美英加油氣管道應(yīng)急制度考察及對中國的借鑒

孫增芹 潘宇

摘要：油氣作為一項重要的戰(zhàn)略資源，確保其正常供應(yīng)是維護社會安定、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。管道運輸屬于中國五大運輸方式之一，承擔(dān)著絕大部分油氣的運輸工作。管道運輸效率高，同時也風(fēng)險大，這對一個國家的管道應(yīng)急能力提出了挑戰(zhàn)。因此，在對英國、美國和加拿大油氣管道應(yīng)急制度考察分析后，結(jié)合實際情況對中國油氣管道應(yīng)急制度提出了完善建議，主要包括完善油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系、完善和落實油氣管道應(yīng)急預(yù)案制度、明確油氣管道應(yīng)急監(jiān)管權(quán)責(zé)以及推動應(yīng)急管理信息化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：油氣管道;美國;英國;加拿大;應(yīng)急制度;借鑒

中圖分類號：DF467

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）06-0063-08

1874年，美國哥倫比亞管道公司興建了世界上第一條輸油管道，對管道的運營及維護由此開始。經(jīng)過一百多年的不斷探索和經(jīng)驗總結(jié)，形成了一系列管道運營制度，其中就包括管道應(yīng)急制度。完善的管道應(yīng)急制度不僅能夠避免大量事故的發(fā)生，還能降低重大事故出現(xiàn)的幾率，對保護生命財產(chǎn)安全至關(guān)重要。雖然中國油氣管道布局較晚，但是中國有巨大的能源消費市場，其油氣管道里程每年都在以較快的速度增加，目前總里程已位居世界前列。“傳統(tǒng)上的能源安全主要涉及能源供應(yīng)安全、需求安全和運輸安全等方面”[1]，而隨著管道長度的不斷增加，運輸安全面臨嚴(yán)峻考驗，管理制度需要不斷完善，應(yīng)急制度就是其中一個方面。

一、完善中國油氣管道應(yīng)急制度的必要性

世界上大部分的石油和天然氣都依賴于管道運輸，中國油氣管道也已形成了巨型的油氣管道網(wǎng)，成為了中國經(jīng)濟發(fā)展與能源安全的主動脈。[2]隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國對石油天然氣的需求量快速攀升，油氣管道的里程也在不斷增長。國家發(fā)展和改革委員會（簡稱“發(fā)展改革委”）和國家能源局在2017年印發(fā)的《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》中明確指出，未來一段時間的油氣管網(wǎng)布局要優(yōu)先考慮“一帶一路”沿線油氣進(jìn)口通道，到2025年，全國油氣管道達(dá)到24萬公里。油氣易燃易爆且毒性較大，極易發(fā)生火災(zāi)爆炸等災(zāi)難性事故;[3]管道沿線地形地貌復(fù)雜多樣、周邊環(huán)境差別不一，出現(xiàn)事故很容易導(dǎo)致人員傷亡、環(huán)境破壞以及財產(chǎn)的損失;另外，油氣管道事故往往具有突發(fā)性、不確定性以及復(fù)雜性的特點，

也增加了事故的處理難度。因此，中國如此大體量的油氣管道的安全運營是對管理體制的巨大考驗。

目前中國的油氣管道應(yīng)急法律制度還沒有一個完整的體系，而現(xiàn)行的《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》）對管道應(yīng)急的規(guī)定還很粗糙，主要還是依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）的相關(guān)規(guī)定，這樣從一般到特殊就難免會有不適用性。從立法的目的來看，現(xiàn)行的管道保護（包括管道應(yīng)急），實際上是以企業(yè)部門立法進(jìn)入國家層面的，其出發(fā)點是保護管道和管道企業(yè)的利益。而現(xiàn)實中，管道應(yīng)急不應(yīng)該僅是保護管道企業(yè)本身的利益，更應(yīng)該保護社會公共利益。管道保護制度還需要進(jìn)一步補充完善。

國家對油氣管道的建設(shè)和發(fā)展十分重視，在黨的十九大報告中，明確將油氣管道建設(shè)作為國家九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之一。安全性是發(fā)展的首要前提，為此，國家能源局在2020年6月18日發(fā)布《關(guān)于做好2020年能源安全保障工作的指導(dǎo)意見》，明確指出在推動油氣管道建設(shè)和提高油氣管道輸送能力的同時，還要加強管理，提高應(yīng)急能力，細(xì)化應(yīng)急預(yù)案。這對能源供需安全的應(yīng)急管理提出了要求，油氣管道應(yīng)急制度的完善不僅是頂層設(shè)計，更是實際需要。

二、美國、英國和加拿大油氣管道應(yīng)急制度考察

美國、英國和加拿大油氣管道應(yīng)急制度較為先進(jìn)，對他們的應(yīng)急制度進(jìn)行深入的分析，提煉總結(jié)出對中國油氣管道應(yīng)急制度建設(shè)有用的經(jīng)驗做法，有助于提高中國的油氣管道應(yīng)急效率，促進(jìn)中國油氣管道行業(yè)的發(fā)展。為此，對美國、英國和加拿大油氣管道應(yīng)急體系分別進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，包括法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)指南等材料，提煉出成熟的管道應(yīng)急制度，為中國管道運輸管理實踐提供借鑒。

