地下空間的地籍管理與規(guī)劃問題

孟春妍

[摘 要]當前，我國城市人口與產(chǎn)業(yè)的聚集現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，導(dǎo)致目前城市的人地關(guān)系日漸緊張，由此產(chǎn)生了節(jié)約集約利用土地的需求。在這種需求的引導(dǎo)下，土地的立體化使用是未來土地利用的一大熱門方向。人們對土地的理解從二維逐漸過渡到三維層面，其中“地下空間”的土地利用越來越受重視。基于此，本文從地下空間的權(quán)利設(shè)置、三維地籍、地下空間規(guī)劃、我國地下空間發(fā)展現(xiàn)狀及今后的發(fā)展方向這幾個方面，對地下空間的地籍管理與規(guī)劃問題進行探討。

[關(guān)鍵詞]地下空間;地籍管理;土地規(guī)劃;三維地籍

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.096

[中圖分類號]G271;TP315[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 地下空間的權(quán)利設(shè)置

當前，我國的地下空間的開發(fā)與利用正處于如火如荼的階段。近年來，盡管我國各大城市在地下空間的建設(shè)及規(guī)劃上已經(jīng)取得了一些成就，但若是與地面空間的開發(fā)利用相比，地下空間的開發(fā)還有很大的進步空間，因此未來應(yīng)當注重地下空間的管理與規(guī)劃問題[1]。而要探究目前“地下空間”的地籍管理與規(guī)劃問題，首先要弄清楚地下空間的權(quán)利設(shè)置問題，明確地下空間權(quán)利性質(zhì)。因為地籍管理的重要內(nèi)容之一就是權(quán)屬的管理，因此建立地下空間地籍，先要從權(quán)屬管理出發(fā)。

目前，土地利用逐漸從原來的地面利用轉(zhuǎn)向地面、地上、地下多維利用上，人們對于土地的理解也從原有的二維平面地面土地逐漸轉(zhuǎn)向三維的立體空間土地。1999年，美國布萊克法律詞典里就將法律意義上的土地定義為：“由地表、地上空間及地下空間三個部分所構(gòu)成的一個不可移動和不可毀滅的三維立體空間，包括在此空間內(nèi)生長的所有生物及永久地附著于此空間內(nèi)的所有物質(zhì)。”到目前為止，土地的權(quán)利體系已經(jīng)逐漸完善，發(fā)展成為立體的體系，即包含地表、地上及地下。

而地下空間的權(quán)利設(shè)置，可以參考《物權(quán)法》，從所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利幾個方面來考慮。

在所有權(quán)的問題上，根據(jù)我國土地公有制的土地性質(zhì)和憲法的有關(guān)規(guī)定，城市土地的所有權(quán)是歸屬于國家所有的，而城市地下空間作為地下空間開發(fā)的大頭和城市自然資源的一部分，所有權(quán)自然而然是歸國家所有的。

在使用權(quán)的方面，截至目前，我國大部分地下空間的使用都屬于建設(shè)用地的范圍，因此本文探討的重點也在此部分?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！庇嘘P(guān)這條規(guī)定，人們可以這樣理解：在整個地下空間的開發(fā)利用過程中，地下空間作為一個獨立的客體，是可以獨立設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的。而對于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)置方式，參考王超領(lǐng)學(xué)者的研究，可以分為單建和結(jié)建兩種情況考慮：第一種情況是單獨建立的地下工程，這類工程的地面與地下部分是分開設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的;第二種情況是結(jié)建工程，這類工程地面部分設(shè)立使用權(quán)，同時地下空間與地面同步，跟隨設(shè)立使用權(quán)[2]。

關(guān)于地下空間其他權(quán)利的設(shè)置，由于目前地役權(quán)等用地物權(quán)和擔保物權(quán)這類其他權(quán)利的研究正處于探索過程中，因此地下空間這些權(quán)利的設(shè)置需在探索取得進展后才能解決。

2 ? ? 三維地籍

當前，人們對于土地進一步開發(fā)的需求促進了土地的三維利用，大大提升了土地的利用效率。但即便如此，由于過往的地籍還是以平面記錄為主，并沒有達到地下空間開發(fā)后的地籍記錄的需求，所展現(xiàn)出來的內(nèi)容也大多以權(quán)利為中心。這種情況并不能很好地適應(yīng)三維利用中各個部分分別表達權(quán)利的要求，缺乏一定保障。因此，對于地下空間開發(fā)利用過程中的地籍管理來說，急需解決的就是屬性信息和空間信息缺乏記載的問題。根據(jù)Stoter學(xué)者的觀點，一個現(xiàn)代地籍系統(tǒng)應(yīng)該能夠體現(xiàn)出這樣的原則：不動產(chǎn)權(quán)利始終授予人們享有立體空間的權(quán)利，而不僅僅是平面上的權(quán)利，否則土地的利用就無從談起。因此，為了更好地進行確權(quán)和管理，許多國家正在努力探索三維地籍的使用[3]。

目前人們對三維地籍的需求正是為了解決在當前的土地資源管理中二維地籍無法解決的問題。三維地籍的使用，可以表達出地面、地上及地下三類空間的分布與利用狀況，并記錄各個空間的拓撲信息，為后續(xù)的進一步開發(fā)利用提供高效的信息[4]。

