主體功能分區(qū)評(píng)估調(diào)整思路探索

李佳芯，張瓊慧，黃瑋

摘要：完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度是提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國主體功能區(qū)十年建設(shè)成效顯著，三大戰(zhàn)略格局基本形成。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)提出一系列新的戰(zhàn)略部署，部分地區(qū)現(xiàn)有主體功能區(qū)定位難以適應(yīng)國家新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略要求，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發(fā)展需求或因行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致其主體功能定位與實(shí)際情況不符，部分地區(qū)主體功能區(qū)定位存在評(píng)估調(diào)整的客觀需求。本文基于《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，探索建立了“1+3+5”的評(píng)估調(diào)整體系與方法，構(gòu)建了“3+N”主體功能分區(qū)體系，為各地開展主體功能區(qū)評(píng)估調(diào)整工作提供思路。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū);主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度;評(píng)估調(diào)整;國土空間規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F120.4

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展"十一五"規(guī)劃中首次提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展"十二五"規(guī)劃將主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。2010年國務(wù)院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出了構(gòu)建城市化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大戰(zhàn)略格局。在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃期間，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，提出進(jìn)一步完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃末期，國土空間規(guī)劃改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系中繼續(xù)發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策保障作用。

1.我國主體功能區(qū)建設(shè)情況

2010年12月，國務(wù)院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出了構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局;“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局。全國主體功能區(qū)規(guī)劃批準(zhǔn)發(fā)布后，31?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)陸續(xù)出臺(tái)并實(shí)施省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，部分市級(jí)行政區(qū)也編制了主體功能區(qū)規(guī)劃。

經(jīng)過十余年的實(shí)施，我國主體功能區(qū)建設(shè)取得了積極成效，城市化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局基本形成，六項(xiàng)指標(biāo)基本完成，相關(guān)配套政策逐步完善，在推進(jìn)國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)中的作用不斷凸顯。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)提出一系列新的發(fā)展理念，作出一系列新的戰(zhàn)略部署，部分地區(qū)現(xiàn)行主體功能區(qū)定位難以適應(yīng)國家新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略要求;在省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃編制中，大多數(shù)省（區(qū)、市）主體功能區(qū)以縣級(jí)行政區(qū)為分區(qū)單元，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發(fā)展需求，配套政策難以精準(zhǔn)落地;部分縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃發(fā)生調(diào)整、空間結(jié)構(gòu)和資源稟賦發(fā)生變化，主體功能定位與實(shí)際不符。因此，部分地區(qū)主體功能定位存在評(píng)估調(diào)整的客觀需求，評(píng)估調(diào)整路徑亟待探索。

2. 主體功能分區(qū)評(píng)估調(diào)整思路探索

主體功能分區(qū)評(píng)估調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略導(dǎo)向與需求導(dǎo)向相結(jié)合，要落實(shí)可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，要立足本地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，充分考慮地方發(fā)展需求。應(yīng)按照國家細(xì)化完善主體功能區(qū)的總體要求，嚴(yán)格落實(shí)全國國土空間規(guī)劃綱要確定的主體功能區(qū)，堅(jiān)持以科學(xué)評(píng)估為基礎(chǔ)[1]。應(yīng)充分反映國土空間開發(fā)保護(hù)的客觀實(shí)際情況，在評(píng)估構(gòu)成要素、指標(biāo)、分級(jí)和閾值等方面因地制宜。應(yīng)以雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，采用定量與定性相結(jié)合的方法，能夠定量評(píng)價(jià)的，通過選擇分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和重要閾值，對(duì)于難以定量分析的，要進(jìn)行深入的定性判斷，通過賦予適宜權(quán)重或系數(shù)，參與評(píng)估或評(píng)價(jià)。

本文探究建立了“1+3+5”的評(píng)估調(diào)整體系與方法，構(gòu)建“3+N”主體功能分區(qū)體系。“1+3+5”的評(píng)估調(diào)整體系與方法是指1個(gè)基礎(chǔ)，3套指標(biāo)和5條路線，1個(gè)基礎(chǔ)即以雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，雙評(píng)價(jià)是指資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，3套指標(biāo)則是對(duì)應(yīng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及城市化發(fā)展區(qū)的3套指標(biāo)，包括各類分區(qū)的短板因素和比較優(yōu)勢，5條路線即為調(diào)整工作中的5條調(diào)整路線?！?+N”主體功能分區(qū)體系是指在城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)3種主體功能類型基礎(chǔ)上，根據(jù)保護(hù)發(fā)展實(shí)際，將其細(xì)化為多種主體功能分區(qū)，同時(shí)，各地可因地制宜補(bǔ)充名錄（圖1）。

2.1主體功能區(qū)評(píng)估思路探索

對(duì)于原主體功能為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，在各單項(xiàng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，采用極值法將比較優(yōu)勢和短板因素分別進(jìn)行集成，再采用極值法將比較優(yōu)勢集成結(jié)果、短板因素集成結(jié)果進(jìn)行集成，并根據(jù)集成結(jié)果中極重要和重要等級(jí)在各分區(qū)單元內(nèi)面積和集中分布情況進(jìn)行分級(jí)，形成基礎(chǔ)評(píng)估結(jié)果。利用比較優(yōu)勢對(duì)基礎(chǔ)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行升級(jí)處理，最后形成的分級(jí)結(jié)果包括極重要、重要、一般重要三個(gè)等級(jí)，評(píng)價(jià)等級(jí)為重要以上的區(qū)域符合其主體功能定位，其他為不符合（圖2）。