（一）美國油氣管道應(yīng)急制度

美國是最早使用油氣輸送管道的國家，有著最先進(jìn)的油氣管道管理經(jīng)驗和最健全的油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系。

1.美國油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系概況

美國已在燃?xì)夤芫W(wǎng)、燃?xì)饧?、天然氣輸送、危險液體和液化天然氣（LNG） 管道領(lǐng)域建立了基本完整、獨立的監(jiān)管體系，涉及管道應(yīng)急的立法主要有《管道安全法》《管道安全改進(jìn)法》《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》《管道檢驗、保護、強制執(zhí)行和安全法》《管道安全、監(jiān)管確定性和就業(yè)創(chuàng)造法》《保護我們的管道基礎(chǔ)設(shè)施和增強安全性法》等。其中，1986年美國聯(lián)邦立法機構(gòu)頒布了《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》①，對于設(shè)立州委員會、規(guī)劃區(qū)和地方委員會、涵蓋的物質(zhì)和設(shè)施及通知、綜合應(yīng)急預(yù)案、緊急通知、應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急系統(tǒng)評審等方面的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，管道應(yīng)急是由應(yīng)急委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);2011年頒布的《管道安全、監(jiān)管確定性和就業(yè)創(chuàng)造法》、2016年頒布的《管道基礎(chǔ)設(shè)施安全保護法》等是專門針對管道的立法，對于管道事故應(yīng)急制度進(jìn)行了專門的規(guī)定。

2.美國油氣管道應(yīng)急具有借鑒意義的具體制度

美國在管道應(yīng)急制度建設(shè)方面，不僅國家會加以引導(dǎo)，出臺相關(guān)法律法規(guī);而且協(xié)會的作用也不容忽視，協(xié)會開展了大量信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)劃化的工作[4]，共同為制度建設(shè)建言獻(xiàn)策，促進(jìn)應(yīng)急制度的完善。

（1）管道應(yīng)急立法中的權(quán)責(zé)分配制度

《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》對于油氣管道應(yīng)急計劃實施的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確分配，極大地提高了油氣管道應(yīng)急效率。該法規(guī)定要成立國家應(yīng)急委員會，并規(guī)定了國家應(yīng)急委員會職責(zé)，落實管道安全風(fēng)險防范責(zé)任，為保障管道安全事故高效處理提供了堅實保障;規(guī)定了州應(yīng)急委員會建立應(yīng)急規(guī)劃區(qū)和成立地方應(yīng)急計劃委員會，酌情修改其任命，利害關(guān)系人則可以請求國家應(yīng)急委員會變更地方應(yīng)急預(yù)案委員會的組成，對地方應(yīng)急委員會進(jìn)行有效監(jiān)督;還明確了各地方應(yīng)急計劃委員會審查應(yīng)急計劃的職責(zé)，這有利于保障油氣管道應(yīng)急計劃的與時俱進(jìn)，進(jìn)而加強了油氣管道安全風(fēng)險防范。此外，《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》對于材料安全數(shù)據(jù)表、應(yīng)急和危險化學(xué)品清單、有毒化學(xué)物質(zhì)釋放形式等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，明確任何設(shè)施的所有人或運營商有為每種化學(xué)品提交安全數(shù)據(jù)表等材料的義務(wù)，為聯(lián)邦和地方政府更好地管理相關(guān)企業(yè)、降低事故風(fēng)險奠定了信息基礎(chǔ)。

（2）應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂制度

美國現(xiàn)行的油氣管道應(yīng)急計劃方案和應(yīng)急預(yù)案的制定和修改都比較及時。《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》規(guī)定：第一，由國家應(yīng)急委員會劃定應(yīng)急規(guī)劃區(qū)，以便于應(yīng)急預(yù)案的編制和實施;第二，各地方應(yīng)急委員會應(yīng)在該法實施后不遲于兩年內(nèi)按照規(guī)定完成應(yīng)急計劃的編制;第三，委員會應(yīng)每年審查該計劃一次，根據(jù)社區(qū)或任何設(shè)施的情況變化而更頻繁地審查該計劃。這一項規(guī)定明確應(yīng)急委員會職責(zé)，落實管道安全風(fēng)險防范責(zé)任，為保障管道安全事故高效處理提供了有利支持。

（3）基于風(fēng)險評估的應(yīng)急啟動制度

美國石油協(xié)會成立較早，其主導(dǎo)的很多做法以及制定的標(biāo)準(zhǔn)都得到世界同行的認(rèn)可。2015年，美國石油協(xié)會在總結(jié)多年油氣管道事故應(yīng)急的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有標(biāo)準(zhǔn)，制定了《陸上危險液體管道應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)推薦做法》，目的就是為了形成科學(xué)、高效的管道應(yīng)急響應(yīng)制度?！蛾懮衔ｋU液體管道應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)推薦做法》建議對于管道事故應(yīng)急響應(yīng)的啟動應(yīng)當(dāng)根據(jù)事故風(fēng)險的評估而做相應(yīng)的規(guī)定。原因是管道事故具有起因、大小、所在位置和復(fù)雜程度的不同，要根據(jù)具體的因素來確定相應(yīng)的體系化處理方式。[5]依靠風(fēng)險模型，依據(jù)事故特點來推導(dǎo)相應(yīng)的處理策略，并依據(jù)風(fēng)險公式來對管道事故的風(fēng)險等級進(jìn)行具體的量化，要在綜合考量環(huán)境影響程度以及公眾影響程度等因素的基礎(chǔ)上制定計劃，從而形成一個可以對不同類型的事故做出不同選擇的應(yīng)急啟動體系。

