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    關(guān)于投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查的探討

    2021-03-16 05:56:30劉萍
    關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目問(wèn)題對(duì)策

    劉萍

    摘要:國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目提出新的要求——配額設(shè)計(jì)。換言之,初步設(shè)計(jì)概算必須低于投資概算。否則,必須重新調(diào)整設(shè)計(jì)。概算審核是有效控制初始投資的重要保證,政府投資項(xiàng)目概算經(jīng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)審核核算后,方可進(jìn)入下一個(gè)程序。面對(duì)緊迫的預(yù)算審核時(shí)間,需要找到一種有效的方式來(lái)審核預(yù)算。

    關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目;概算審查;問(wèn)題;對(duì)策

    分類(lèi)號(hào):F812.9

    引言

    經(jīng)數(shù)據(jù)計(jì)算,有專(zhuān)家建議,在技術(shù)設(shè)計(jì)過(guò)程中,工程造價(jià)將受到35~75%的影響,而在施工圖設(shè)計(jì)過(guò)程中,影響將降低到5~10%。在初步設(shè)計(jì)階段,設(shè)計(jì)預(yù)算已被證明可以減少施工圖預(yù)算,為制定施工方案提供可靠的依據(jù),也是檢驗(yàn)工程造價(jià)設(shè)計(jì)是否合理、科學(xué)的重要依據(jù),是“三超”限產(chǎn)措施得力。現(xiàn)階段要在消除估算誤差過(guò)大問(wèn)題的同時(shí),減少估算誤差,提高設(shè)計(jì)市場(chǎng)規(guī)范化水平,建立健全責(zé)任追究制度,設(shè)計(jì)階段的成本,確保監(jiān)督管理。

    一、政府投資項(xiàng)目概算審核方式簡(jiǎn)述

    查詢(xún)驗(yàn)證方法、分析方法和聯(lián)合審核方法都是常見(jiàn)的預(yù)算審核方法,各有其適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目具有明顯的時(shí)間緊迫、投資規(guī)模大的特點(diǎn),因此現(xiàn)有的預(yù)算篩選方法有很大的局限性。相關(guān)研究表明,預(yù)算審核人員一般無(wú)法滿(mǎn)足其緊迫的時(shí)間要求,必須在有限的時(shí)間內(nèi)完成政府資助項(xiàng)目的審查并提高審查質(zhì)量,因此必須被吞并處理。鑒于政府資助項(xiàng)目時(shí)間緊、投資大、要求高的特點(diǎn),近年來(lái),如何尋找切實(shí)可行的篩選方法,幫助審查員理清思路成為研究熱點(diǎn)。

    1.1 政府投資項(xiàng)目預(yù)算審查的重要性

    初步設(shè)計(jì)概算可以反映設(shè)計(jì)內(nèi)容的總體成本,進(jìn)而反映初步設(shè)計(jì)能否滿(mǎn)足邊際設(shè)計(jì)的要求。這也是一個(gè)量化指標(biāo),如果用這個(gè)指標(biāo)來(lái)判斷,可以客觀地呈現(xiàn)初步的設(shè)計(jì)內(nèi)容。在實(shí)際工作情況下,即使初步設(shè)計(jì)方案確定后,概算質(zhì)量也無(wú)法提高。概算仍不能反映政府任務(wù)的總體投資情況。還有缺失、重復(fù)計(jì)數(shù)、多列。這會(huì)導(dǎo)致預(yù)算估計(jì)數(shù)丟失。準(zhǔn)確性、客觀性和科學(xué)性。目前的設(shè)計(jì)概算大多只是一種形式,預(yù)算編制完全脫離了實(shí)際項(xiàng)目,預(yù)算超預(yù)算的現(xiàn)象普遍存在,起到了對(duì)設(shè)計(jì)預(yù)算成本控制的作用。無(wú)法在項(xiàng)目建設(shè)階段實(shí)現(xiàn),最終影響建設(shè)過(guò)程中的成本控制。由于概算質(zhì)量較差,概算審核人員責(zé)任重大。概算咨詢(xún)部的工作人員還必須具備過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)技能、較高的綜合素養(yǎng)和理解能力。初步設(shè)計(jì)作為一個(gè)整體,使審查預(yù)算可以納入初步設(shè)計(jì),設(shè)計(jì)客觀反映并作為配額設(shè)計(jì)。通過(guò)以上分析,預(yù)算審查方法成為當(dāng)務(wù)之急,因?yàn)樵O(shè)計(jì)預(yù)算編制存在諸多問(wèn)題,無(wú)法客觀真實(shí)地呈現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的成本??茖W(xué)的審查方法可以進(jìn)一步調(diào)整、完善和補(bǔ)充原有概算。概算批準(zhǔn)后,更貼近項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況,杜絕漏項(xiàng)、少計(jì)、高估等工程建設(shè)成本管理問(wèn)題。

