)計(jì)年鑒中的農(nóng)村人口數(shù)，計(jì)算農(nóng)村人均補(bǔ)貼金額。其中，太原、鶴壁的人均補(bǔ)貼金額高于300元，本文將其定義為“高補(bǔ)貼”城市；石家莊、鄭州、濟(jì)南、廊坊、衡水、開封和新鄉(xiāng)的人均補(bǔ)貼金額在100～200元之間，本文將其定義為“中補(bǔ)貼”城市；唐山、保定的人均補(bǔ)貼金額在100元以下，本文將其定義為“低補(bǔ)貼”城市。在此基礎(chǔ)上，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響在農(nóng)村人均補(bǔ)貼金額上是否存在異質(zhì)性。由表9可知，在控制天氣、時(shí)間、城市效應(yīng)的情況下，無論補(bǔ)貼情況如何，“煤改氣、電”政策都能顯著降低空氣污染。其中，“高補(bǔ)貼”城市的空氣質(zhì)量改善程度超過“中、低補(bǔ)貼”城市。除PM10外，中、低人均補(bǔ)貼對空氣污染的影響程度基本趨同。其原因在于補(bǔ)貼數(shù)額大小與城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，“高補(bǔ)貼”城市的農(nóng)村人口較少、清潔供暖改造的壓力較小、政策實(shí)施較為順利，從而政策效果更加明顯；而“中、低補(bǔ)貼”的城市在補(bǔ)貼金額方面的差距不大，因而形成比較相似的政策效果。

表9 農(nóng)村人均補(bǔ)貼金額的異質(zhì)性分析

3.城市空氣污染程度的異質(zhì)性分析。為驗(yàn)證“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)是否與城市污染程度有關(guān)，考慮到第一批試點(diǎn)城市于2017年實(shí)施，本文選擇各城市2016年P(guān)M2.5來評判城市的空氣污染程度。根據(jù)國際環(huán)保組織綠色和平與上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術(shù)服務(wù)中心聯(lián)合發(fā)布的《2016年中國366個(gè)城市PM2.5濃度排名》，我們將第一批試點(diǎn)城市按照空氣質(zhì)量分為優(yōu)、良和輕度污染三個(gè)等級。其中，太原、廊坊的空氣質(zhì)量為優(yōu)，鄭州、濟(jì)南、唐山、開封和鶴壁的空氣質(zhì)量為良，石家莊、保定、衡水和新鄉(xiāng)的空氣質(zhì)量為輕度污染。通過對空氣質(zhì)量優(yōu)、良和輕度污染的城市進(jìn)行回歸，分析城市空氣污染程度對“煤改氣、電”政策實(shí)施效果的異質(zhì)性影響。由表10可知，在控制天氣、時(shí)間、城市效應(yīng)的情況下，“煤改氣、電”政策對空氣質(zhì)量為優(yōu)、輕度污染的城市降低效應(yīng)更強(qiáng)?？梢姡諝赓|(zhì)量為優(yōu)的城市可能在清潔供暖方面有一定基礎(chǔ)，改造壓力更??；而空氣質(zhì)量為輕度污染的城市在一系列環(huán)境管制政策和清潔供暖城市試點(diǎn)補(bǔ)貼的驅(qū)動(dòng)下，具有更強(qiáng)的動(dòng)力為降低空氣污染而推進(jìn)清潔供暖設(shè)施改造，從而更有助于降低空氣污染。

表10 城市空氣污染程度異質(zhì)性下“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)分析

五、結(jié)論與政策建議

本文利用中國“秦嶺-淮河”以北的地級城市2014年1月1日至2019年10月31日的數(shù)據(jù)，實(shí)證研究集中供暖、“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響，并對研究結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。同時(shí)，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染影響在城市級別、人均補(bǔ)貼和空氣質(zhì)量等方面的異質(zhì)性。研究結(jié)果表明，在控制天氣、日期等變量的情況下，集中供暖顯著降低空氣質(zhì)量，在改變年份、帶寬等因素后研究結(jié)論依然穩(wěn)健，“煤改氣、電”政策顯著降低空氣污染，“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應(yīng)具有較強(qiáng)的異質(zhì)性特征。其中，與地級城市相比，“煤改氣、電”政策對省會(huì)城市的空氣污染降低效應(yīng)更強(qiáng)，“煤改氣、電”政策對“高補(bǔ)貼”城市的空氣污染降低效應(yīng)強(qiáng)于“中、低補(bǔ)貼”城市，“煤改氣、電”政策對空氣污染為優(yōu)、輕度污染的城市空氣污染的降低效應(yīng)強(qiáng)于空氣污染為良的城市。

在當(dāng)前“煤改氣、電”補(bǔ)貼退坡的背景下，如何深化清潔供暖、擴(kuò)大清潔供暖覆蓋范圍成為“秦嶺-淮河”以北的城市推進(jìn)清潔供暖的一項(xiàng)重要任務(wù)。針對上述的研究結(jié)論，本文提出如下的建議：第一，繼續(xù)深入推進(jìn)“煤改氣、電”政策，除現(xiàn)行的3批“煤改氣、電”政策試點(diǎn)城市外，綜合研判其他城市推進(jìn)“煤改氣、電”政策的可能性，鼓勵(lì)各地積極開展清潔供暖；第二，審慎推進(jìn)“煤改氣、電”退坡補(bǔ)貼甚至零補(bǔ)貼，國家對試點(diǎn)城市補(bǔ)貼年限為3年，停止補(bǔ)貼可能帶來“氣、電轉(zhuǎn)煤”，因而需因地制宜地制定以補(bǔ)貼為前提、以監(jiān)管為手段的“煤改氣、電”政策；第三，不宜“一刀切”地推行“煤改氣、電”政策，對空氣污染較為嚴(yán)重及基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)甚至加大“煤改氣、電”政策的補(bǔ)貼力度；第四，建立完善的考核體系，將“煤改氣、電”改造率與所在城市的財(cái)稅優(yōu)惠政策掛鉤，出臺激勵(lì)性的“煤改氣、電”支持政策，從而降低供暖對“秦嶺-淮河”以北地區(qū)空氣質(zhì)量的影響。