（4）油氣管道搶修應(yīng)急制度

美國油氣管道搶修應(yīng)急制度高效而完備，其中最大的亮點就在于其協(xié)調(diào)的運行管理程序，聯(lián)邦政府主管機構(gòu)、地方各級政府主管機構(gòu)和油氣管道企業(yè)之間能夠順暢銜接。美國油氣管道的搶修應(yīng)急程序是由美國國土安全部以國家事故管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)而建立的，這樣做便于對不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同地區(qū)以及復(fù)雜程度不一的各類事故都做出區(qū)分，從而啟動不同的應(yīng)急程序;對于應(yīng)急救援人員和應(yīng)急物資的調(diào)配則根據(jù)社區(qū)大小、所處位置以及自愿組織機構(gòu)而具體確定。

（5）管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化制度

在美國管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化建設(shè)中，層級不同的組織、分工不一的機構(gòu)、功能各異的團體紛紛引進(jìn)了各種各樣的用于計算的、用于通信的和用于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)備。早在2008年，美國管道與危險品安全管理局（PHMSA）為了能夠大范圍地推行運用智能的管道標(biāo)識設(shè)備，就聯(lián)合組建了專門負(fù)責(zé)管道標(biāo)識的運營組織。美國的管道經(jīng)營企業(yè)，也在大規(guī)模地推廣SCADA系統(tǒng)、站場無人值守系統(tǒng)和管道內(nèi)檢測器。[6]運用這些設(shè)備，就是為了能夠在第一時間獲取管道的各種監(jiān)測數(shù)據(jù)以獲知管道的運行情況。

關(guān)于管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化建設(shè)，美國最重要的做法是國家出臺政策指導(dǎo)油氣管道的監(jiān)管。在國家層面，美國有一系列的管道監(jiān)管措施，這其中包括法規(guī)、條例以及其他規(guī)范性文件。這些規(guī)定互為補充、互相完善，有效地為美國的油氣管道監(jiān)管提供著指導(dǎo)。如，在《管道安全法》中，天然氣和其他氣體的管道輸送部分就規(guī)定了管道完整性管理相關(guān)數(shù)據(jù)要求，在《危險液體管道的完整性管理系統(tǒng)》中對每一項數(shù)據(jù)也做出了具體的規(guī)定。[7]在美國共同地下聯(lián)盟（CGA）發(fā)布的年度管道系統(tǒng)損害信息（DIRT）中，基于各種事故報告的數(shù)據(jù)，充分利用空間分析、數(shù)據(jù)挖掘等信息技術(shù)，分析并得到CGA相關(guān)政策的監(jiān)管效果、事故增長趨勢、事故應(yīng)對建議等信息。[8]正是這些規(guī)定的存在與實施，才使得美國油氣管道的監(jiān)測效率大大提高，也及時地保護了生命和財產(chǎn)安全。

（二）英國油氣管道應(yīng)急制度

英國對于油氣的使用較早，也較為廣泛，長期的油氣管道管理經(jīng)驗使得英國的法律法規(guī)體系建設(shè)以及應(yīng)急管理制度的制定都走在世界前列。

1.英國油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系概況

英國涉及油氣管道的應(yīng)急立法中具有代表性的有《工作場所健康與安全法》《管道安全條例》《天然氣安全（管理）條例》《1996年氣體安全（管理）規(guī)例》《關(guān)于重大危險事故隱患管道應(yīng)急方案的進(jìn)一步指導(dǎo)意見》以及《2015年石油（勘探和開采）安全法》等。

在《管道安全條例》中，著重定義了重大事故隱患管道，即進(jìn)行危險流體（如石油和天然氣）運輸?shù)墓艿?還提出了管道企業(yè)必須要制定相應(yīng)的應(yīng)急計劃，并要定期進(jìn)行審查，還要對管道中的隱患進(jìn)行備案并制定相應(yīng)的應(yīng)急措施。在《工作場所健康與安全法》《天然氣安全（管理）條例》以及《關(guān)于重大危險事故隱患管道應(yīng)急方案的進(jìn)一步指導(dǎo)意見》等法案中也有應(yīng)急的相關(guān)規(guī)定。此外，值得一提的是英國陸上管道運營商協(xié)會，它為各成員單位在油氣管道安全管理和運營商完整性管理方面提供一個平臺，通過該平臺可以有效地影響油氣管道相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制訂。[9]

