歐盟氣候援助面面觀

周帥 曾慶學(xué)梓

全球氣候變化問題是人類社會生存發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一，其對糧食、飲用水等重要資源的供給有著嚴重負面沖擊，極端天氣頻發(fā)也給世界各國人民生命財產(chǎn)安全帶來了巨大的威脅，更加需要關(guān)注的是氣候變化問題對發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家和小島嶼國家的生態(tài)、經(jīng)濟、社會帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn)，這也給全球減貧的努力帶來了制約。因此，氣候變化問題自20世紀90年代《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）簽署以來，就逐漸成為國家間非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域討論的重要議題。根據(jù)《公約》及其附屬條約的規(guī)定，發(fā)達國家應(yīng)向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化的對外援助，發(fā)達國家與發(fā)展中國家基于“共同但有區(qū)別”的原則，共同進行全球氣候治理行動。

雖然當前受新冠病毒疫情影響，各國實施了旅行禁令，工業(yè)生產(chǎn)也有所放緩，由此預(yù)計2020年的溫室氣體排放量將減少6%，但是這種改善只是暫時的，氣候變化問題并未消失，當全球經(jīng)濟從疫情中復(fù)蘇時，預(yù)計排放量將達到更高的水平。因此，對于全球氣候變化問題的關(guān)注不應(yīng)受疫情影響而忽視。

中國作為最大的發(fā)展中國家，既接受來自歐盟等發(fā)達國家的氣候援助，同時也秉持“量力而行、盡力而為”的原則積極開展對發(fā)展中國家的氣候援助，但是由于中國氣候援助起步較晚，在戰(zhàn)略、機制、方式、規(guī)模等方面都存在著完善的空間。此外，作為全球第二大經(jīng)濟體，中國正處在邁向發(fā)達國家行列的進程之中，而聯(lián)合國提出發(fā)達國家官方發(fā)展援助與國民總收入的比值應(yīng)為0.7%，當中國在不遠的將來成為發(fā)達國家一員之后，自然作為負責任的大國也要將國民總收入的0.7%用作對外援助。如何用好這一筆錢也是現(xiàn)在需要認真思考的問題，而氣候援助也必然是重點投入領(lǐng)域?？傊袊斍耙e極完善氣候援助的戰(zhàn)略、政策、機制等內(nèi)容，而歐盟是全球最早在氣候援助問題上采取行動的行為體之一，是目前氣候援助的最大供給方，在全球氣候問題的談判進程中發(fā)揮著引領(lǐng)作用，其經(jīng)驗對中國開展氣候援助有著重要參考價值。

一、歐盟氣候援助的政策實踐

在歐盟成立之前，歐共體就對氣候變化問題非常重視，在聯(lián)合國政府間氣候變化專家小組的建設(shè)工作上給予了積極的幫助，并且在1992年《公約》的制定和簽署工作上都起到了推動性的作用。

1.《公約》時期歐盟的氣候援助政策實踐

在《公約》簽署之前，國際社會就已經(jīng)針對氣候變化問題采取了具體的措施：1985年在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的倡導(dǎo)下于奧地利首都維也納簽署《保護臭氧層維也納公約》，明確指出臭氧層的破壞對大氣和環(huán)境會造成嚴重的傷害，并將氟氯烴等可能造成臭氧層空洞的物質(zhì)列為需監(jiān)控使用的化學(xué)品;在1987年聯(lián)合國及其下屬的26個成員國簽訂了《蒙特利爾議定書》，對破壞臭氧層的具體物質(zhì)進行了詳盡的分類并給出處理辦法;1988年跨政府組織氣候變化專家小組建立，聯(lián)合國希望通過該機構(gòu)對氣候變化及其影響的準確評估促使世界各國各地區(qū)在全球氣候保護問題上達到觀點一致。在這種背景下，《公約》于1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上決議通過，并于1994年正式生效，聯(lián)合國為確?！豆s》的落實專門創(chuàng)建了一個聯(lián)合國秘書處，位于德國波恩，希望在IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）的配合下，促進國際氣候談判以及相關(guān)會議的順利進行。