    1.2 政府投資項(xiàng)目概算審查方式分析

    與施工圖預(yù)算相比,政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)預(yù)算審查缺乏興趣。雖然政府部門(mén)認(rèn)識(shí)到概算很重要,但它是在概算之后開(kāi)始的,審核方式比較簡(jiǎn)單,成熟度不如預(yù)算。這些問(wèn)題可以在書(shū)籍、成本文件、報(bào)紙、雜志等中看到。另外,由于政府投資項(xiàng)目的預(yù)算審核時(shí)間非常緊迫,預(yù)算審核的方法很多,不能用于預(yù)算審核,通常不到結(jié)算前審核時(shí)間的10%,導(dǎo)致審核結(jié)果不準(zhǔn)確,概算認(rèn)為預(yù)算審查只是一種形式公眾也對(duì)審查提出問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)看,通過(guò)科學(xué)可行的預(yù)算審查方法,推動(dòng)預(yù)算審查工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是十分必要的。盡管審查人員在審查政府投資項(xiàng)目預(yù)算時(shí)使用的方法不同,但最常用的審查方法是上述查詢(xún)驗(yàn)證法、分析法和聯(lián)合審查法。 查詢(xún)核實(shí)方式:主要通過(guò)查詢(xún)重要設(shè)施設(shè)備、進(jìn)口設(shè)計(jì)圖紙、重要設(shè)施、大型投資等方式難以說(shuō)明時(shí)。 分析方法:主要比較工程的數(shù)量和設(shè)計(jì)圖紙、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和立項(xiàng)文件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和同類(lèi)工程、單價(jià)和用工材料綜合信息、內(nèi)容、范圍和編輯規(guī)定和方法,費(fèi)用及規(guī)定等聯(lián)合評(píng)審方式:篩選前,由主管單位、設(shè)計(jì)單位、承包單位、施工單位等以多種形式分別進(jìn)行單獨(dú)評(píng)審,邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家到工程造價(jià)咨詢(xún)公司進(jìn)行評(píng)審,再進(jìn)行評(píng)審,經(jīng)過(guò)層層審查,最終由相關(guān)專(zhuān)家和部門(mén)共同審查。

    二、投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查的要點(diǎn)

    作為投資企業(yè)法務(wù)人員,能夠在法律合規(guī)審查中真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提示問(wèn)題、規(guī)避問(wèn)題,而不是讓法律合規(guī)審查成為程序化的走過(guò)場(chǎng),這就要求法務(wù)人員在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中把握核心問(wèn)題,抓住如下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

    (一)主體資格

    在民法中,我們就常常說(shuō)到主體適格問(wèn)題,有合同主體適格、法人主體適格等。在投資項(xiàng)目中,企業(yè)作為投資的一方,對(duì)方主體資格審查尤為重要。適格的合同簽約主體是投資合同有效履行、企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資收益的前提之一。

    例如,在企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)務(wù)中,有些企業(yè)法務(wù)人員往往認(rèn)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投資合同屬于政企合作合同,于是忽略了政府主體適格問(wèn)題?,F(xiàn)實(shí)中,諸如某某市某某區(qū)管委會(huì)與企業(yè)簽訂合同的現(xiàn)象比比皆是,殊不知管委會(huì)往往屬于政府臨設(shè)機(jī)構(gòu),相較投資周期較長(zhǎng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,其穩(wěn)定性差,存在投資項(xiàng)目實(shí)施中該等管委會(huì)被撤并、撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn),最終,帶來(lái)合同履約風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致企業(yè)投資無(wú)法按期有效收回,投資效益成為水中月、鏡中花的尷尬局面。

    同時(shí),由于投資合同中往往涉及諸如稅收優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)優(yōu)惠政策、投資回收等合同條款的落地,而該等合同條款能否落地,又與政府權(quán)限、政府財(cái)政狀況等息息相關(guān)。一旦主體不適格,將導(dǎo)致該等合同條款無(wú)法落地執(zhí)行,從而影響企業(yè)投資收回?zé)o法得到保障,投資收益無(wú)法實(shí)現(xiàn),給企業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