2.英國油氣管道應(yīng)急具有借鑒意義的具體制度

（1）管道應(yīng)急立法中的權(quán)責(zé)分配制度

英國管道應(yīng)急中所涉及的主要機構(gòu)是安全與健康執(zhí)行局（HSE）和能源與環(huán)境變化部（DECC）。HSE設(shè)立了專門管理危險設(shè)施的部門危險設(shè)施司，危險設(shè)施司下又專門成立了負(fù)責(zé)油氣管道的天然氣和管道辦公室[10]，其主要職責(zé)是根據(jù)相關(guān)法律及標(biāo)準(zhǔn)對英國油氣管道的安全運營進(jìn)行監(jiān)管，主持油氣管道突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，其職責(zé)行使主要依據(jù)《天然氣安全管理條例》《重大危險源控制條例》和《管道安全管理條例》。2008年，英國重新組建了能源與環(huán)境變化部，其職責(zé)是制定與能源相關(guān)的法規(guī)及國家能源政策，審批能源相關(guān)事項和監(jiān)督能源相關(guān)的企業(yè)行為。另外，對于安全事故隱患很大的管道，在改建或重新啟用前也必須要審批，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，防止對環(huán)境造成重大污染。

（2）應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂制度

英國規(guī)定了經(jīng)營者要有詳細(xì)資料以證明責(zé)任承擔(dān)者已制定預(yù)案，有能力處理可能危及他人的緊急情況或其他事故。另外，還規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)者如果是唯一在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)輸送油氣的主體，則須提供詳情以證明他已進(jìn)行穩(wěn)妥安排，以供決定何時及多久在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)被允許輸送油氣。

HSE頒布的《關(guān)于重大危險事故隱患管道應(yīng)急方案的進(jìn)一步指導(dǎo)意見》要求，管道運輸企業(yè)需要確定并提供管道危害范圍給當(dāng)?shù)貞?yīng)急救援部門以便其制定詳細(xì)應(yīng)急救援方案。[11]在應(yīng)急法規(guī)中，英國還規(guī)定了在供應(yīng)中斷的情況下，責(zé)任承擔(dān)者要為消費者安全恢復(fù)供應(yīng)制定詳細(xì)的應(yīng)急程序。而且在與其他機構(gòu)、營業(yè)商及業(yè)主磋商后，還要就其對重大意外作出有效反應(yīng)的準(zhǔn)備情況進(jìn)行應(yīng)急測試或應(yīng)急演習(xí)，對不恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施及時修正。對于緊急應(yīng)變的安排要符合安全個案所述的重大意外危險風(fēng)險評估，并防止重大意外的升級或限制重大意外的后果，能夠?qū)θ魏沃卮笫鹿驶蛴邪l(fā)生重大事故的危險情況快速做出應(yīng)急反應(yīng)。

（3）管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化制度

歐盟國家建有自己的輸油管道數(shù)據(jù)庫，但是英國卻沒有加入，而是成立了自己的管道數(shù)據(jù)庫。[12]英國油氣管道協(xié)會就是該管道數(shù)據(jù)庫的建設(shè)者，這個數(shù)據(jù)庫的建立是為了能夠?qū)τ蜌夤艿浪l(fā)生的事故（管道破裂、管道泄漏、管道爆炸等）進(jìn)行數(shù)據(jù)分析以得出其規(guī)律，從而力求能夠有效預(yù)防。

在英國的油氣管道數(shù)據(jù)庫中，他們對于油氣管道的事故定義主要有以下幾個方面的考量：第一，該油氣管道事故必須是意外發(fā)生的，而不是人為或其他原因;第二，該油氣管道事故必須是發(fā)生在公共場所的，并且是發(fā)生在站場之外的地方;第三，該油氣管道事故必須是由管道本身的原因引起的而不包括管道附屬設(shè)施（如管道閥門以及壓縮機等）。英國的油氣管道數(shù)據(jù)庫應(yīng)用數(shù)據(jù)合理，運用一系列數(shù)據(jù)對管道風(fēng)險性進(jìn)行分析預(yù)測，對于預(yù)防油氣管道事故的發(fā)生和管道事故應(yīng)急都發(fā)揮了重大作用。

（4）基于國家管道儲運系統(tǒng)的應(yīng)急監(jiān)控制度

英國油氣管道輸送網(wǎng)絡(luò)稱為國家管道儲運系統(tǒng)，它由一系列的油氣輸送設(shè)施構(gòu)成，包括油氣儲藏庫、油氣管道、油氣中轉(zhuǎn)庫、油氣泵站、油氣管道入口以及油氣管道出口。之前對于國家管道儲運系統(tǒng)的監(jiān)控主要是由兩個主控中心負(fù)責(zé)，每一個主控中心負(fù)責(zé)不同的區(qū)域，在其控制的區(qū)域中對所轄管道設(shè)施進(jìn)行監(jiān)控。在英國南方區(qū)域，控制中心根據(jù)油氣管道設(shè)施的使用年限、使用壽命及耗損情況的差異，分別由三個不同的監(jiān)控子系統(tǒng)負(fù)責(zé)。對于一些簡單的管道網(wǎng)絡(luò)，像蘇格蘭西南部以及英格蘭南部，另外采用一套單獨的輔助系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控，可以不受主控中心的監(jiān)管而單獨對所控管網(wǎng)的報警源進(jìn)行追蹤檢測，大大提高了事故應(yīng)急的效率。而其他的主要管道，則要連入主控中心系統(tǒng)，采用計算機對油氣管道進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度與監(jiān)控，不僅可以減小人工巡查的壓力，還能準(zhǔn)確及時有效地進(jìn)行反饋，拿出解決方案。