對(duì)于原主體功能為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模與適宜性評(píng)價(jià)分級(jí)結(jié)果為評(píng)估基礎(chǔ)，在比較優(yōu)勢和短板因素各單項(xiàng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，將土地資源、水資源、光熱條件評(píng)價(jià)結(jié)果無量綱后，通過三維矢量距離方法進(jìn)行初步集成[2]。對(duì)于原主體功能為城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域，以城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模及適宜性評(píng)價(jià)分級(jí)結(jié)果為評(píng)估基礎(chǔ)，將人口集聚度水平、經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集聚度通過三維矢量距離的方法進(jìn)行初步集成[3]（圖3）。在原主體功能為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域得到初步集成結(jié)果后，將其對(duì)應(yīng)的短板因素進(jìn)行降級(jí)處理，比較優(yōu)勢進(jìn)行升級(jí)處理，最后形成的分級(jí)結(jié)果包括高、較高、中等、較低、低五個(gè)等級(jí)。原則上評(píng)價(jià)等級(jí)為中等以上的區(qū)域視為符合其主體功能定位，其他為不符合（圖4）。

2.2主體功能區(qū)調(diào)整思路探索

根據(jù)評(píng)估結(jié)果，探究形成5條調(diào)整路線：（1）當(dāng)評(píng)估結(jié)果為符合時(shí)，但與國家、省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)際等不符合，則依戰(zhàn)略調(diào)整其主體功能定位。（2）當(dāng)評(píng)估結(jié)果為符合時(shí)，同時(shí)與國家、省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)際等相符合，則延續(xù)其主體功能定位。（3）當(dāng)評(píng)估結(jié)果為不符合時(shí)，但與國家、省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)際等相符合，則延續(xù)其主體功能定位。（4）當(dāng)評(píng)估結(jié)果為不符合時(shí)，同時(shí)與國家、省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)際等不符合，則依戰(zhàn)略調(diào)整其主體功能定位。（5）當(dāng)評(píng)估結(jié)果為不符合時(shí)，且國家、省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)際等無明確需求，需參照已有主體功能區(qū)評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，判別主體功能調(diào)整方向（表1）。

2.3分區(qū)單元細(xì)化完善思路探索

需要將主體功能區(qū)基本分區(qū)單元細(xì)化至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)的?。ㄊ?、區(qū)），將分區(qū)單元細(xì)化后，針對(duì)主體功能未定義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，可參照評(píng)估思路，分別針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)，初步判別主體功能。若在我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中具有特殊地位，或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果為極重要區(qū)域，按照生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，優(yōu)先確定為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果為重要及以下區(qū)域，若在我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局中具有重要地位，則直接確定農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū);其他區(qū)域需綜合判別農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果，若農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果相同，嚴(yán)守糧食安全底線、保障糧食安全，優(yōu)先確定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū);否則，可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)較高的主體功能定位確定其主體功能區(qū)類型。

2.4功能類型細(xì)化完善思路探索

主體功能區(qū)分區(qū)細(xì)化應(yīng)建立在評(píng)估的基礎(chǔ)上，參照重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化發(fā)展區(qū)涉及的各項(xiàng)評(píng)估判別指標(biāo)和綜合評(píng)估結(jié)果，根據(jù)保護(hù)發(fā)展實(shí)際，對(duì)優(yōu)化調(diào)整后的主體功能區(qū)類型進(jìn)一步細(xì)化。

對(duì)于主體功能區(qū)類型為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，可根據(jù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)評(píng)估判別中各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果，劃分為水源涵養(yǎng)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、水土保持區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)、土地沙化區(qū)、水土流失區(qū)等，功能可具多元性和兼容性。對(duì)于主體功能區(qū)類型為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域，可以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)評(píng)估判別各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同功能，可進(jìn)一步細(xì)化為糧食保障區(qū)、特色種植區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)、水產(chǎn)

養(yǎng)殖區(qū)。對(duì)于主體功能區(qū)類型為城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域，可綜合考慮城市發(fā)展程度，可進(jìn)一步細(xì)化為核心發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、培育發(fā)展區(qū)（表2）[4， 5]。

各地可根據(jù)實(shí)際情況在自然保護(hù)地名錄、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障區(qū)名錄、特別振興區(qū)名錄外，因地制宜考慮將其他重要區(qū)域納入名錄，例如將文化遺產(chǎn)、工業(yè)遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、革命老區(qū)、民族地區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)等納入名錄。

3.結(jié)語

本文探究建立了主體功能區(qū)“1+3+5”的評(píng)估調(diào)整體系與方法，構(gòu)建“3+N”主體功能分區(qū)體系，在主體功能區(qū)評(píng)估調(diào)整思路探索的過程中，始終堅(jiān)持戰(zhàn)略導(dǎo)向與需求導(dǎo)向相結(jié)合、剛性約束與彈性調(diào)控相結(jié)合、定量方法與定性方法相結(jié)合，同時(shí)綜合考慮了全國各個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)，但其普適性并未進(jìn)行充分驗(yàn)證，因此，未來將考慮在全國選擇具有不同地域特點(diǎn)的區(qū)域，依據(jù)本文評(píng)估調(diào)整思路開展評(píng)估試驗(yàn)，以進(jìn)一步完善思路，形成方法體系。

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