    (二)可研測(cè)算

    在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中,法務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真研讀項(xiàng)目可研測(cè)算報(bào)告,重點(diǎn)關(guān)注投資周期、投資總額、投資峰值、投資收益的測(cè)算是否有理有據(jù),是否具有實(shí)操性。合理的可研測(cè)算,有利于企業(yè)高層對(duì)一個(gè)投資項(xiàng)目作出理性的分析,從而理性決策,并合理安排資金投入。實(shí)務(wù)中,很多企業(yè)法務(wù)人員往往對(duì)幾十頁(yè)的可研測(cè)算感到頭疼,抓不住其中的重點(diǎn),進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行合理分析和判斷,導(dǎo)致出具的法律意見(jiàn)書(shū)浮于紙面,沒(méi)有針對(duì)性,不能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

    (三)融資方案

    在企業(yè)投資中,合理利用項(xiàng)目資源、政策利好等融資,充分發(fā)揮融資杠桿效應(yīng),可以減少企業(yè)自有資金投入,是降低企業(yè)投資壓力、投資風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也是保障項(xiàng)目投資計(jì)劃連續(xù)、穩(wěn)健實(shí)施的有效途徑。在項(xiàng)目投資可研測(cè)算階段,認(rèn)真分析項(xiàng)目資源、政策利好等,有效利用、整合,提前謀劃好具有實(shí)操性的科學(xué)有效的項(xiàng)目融資方案,十分必要。這也是法務(wù)人員在實(shí)施投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中不可忽視的要點(diǎn)之一。

    (四)風(fēng)險(xiǎn)把控

    風(fēng)險(xiǎn)把控貫穿于整個(gè)投資過(guò)程中,有效的風(fēng)險(xiǎn)把控措施涉及投資節(jié)奏把控、投資政策及時(shí)跟蹤、投資回收條款的合理設(shè)置等多個(gè)方面。例如,在企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,可以采取政府審計(jì)全過(guò)程跟蹤,及時(shí)確認(rèn)企業(yè)投資成本,再采取成熟一塊、上市一塊的措施,通過(guò)及時(shí)土地掛牌出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)邊投資邊收回成本邊實(shí)現(xiàn)投資收益,合理防范投資風(fēng)險(xiǎn)。再例如,在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,企業(yè)利用自身資源和優(yōu)勢(shì),積極招商引資,引入合作伙伴,共同投資、打造項(xiàng)目,可以有效分擔(dān)獨(dú)力投資風(fēng)險(xiǎn),加快項(xiàng)目土地成熟度,提升項(xiàng)目土地價(jià)值,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資收益及早、極大實(shí)現(xiàn),也是企業(yè)合理把控投資風(fēng)險(xiǎn)的有效方式和途徑。再諸如,在大型產(chǎn)業(yè)新城投資中,就一些專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目,在投資項(xiàng)目談判、落地前,就積極與有關(guān)專(zhuān)業(yè)投資商、運(yùn)營(yíng)商接洽,商議有關(guān)投資、運(yùn)營(yíng)方案,甚至達(dá)成合作共識(shí)、落地合作方案,也是企業(yè)有效把控因自身專(zhuān)業(yè)人員不足、專(zhuān)業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)能力有限帶來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)的合理方式。

    法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查時(shí),應(yīng)關(guān)注在投資方案中是否有結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的具有針對(duì)性的、可行性的投資風(fēng)險(xiǎn)把控措施,這是投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中十分重要的要點(diǎn)之一。

    (五)收益實(shí)現(xiàn)

    企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益是其基本屬性。取得投資收益,是企業(yè)投資項(xiàng)目的最基本訴求。法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中還應(yīng)特別關(guān)注投資收益的測(cè)算,首先要關(guān)注測(cè)算是否有據(jù)可依,對(duì)于那些天花亂墜、天馬行空的測(cè)算要一針見(jiàn)血指出存在的問(wèn)題;其次要關(guān)注收益實(shí)現(xiàn)途徑是否可行。途徑單一、過(guò)分依賴(lài)對(duì)方誠(chéng)信履行、企業(yè)自己不具有主動(dòng)權(quán)等都很容易陷人被動(dòng),影響投資收益實(shí)現(xiàn)。因此,在投資項(xiàng)目論證階段,應(yīng)該充分論證收益實(shí)現(xiàn)途徑,采取多拳出擊、有效組合的方式,確保投資收益充分實(shí)現(xiàn)。

    例如,在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,如何保障企業(yè)投資收益能夠在投資合同條款中有效約定實(shí)現(xiàn)途徑是非常關(guān)鍵的。因?yàn)?,目前我?guó)并沒(méi)有成文的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律,企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)多是各地政府通過(guò)制定地方性規(guī)章、條例對(duì)有關(guān)政策、事項(xiàng)進(jìn)行約定,這帶來(lái)了極大的政策風(fēng)險(xiǎn)。諸如成府發(fā)[2016]26號(hào)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范引進(jìn)社會(huì)資金進(jìn)行一級(jí)土地整理意見(jiàn)的通知》的通知,取消了土地收益分成,將企業(yè)參與一級(jí)開(kāi)發(fā)取得收益回報(bào)確定為:年投資額12%的回報(bào)加上銀行融資資金成本。在當(dāng)時(shí)的成都土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)引發(fā)極大的震動(dòng),許多企業(yè)至今都未能收回投資收益。