（三）加拿大油氣管道應(yīng)急制度

加拿大油氣資源豐富，油氣管道建設(shè)富有成效，經(jīng)過長期的實踐和發(fā)展，加拿大形成了自己的一套管道應(yīng)急管理法律體系和制度體系。

1.加拿大油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系概況

加拿大油氣相關(guān)立法比較全面，比較有代表性的有《能源監(jiān)管法》《能源管理法》《加拿大石油和天然氣運營條例》《1999年陸上管道條例》《國家能源委員會管道損害預(yù)防條例——管道公司的義務(wù)》《加拿大石油和天然氣鉆探和生產(chǎn)條例》以及《加拿大油氣安裝條例》等。相較于美國和英國，加拿大的油氣管道立法更為全面，尤其低層面的省級立法比較詳細(xì)，如，《阿爾伯塔省管道法案》，規(guī)定了阿爾伯塔省管道設(shè)施相關(guān)公共利益方面的經(jīng)濟發(fā)展、有序發(fā)展等事項;在管道建設(shè)、運行、中止和廢棄中所采取的安全和有效做法的遵守情況，其中對應(yīng)急問題還做出了專章規(guī)定。

2.加拿大油氣管道應(yīng)急具有借鑒意義的具體制度

近幾年加拿大對能源行業(yè)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，能源管理機構(gòu)由原來的能源管理委員會轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉幢O(jiān)管局（CER）;此外，隨著科技的發(fā)展，油氣管道的應(yīng)急管理也融入了許多科技要素。

（1）管道應(yīng)急立法中的權(quán)責(zé)分配制度

加拿大能源監(jiān)管局負(fù)責(zé)能源監(jiān)管，通過監(jiān)管框架執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)，其中包括適用法律、條例、指導(dǎo)材料、文件以及證書、命令和其他監(jiān)管工具，促進(jìn)安全、安保、環(huán)境保護、高效能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場運行，以符合加拿大公共利益;對于管道安全方面的規(guī)定也主要是由該監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)。能源監(jiān)管局在能源項目的整個生命周期中承擔(dān)著各種各樣的角色和責(zé)任，從能源項目應(yīng)用的裁決，到能源信息的提供、參與，再到對安全監(jiān)督和環(huán)境保護的持續(xù)重視。另外，公眾對能源監(jiān)管局也在進(jìn)行監(jiān)督，這是監(jiān)管制度信心的重要組成部分，這也促使部長、議會和公眾獲得必要的信息，以適當(dāng)評估總體業(yè)績。

（2）應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂制度

在加拿大所制定的油氣管道應(yīng)急方案中，更多的是規(guī)定公司的操作。規(guī)定了公司應(yīng)在管道維護過程中，采取一切合理的步驟必須確保管道維護不對公眾或者環(huán)境造成任何危害，并向位于管道維護現(xiàn)場的所有人員講解為確保安全而必需遵守的條例和程序，培養(yǎng)人們對管道進(jìn)行保護的自覺意識。要求管道公司應(yīng)當(dāng)編制一份維護安全手冊以及應(yīng)急計劃手冊提交國家能源監(jiān)管局，還要求公司應(yīng)與管道應(yīng)急反應(yīng)中可能涉及到的所有機構(gòu)建立并保持聯(lián)系，公司在編寫和更新應(yīng)急計劃手冊時更應(yīng)該與這些機構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。值得注意的是，加拿大要求管道公司應(yīng)當(dāng)編寫一份對于警察、消防部門、醫(yī)務(wù)部門等相關(guān)的組織和機構(gòu)以及與管道相鄰的居民的繼續(xù)教育計劃，告知他們管道的位置、潛在的與管道有關(guān)的緊急情況以及在緊急情況發(fā)生時所要遵循的安全程序，這對于管道應(yīng)急是一個創(chuàng)新。

（3）管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化制度

加拿大的管道企業(yè)應(yīng)急信息化建設(shè)處于世界第一梯隊，有很多先進(jìn)的技術(shù)和方法。

第一，建立了加拿大管道事故數(shù)據(jù)庫（pipeline incident database）。加拿大所建立的管道事故數(shù)據(jù)庫和歐盟、英國的數(shù)據(jù)庫很相似但又不盡相同。加拿大的管道事故數(shù)據(jù)庫是由加拿大國家能源委員會牽頭，一方面自己收集全國各類油氣管道所發(fā)生的大大小小的事故，另一方面由各個油氣管道公司自行上報所發(fā)生的事故（包括：事故類型、人員傷亡情況、對環(huán)境的影響程度、有毒有害物質(zhì)的泄露情況以及是否人為操作失誤等情況），整合多方面的信息之后形成的一個數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。

第二，管道數(shù)據(jù)采集與時俱進(jìn)，利用高科技手段進(jìn)行管道巡線、檢測和監(jiān)控。加拿大地廣人稀，人力資源成本很高，所以很少用人工對油氣管道進(jìn)行巡線。之前，很多管道企業(yè)利用直升機對管道進(jìn)行巡護，這樣做效率確實是提高了，但是對一些潛在的問題隱患卻很難發(fā)現(xiàn)。現(xiàn)在，管道企業(yè)利用衛(wèi)星對管道進(jìn)行掃描，不僅效率更高，而且還可以將數(shù)據(jù)傳回監(jiān)控中心以對管道的安全性能做進(jìn)一步的分析。