對于三維地籍的設(shè)立，本文認為需要有法律和技術(shù)這兩個部分作為其基礎(chǔ)及支撐。法律是三維地籍設(shè)立的“許可證”，而技術(shù)則為三維地籍的設(shè)立提供了操作上的可能。而站在法律的角度上來看，目前，三維地籍最要緊的法律任務(wù)便是不動產(chǎn)空間權(quán)的設(shè)立，而不動產(chǎn)空間權(quán)包括不動產(chǎn)空間初始的所有權(quán)、后續(xù)的空間開發(fā)權(quán)以及利用權(quán)，這種立法方式對很多國家一些需要節(jié)約集約利用土地的城市中起到了重要的引導(dǎo)效果。技術(shù)層面上，如何快速、低成本地獲得準確的三維數(shù)據(jù)并建立三維資料集，是目前需要突破的一個問題。此外，如何將現(xiàn)有的二維地籍管理的資料合理、有效地運用到三維模型中去，也是未來三維地籍發(fā)展過程中的一個重要研究內(nèi)容。

3 ? ? 地下空間的規(guī)劃

地籍是規(guī)劃的基礎(chǔ)，在總結(jié)了相關(guān)學(xué)者的研究后，地下空間總體規(guī)劃通常歸納為以下4個方面內(nèi)容：①城市發(fā)展過程中社會經(jīng)濟等各項發(fā)展需求對地下空間的開發(fā)要求的現(xiàn)狀分析;②地下空間的一些評估、需求預(yù)測及未來發(fā)展目標等;③橫向平面形態(tài)、豎向立體結(jié)構(gòu)等開發(fā)利用過程中的總體框架，以及一些地下道路系統(tǒng)、地下基礎(chǔ)設(shè)施工程等各項專門的規(guī)劃內(nèi)容;④規(guī)劃建設(shè)過程中涉及的一些機器規(guī)劃和保障性政策等[5]。

4 ? ? 我國地下空間的管理與規(guī)劃現(xiàn)狀

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，近30年來，我國在地下空間方面也取得了很大的進步，對城市發(fā)展起到了拉動性的作用，但仍然存在一些問題。

缺乏統(tǒng)籌安排和全面規(guī)劃。各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對地下空間的開發(fā)利用時間和程度都不同，沒有一個整體性的安排，這也是適成地下空間利用不合理的一個根本原因。

管理機構(gòu)條塊分割，形不成合力。目前，我國并沒有一個專門的機構(gòu)來負責地下空間資源的開發(fā)和利用。而隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，筆者相信這一情況會有所改善。

開發(fā)利用缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和保障政策。目前，由于地下空間在立法和政策上缺乏相應(yīng)的保障，整個利用過程中都受到了很大的影響，管理過程中也會受到諸多限制。

一些城市管理者的思想較為陳舊，同時居民之間對地下空間的認知也存在誤區(qū)。許多管理者對地下空間的利用缺乏整體性的意識，將其簡單地看作是城市用地在立體空間上的擴張，而不重視內(nèi)部的整體規(guī)劃與細化的安排。對于城市中的一般居民而言，其則普遍抱有地下空間環(huán)境惡劣、排風(fēng)系統(tǒng)不夠完善、昏暗無光、設(shè)備不完善等認知，認為地下空間的整體環(huán)境難以與地面空間進行比較，這也會對地下空間的利用造成一定的影響[6]。

5 ? ? 地下空間未來的發(fā)展方向

交通體系的建設(shè)發(fā)展和汽車行業(yè)的高速進步將會成為地下空間利用過程中的重要推手。當前地鐵交通越來越發(fā)達，不少人都將是否修建地鐵當作地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的一個標志，未來會有更多的城市參與到地鐵工程的建設(shè)中去。而隨著當前家用汽車數(shù)量的增多，“停車難”的情況時有發(fā)生，地下車庫的需求越來越大，這也將加快地下空間的開發(fā)進程[7]。

國家對于環(huán)境保護的重視以及“精明增長”的城市發(fā)展需求，都將成為開發(fā)利用的引導(dǎo)方向。目前，國家和社會都愈發(fā)重視環(huán)境保護及生態(tài)安全方面的工作，增加綠地面積已經(jīng)成為一個大趨勢，這就必然使更多的開發(fā)項目及工程向地下轉(zhuǎn)移，因此地下空間的復(fù)合開發(fā)應(yīng)受到重視。對于城市地下空間的規(guī)劃，其要與原有的地上建筑相結(jié)合;而對于農(nóng)村地區(qū)，如何開發(fā)利用地下空間，且保持原有的土地質(zhì)量，則是未來需要思考的一個大方向。

從整個社會層面講，地下空間的大規(guī)模開發(fā)利用必將促使相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)的完善，也會帶動相關(guān)科學(xué)技術(shù)及學(xué)科的發(fā)展，會有越來越多的優(yōu)秀人才投入到地下空間的開發(fā)與建設(shè)中去。

主要參考文獻

[1]朱建明，楊眉.地下空間規(guī)劃中幾個基本問題的分析[J].現(xiàn)代隧道技術(shù)，2008（S1）：99-103.

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[3]STOTER JE OOSTEROM P J M V， PLOEGER H D， et al. Conceptual 3D Cadastral Model Applied in Several Countries[C]//Greece：FIG Working Week，2004.

[4]王超領(lǐng)，岳東杰，王瑞，等.城市地下空間三維地籍的建立研究[J].測繪科學(xué)，2009（6）：15-16，58.

[5]謝英挺.地下空間總體規(guī)劃初探：以廈門為例[J].地下空間與工程學(xué)報，2009（5）：849-855，883.

[6]何一民，何永之.加強我國地下空間開發(fā)、規(guī)劃及科學(xué)管理：生存空間危機下的選擇[J].西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2011（8）：109-114.

[7]安文嫻，李楠.我國城市地下空間規(guī)劃初探[J].山西建筑，2009（9）：30-31.