歐共體在促進《公約》規(guī)則制定的過程中發(fā)揮著重要的作用，歐盟及其前身歐共體在氣候援助議題上的積極態(tài)度為國際社會做出了一個很好的表率。與當時還在爭論溫室氣體的排放是否有害的其他國家相比，歐共體在當時已經(jīng)明確表示要減少本地區(qū)的溫室氣體的排放量，并且提議將1990年的各國的氣體排放量作為《公約》的起始對照量，這一提議最后被正式納入《公約》。在《公約》的談判階段，有很多發(fā)達國家對于減排和氣候援助的態(tài)度是比較冷漠的，在歐共體多方面溝通的努力下，最終為工業(yè)化國家制定了一個具有彈性的減排要求，為最后《公約》的成功出臺做出了貢獻?！豆s》規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)率先減排且有責任向發(fā)展中國家及最不發(fā)達國家提供氣候資金和技術(shù)支持?？紤]到發(fā)達國家與發(fā)展中國家處在不同的發(fā)展階段且各國國情不同，《公約》制定了五項原則，分別是：共同但有區(qū)別原則、考慮到發(fā)展中國家的具體需要和國情、締約國應(yīng)當采取必要措施，預(yù)測、防止和減少引起氣候變化的因素、尊重各國可持續(xù)發(fā)展權(quán)、避免將應(yīng)對氣候變化的措施變成國際貿(mào)易的堡壘?！豆s》的生效意味著氣候保護的議題被正式納入國際政治的研究領(lǐng)域，歐盟自此成為推動國際氣候談判與氣候援助議題的主導(dǎo)行為體。

2.《京都議定書》時期歐盟的氣候援助政策實踐

《京都議定書》是對《公約》的補充條款，于1997年日本京都召開的《公約》締約方第三次會議階段簽署，其簽訂是在歐盟領(lǐng)導(dǎo)推動下完成的?！毒┒甲h定書》的簽訂是應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的里程碑式事件，該份文件秉持著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的“共同但有區(qū)別”的原則，針對不同發(fā)展階段的國家制定了相對具有差異的要求，該文件在全球范圍內(nèi)首次對溫室氣體的排放問題作出了法規(guī)性限制。

在《京都議定書》的談判過程中，歐盟曾對工業(yè)化國家提出較高的減排目標：到2010年，工業(yè)化國家將主要溫室氣體排放量降低15%。在最終的《京都議定書》中，對發(fā)達國家提出的強制減排目標是到2010年，6種溫室氣體的排放量相比1990年應(yīng)該降低5.2%，其中歐盟的貢獻是所有工業(yè)化國家中最高的，其減排目標是8%。此外，美國7%、日本6%、加拿大6%。《京都議定書》繼續(xù)遵循《公約》設(shè)定的“共同但有區(qū)別”的原則，對發(fā)達國家的減排要求較高，對發(fā)展中國家則適當將減排的時間推遲。

《京都議定書》的生效經(jīng)歷了一個曲折漫長的過程，以美國為首的發(fā)達國家認為中國、印度、巴西等發(fā)展迅速且溫室氣體排放量較大的發(fā)展中國家應(yīng)該承擔更多的減排任務(wù)，而發(fā)展中國家則認為經(jīng)濟發(fā)展仍是其首要責任且應(yīng)該遵守“共同但有區(qū)別”的原則。美國作為最發(fā)達國家，其人口總數(shù)僅占世界人口的3%—4%，而其溫室氣體排放量居世界前列，但是美國并不愿意承擔《京都議定書》中對于發(fā)達國家的減排責任，于2001年拒絕批準《京都議定書》。美國的退出一方面激勵加拿大、澳大利亞等國的效仿，另一方面也造成本應(yīng)由這些國家分擔的援助資金的缺失。正是在這種困難情況下，歐盟在氣候援助領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者身份更加凸顯。