管道公司還有多種高科技技術(shù)被應(yīng)用于油氣管道檢測和監(jiān)控，常用的有地理信息系統(tǒng)、管道監(jiān)控系統(tǒng)、管道數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、智能清管器等。[13]而且，管道公司還正在研發(fā)利用聲吶探測技術(shù)對油氣管道進(jìn)行掃描，一方面，聲吶探測具有更高的準(zhǔn)確性和可靠性;另一方面，聲吶探測還可以極大地降低管道檢測的成本。利用這些高科技的手段不僅可以對油氣管道進(jìn)行行之有效的監(jiān)控，還可以獲取大量的第一手?jǐn)?shù)據(jù)用于對管道的安全性判斷。倘若管道發(fā)生安全隱患，可以第一時間獲知并對隱患管道進(jìn)行問題排除。

（四）不同國家間油氣管道應(yīng)急制度比較與評價

總體上看，美國、英國和加拿大的油氣管道突發(fā)事件應(yīng)急制度雖各有特點，但也有很多的共性。在油氣管道突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)體系、管道應(yīng)急立法中的權(quán)責(zé)分配制度、應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂制度、管道企業(yè)應(yīng)急管理信息化建設(shè)制度等方面，美國、英國和加拿大都做出了詳細(xì)的規(guī)定。其中，美國的油氣管道突發(fā)事件應(yīng)急制度建設(shè)是最為全面的，除了上述的制度之外，在應(yīng)急的風(fēng)險評估以及搶修應(yīng)急等方面也有相關(guān)規(guī)定，不同性質(zhì)和不同大小的事故啟動不同的應(yīng)急預(yù)案，這對于有效應(yīng)對事故災(zāi)難、提高事故處理效率有很大的意義。而相較于美國和英國，加拿大的油氣管道立法更為全面，低層面的省立法比較詳細(xì)，這值得我們關(guān)注。

三、美國、英國和加拿大油氣管道應(yīng)急制度對中國的借鑒意義

中國的管道應(yīng)急制度建立較晚，還沒有成熟的解決機制，需要在處理具體事項中不斷地調(diào)整和完善。世界各國的法律制度因為各自相對獨立而存在一定的可借鑒和可移植性，中國在制定相關(guān)法律體系時可以部分移植歐美的相關(guān)法律制度。但是，每個國家的文化、體制、國情等具有差異性，并不是所有的制度都適用拿來主義，還要充分考慮現(xiàn)有法律制度以及國情。英國、美國、加拿大油氣管道應(yīng)急制度經(jīng)檢驗是最為完善和有效的，但在借鑒和吸收其法律制度時，也不能簡單地照搬，可以借鑒一些共同適用的制度，而對于具有國家特色的制度，則需要結(jié)合中國的具體國情進(jìn)行改造以符合實際需要。

（一）完善油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系

中國油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系目前仍然存在立法層級不高、專門性立法缺失以及針對性較差的問題。因此，有必要加快推進(jìn)石油天然氣基本法的出臺，并增強現(xiàn)有的應(yīng)急法律法規(guī)體系的針對性，從而完善油氣管道的應(yīng)急制度。

1.加快推進(jìn)石油天然氣立法

在中國石油天然氣行業(yè)的法律規(guī)范中，“石油天然氣法”一直缺位，導(dǎo)致很多問題都缺乏法律層面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，為了更好地完善油氣管道應(yīng)急法律體系，推動《石油天然氣法》的出臺就顯得很有必要。

世界上許多國家石油天然氣行業(yè)的立法大都貫穿著安全的立法理念，中國在制定《石油天然氣法》時應(yīng)當(dāng)借鑒，而應(yīng)急制度則是中國《石油天然氣法》安全理念實現(xiàn)的重要制度之一。[14]《石油天然氣法》的應(yīng)急規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括至少以下兩方面內(nèi)容：預(yù)警機制與應(yīng)急處置機制。預(yù)警機制是對石油天然氣行業(yè)的開采、管道運輸以及使用的各個領(lǐng)域可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警;應(yīng)急制度則是對突發(fā)事件的等級、緊急處置的原則、應(yīng)急預(yù)案的制定等方面做出規(guī)定。這兩方面的規(guī)定使油氣管道的應(yīng)急有了法律的指引，能夠未雨綢繆。

2.完善現(xiàn)有應(yīng)急法律法規(guī)

在推進(jìn)《石油天然氣法》出臺的過程中，還應(yīng)當(dāng)對油氣管道行業(yè)的現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，其中，最重要的就是對《石油天然氣管道保護法》的修訂及完善，應(yīng)加上管道應(yīng)急的內(nèi)容以填補中國油氣管道應(yīng)急暫時無專章規(guī)定的局面。目前，《石油天然氣管道保護法》盡管已經(jīng)詳細(xì)規(guī)定了油氣管道各部門之間的權(quán)利和義務(wù)，但是對突發(fā)事件的應(yīng)急處置問題卻沒有做出相關(guān)規(guī)定，而油氣管道企業(yè)應(yīng)急所依據(jù)的《安全生產(chǎn)法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》也沒有對應(yīng)急處置問題進(jìn)行全面且詳細(xì)的規(guī)定?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》在應(yīng)急方面進(jìn)行修改完善時，應(yīng)當(dāng)重點對以下幾點進(jìn)行明確：油氣管道突發(fā)事件的預(yù)警與分級、突發(fā)事件的類型、政府與相關(guān)部門的職能劃分、政府與企業(yè)之間的責(zé)任劃分以及法律責(zé)任的承擔(dān)問題等。