    因此,法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查時(shí),不僅要關(guān)注投資收益的測(cè)算是否合理,同時(shí)還應(yīng)特別關(guān)注投資收益實(shí)現(xiàn)途徑是否有效可行。

    三、如何有效做好投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查

    作為投資企業(yè)法務(wù)人員,能夠在法律合規(guī)審查中真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提示問(wèn)題、規(guī)避問(wèn)題,而不是讓法律合規(guī)審查成為程序化的走過(guò)場(chǎng),這就要求法務(wù)人員在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中把握核心問(wèn)題,抓住如下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

    3.1主體資格

    在民法中,常常說(shuō)到主體適格問(wèn)題,有合同主體適格、法人主體適格等。在投資項(xiàng)目中,企業(yè)作為投資的一方,對(duì)方主體資格審查尤為重要。適格的合同簽約主體是投資合同有效履行、企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資收益的前提之一。

    例如,在企業(yè)參與土地一↑級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)務(wù)中,有些企業(yè)法務(wù)人員往往認(rèn)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投資合同屬于政企合作合同,于是忽略了政府主體適格問(wèn)題?,F(xiàn)實(shí)中,諸如某某市某某區(qū)管委會(huì)與企業(yè)簽訂合同的現(xiàn)象比比皆是,殊不知管委會(huì)往往屬于政府臨設(shè)機(jī)構(gòu),相較投資周期較長(zhǎng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,其?定性差,存在投資項(xiàng)目實(shí)施中該等管委會(huì)被撤并、撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn),最終,帶來(lái)合同履約風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致企業(yè)投資無(wú)法按期有效收回,投資效益成為水中月、鏡中花的尷尬局面。同時(shí),由于投資合同中往往涉及諸如稅收優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)優(yōu)惠政策、投資回收等合同條款的落地,而該等合同條款能否落地,又與政府權(quán)限、政府財(cái)政狀況等息息相關(guān)。一旦主體不適格,將導(dǎo)致該等合同條款無(wú)法落地執(zhí)行,從而影響企業(yè)投資收回?zé)o法得到保障,投資收益無(wú)法實(shí)現(xiàn),給企業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

    3.2可研測(cè)算

    在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中,法務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真研讀項(xiàng)目可研測(cè)算報(bào)告,重點(diǎn)關(guān)注投資周期、投資總額、投資峰值、投資收益的測(cè)算是否有理有據(jù),是否具有實(shí)操性。合理的可研測(cè)算,有利于企業(yè)高層對(duì)一個(gè)投資項(xiàng)目作出理性的分析,從而理性決策,并合理安排資金投入。實(shí)務(wù)中,很多企業(yè)法務(wù)人員往往對(duì)幾十頁(yè)的可研測(cè)算感到頭疼,抓不住其中的重點(diǎn),進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行合理分析和判斷,導(dǎo)致出具的法律意見(jiàn)書(shū)浮于紙面,沒(méi)有針對(duì)性,不能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

    3.3融資方案

    在企業(yè)投資中,合理利用項(xiàng)目資源、政策利好等融資,充分發(fā)揮融資杠桿效應(yīng),可以減少企業(yè)自有資金投入,是降低企業(yè)投資壓力、投資風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也是保障項(xiàng)目投資計(jì)劃連續(xù)、穩(wěn)健實(shí)施的有效途徑。在項(xiàng)目投資可研測(cè)算階段,認(rèn)真分析項(xiàng)目資源、政策利好等,有效利用、整合,提前謀劃好具有實(shí)操性的科學(xué)有效的項(xiàng)目融資方案,十分必要。這也是法務(wù)人員在實(shí)施投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中不可忽視

    結(jié)語(yǔ)

    千里之行,始于足下。自中央提倡法律合規(guī)管理建設(shè)以來(lái),眾人皆呼法律人的春天已經(jīng)來(lái)臨。作為央企投資企業(yè)的法務(wù)人員,如何有效作為,扎實(shí)做好投資項(xiàng)目的法律合規(guī)審查工作,任重道遠(yuǎn)。路漫漫其修遠(yuǎn)兮,吾將上下而求索,法治央企建設(shè),法律人一直在路上。

    參考文獻(xiàn):

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