（二）完善和落實油氣管道應(yīng)急預(yù)案制度

應(yīng)急預(yù)案的制定是為了落實法律法規(guī)對應(yīng)急工作的要求，其作用相當(dāng)于安全生產(chǎn)的最后一道防線。檢驗應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)是適用和有效，因此，應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性、針對性及可操作性等特點。

1.規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂程序

油氣管道發(fā)生泄漏失效后，其可能導(dǎo)致的危害后果有火災(zāi)危害、爆炸危害、毒性危害 [15]，這對環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展都是巨大的破壞。英國的應(yīng)急法規(guī)規(guī)定了在應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂前，要進(jìn)行重大事故危險風(fēng)險評估，從而能夠?qū)θ魏沃卮笫鹿驶蛴邪l(fā)生重大事故的危險情況做出反應(yīng)，并防止重大事故的升級和加重后果的出現(xiàn)。而在中國，還沒有專門針對油氣管道突發(fā)事件應(yīng)急的立法，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中有關(guān)于風(fēng)險評估報告的規(guī)定，但是管理者在風(fēng)險評估、做評估報告或者資源調(diào)查時往往不具備油氣管道的相關(guān)知識，所以一般都委托第三方去做，而第三方又對油氣行業(yè)不了解，就容易導(dǎo)致立法沒有針對性、專業(yè)性。另外，上位法由于缺乏具體的實施細(xì)則，導(dǎo)致法律的可實施性較差，這就會進(jìn)一步使運行機制出問題。因此，中國主管部門和相關(guān)企業(yè)在制定油氣管道應(yīng)急預(yù)案時，可以借鑒英國的做法，不僅要注重事故風(fēng)險的評估，注重培養(yǎng)專門人才;還要根據(jù)不同事故進(jìn)行識別，區(qū)分事故的危險性因素，進(jìn)一步判斷可能產(chǎn)生的直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害程度和影響范圍[16]。

加拿大要求管道公司在編寫和更新應(yīng)急計劃手冊時，應(yīng)當(dāng)與管道應(yīng)急反應(yīng)中可能涉及到的所有機構(gòu)保持聯(lián)系從而進(jìn)行協(xié)商。對中國而言，在制定應(yīng)急預(yù)案時也應(yīng)當(dāng)將預(yù)案所涉及的相關(guān)部門應(yīng)急管理人員、應(yīng)急專家和經(jīng)驗豐富的人員納入預(yù)案制定小組，牽頭單位的主管人員任組長，使出臺的應(yīng)急預(yù)案更加科學(xué)合理。

2.強化應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練

對于培訓(xùn)和演練，現(xiàn)實中較多采用桌面推演的方式，有半盲式，也有全盲式，但往往“演”多“練”少，流于形式。為改善應(yīng)急預(yù)案演練中存在的領(lǐng)導(dǎo)重視、基層忽視的現(xiàn)象，避免“演”與“練”兩張皮，需要強化油氣管道基層工作者對應(yīng)急預(yù)案的掌握，從而在突發(fā)事件發(fā)生時，預(yù)案能夠真正得到落實。相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)將預(yù)案的培訓(xùn)納入安全生產(chǎn)培訓(xùn)工作計劃，在其管轄范圍內(nèi)組織重點生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)工作。[17]除應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)外，還需要加大應(yīng)急預(yù)案的演練。在演練過程中，要將多種演練形式結(jié)合，協(xié)調(diào)各參演部門之間的關(guān)系，以此提高應(yīng)急能力。此外，在結(jié)束應(yīng)急演練后，各部門要及時評估演練效果，進(jìn)一步分析預(yù)案的不足，及時調(diào)整和完善。

（三）明確油氣管道應(yīng)急監(jiān)管權(quán)責(zé)

《石油天然氣管道保護法》雖然規(guī)定了企業(yè)的各項義務(wù)，但對政府有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任劃分還不夠明晰，而且沒有涉及公民的監(jiān)督義務(wù)部分，這直接導(dǎo)致了應(yīng)急監(jiān)管社會參與度低下，不利于應(yīng)急協(xié)調(diào)。因此對油氣管道的應(yīng)急監(jiān)管可進(jìn)行以下兩點探索。

1.明確縱向監(jiān)管權(quán)責(zé)

在縱向監(jiān)管上，中國可以參考美國的經(jīng)驗，建立無縫對接的管道應(yīng)急監(jiān)管體系。中國油氣管道監(jiān)管在不同層級監(jiān)管機構(gòu)間的權(quán)力配置不同，容易造成管理失序，因此要明確中央和地方有關(guān)部門的監(jiān)管范圍，制定權(quán)力清單。在油氣管道應(yīng)急立法中，要對行政部門承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，劃清職責(zé)范圍、明確分工;對責(zé)任承擔(dān)方式及程度也要有原則性規(guī)定，并配套《石油天然氣管道保護法》實施細(xì)則，明確具體責(zé)任。

2.合理配置橫向監(jiān)管權(quán)力

在橫向監(jiān)管上，要明確同級單位之間的監(jiān)管職責(zé)，并強化其監(jiān)管職能，可以探索成立一個相關(guān)部門之間的聯(lián)席會議制度，聚集監(jiān)管合力。甚至可以建立一個油氣管道應(yīng)急監(jiān)管的專門機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)管道應(yīng)急監(jiān)管。同時還可以聯(lián)合社會公眾力量，增強社會對油氣管道監(jiān)管的參與度，這將會大幅度提高管道應(yīng)急監(jiān)管水平，這可從三個方面入手：一是建立一個各方參與的應(yīng)急監(jiān)管平臺;二是增加相應(yīng)的舉報、獎勵制度，拓寬公眾參與渠道;三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中的積極作用，營造全社會共同保護管道的氛圍。[18]

（四）推動應(yīng)急管理信息化建設(shè)

信息化可以提高工作效率、提供決策所需的數(shù)據(jù)，油氣管道應(yīng)急的信息化可以更加精確地確定事故位置、事故性質(zhì)以及事故類型，為高效救援贏得時間。

1.加強管道事故數(shù)據(jù)庫管理

油氣管道的事故數(shù)據(jù)庫能夠分析事故特性，是提高管道應(yīng)急能力的必然要求。英國、加拿大以及歐盟都建有自己的數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)庫對油氣管道突發(fā)事件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并從中尋找規(guī)律，為油氣管道突發(fā)事件提供更加科學(xué)有效的應(yīng)急方案。中國雖然也有自己的油氣管道數(shù)據(jù)庫，但是由于數(shù)據(jù)更新不及時而導(dǎo)致數(shù)據(jù)陳舊，依據(jù)該數(shù)據(jù)得出的結(jié)論就會失真。所以在制度上，必須要把數(shù)據(jù)更新的頻率或者更新的情形立法化，做出相應(yīng)的規(guī)定。

2.促進(jìn)應(yīng)急設(shè)備系統(tǒng)智能化發(fā)展

傳統(tǒng)人工巡檢不僅工作量大，而且效率低下，加拿大等國家利用衛(wèi)星等高科技進(jìn)行管道數(shù)據(jù)的采集工作，建立了智能化的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng);利用聲吶探測技術(shù)對油氣管道進(jìn)行掃描，對管道的狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)測，為突發(fā)事件的應(yīng)急處置提供安全可靠的方案和指導(dǎo)。近年來，中國油氣管道管理也在高質(zhì)量發(fā)展，中石化智慧管道系統(tǒng)全面推廣，站庫區(qū)完整性管理技術(shù)日趨成熟，這些成果均顯示了中國在油氣管道系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)與工業(yè)化應(yīng)用方面取得重要進(jìn)展。[19]此外，對于一些操作難度不高，較為簡單的應(yīng)急處置工作，可以考慮用智能機器人代替人工進(jìn)行作業(yè)。

四、結(jié)語

考察美國、英國以及加拿大的油氣管道應(yīng)急制度，發(fā)現(xiàn)他們有很多地方值得借鑒。再結(jié)合中國的實際，中國在法律層面需要完善油氣管道應(yīng)急法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)石油天然氣立法，完善現(xiàn)有應(yīng)急法律法規(guī);在應(yīng)急預(yù)案方面要完善和落實油氣管道應(yīng)急預(yù)案制度，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂程序，強化應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練;在監(jiān)管權(quán)責(zé)方面要明確油氣管道應(yīng)急監(jiān)管權(quán)責(zé)，合理設(shè)定縱向監(jiān)管和橫向監(jiān)管;在應(yīng)急管理信息化方面要推動應(yīng)急管理信息化建設(shè)，加強管道事故數(shù)據(jù)庫管理，促進(jìn)應(yīng)急設(shè)備系統(tǒng)智能化發(fā)展。完善的油氣管道應(yīng)急制度對中國油氣管道正常運轉(zhuǎn)、保障民生具有重要的社會意義和法律意義。

注釋：

① 《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》雖然是主要針對應(yīng)急計劃以及公眾知情權(quán)相關(guān)問題，但對管道應(yīng)急同樣適用。

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責(zé)任編輯：曹春華、康雷閃

Abstract： Oil and gas are important strategic resources and ensuring the normal supply of them is one of the basic conditions for stabilizing society and promoting economic development. Pipeline transportation ranks among the five major modes of transportation in China， undertaking most of the oil and gas transportation work. Pipeline transportation is efficient and risky， which challenges a countrys pipeline emergency response capacity. Therefore， after investigating and analyzing the emergency system of oil and gas pipelines in the United Kingdom， the United States and Canada， this paper puts forward some suggestions in accordance with the actual situation to improve the emergency system of oil and gas pipelines in China， including perfecting the emergency laws and regulations system of oil and gas pipelines， perfecting and implementing the emergency plan system of oil and gas pipelines， clarifying the power and responsibility of oil and gas pipeline emergency supervision and promoting the information construction of emergency management.

Key words： oil and gas pipeline; USA; UK; Canada; emergency system; reference

3730500589250