3.哥本哈根世界氣候大會后歐盟氣候援助政策實踐

2009年由超85個國家元首或政府首腦以及192個國家的環(huán)境部長出席的《公約》締約方第15次會議在丹麥首都哥本哈根召開。該氣候大會的召開目的是在2012年《京都議定書》第一時期結(jié)束之后，迅速銜接上新的全球性的氣候保護的政策，避免限制溫室氣體排放行動受到阻礙。這次會議對于歐盟來說是其在氣候援助領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力下滑的一個轉(zhuǎn)折點，因為在該會議召開之前，歐盟曾表態(tài)認為發(fā)展中國家應(yīng)當首先做出減排的承諾，歐盟及其他發(fā)達國家才能確立融資目標，所以歐盟將融資目標的設(shè)定時間一再推遲，并試圖將援助任務(wù)分攤給發(fā)展中國家。歐盟的這種做法引起了國際社會以及歐盟下屬國家的批評，造成了歐盟氣候外交在哥本哈根世界氣候大會上的失敗。

歐盟及時調(diào)整了自己的氣候援助政策和氣候外交態(tài)度，力圖挽回其在氣候保護方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，歐盟增加了對發(fā)展中國家的氣候援助的資金數(shù)額，雖然歐洲當時面臨歐債危機等經(jīng)濟緊縮狀態(tài)，但是歐盟仍按期超額完成了對發(fā)展中國家的資助，且呈逐年上漲趨勢。

2016年由195個國家簽署通過的《巴黎協(xié)定》，是為2020年以后全球氣候變化做出的制度安排，歐盟在這次氣候大會上仍然體現(xiàn)出表率性的作用。歐盟承諾：將削減至少40%的溫室氣體排放量，這也是此次巴黎氣候變化大會上減排力度最大的行為體。

二、歐盟氣候援助的機制

自20世紀后半葉開始，歐盟對全球氣候變化做出的貢獻是舉世矚目的，這除了歐盟良好的氣候保護理念外，要歸功于歐盟內(nèi)部針對氣候保護與氣候援助議題建立了完善的政策法規(guī)、負責機構(gòu)以及融資機制。

1.歐盟氣候援助的運行機制

自1992年《公約》確立之后，歐盟一直都在遵循“共同但有區(qū)別”的原則，對發(fā)展中國家提供氣候援助。包括歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲中央銀行等機構(gòu)均在歐盟對外氣候援助方面給予了很大的政策支持和資金支持。按照歐盟的標準，很多島嶼國家與最不發(fā)達國家在氣候保護方面的技術(shù)支撐是遠遠不夠的，歐盟的援助機制已經(jīng)從單純的資金援助發(fā)展為能力建設(shè)為主，資金支持為輔的局面。歐盟加強對發(fā)展中國家和地區(qū)氣候援助的技術(shù)支持會大幅度提升這些國家和地區(qū)的減排能力以及公民對于氣候保護的意識，同時還會增加受援國的就業(yè)機會。此外，歐盟鼓勵氣候援助參與方的多元化，也就是說歐盟除了與受援國政府或相關(guān)部門的直接溝通外，也支持地方政府、民間組織以及企業(yè)等機構(gòu)參與進氣候保護的大隊伍中。提升氣候援助工作的民間認可度，除了可以促進氣候援助工作的順利進行，對于歐盟在氣候外交上的突出地位也是一種鞏固。

歐盟內(nèi)部成員國也在氣候援助方面采取了積極的措施，以歐盟的兩大領(lǐng)導(dǎo)國家法、德為例。德國負責氣候援助的機構(gòu)是經(jīng)濟合作和發(fā)展部與環(huán)境部。該部主要通過德國開發(fā)銀行來進行氣候融資，通過德國國際合作機構(gòu)對發(fā)展中國家進行能力建設(shè)。該部曾在2008年發(fā)布《國際氣候倡議》，每年的氣候援助預(yù)算在1.6億美元，主要是應(yīng)對氣候減緩以及碳捕捉和封存技術(shù)，所有的發(fā)展中國家都有資格申請。法國作為歐盟成員國中重視氣候援助問題的先鋒性的角色，將氣候外交的重要性提升到與集體安全平齊的高度，秉持著《公約》規(guī)定的“共同但有區(qū)別”的原則，由法國發(fā)展署與法國全球環(huán)境負責氣候援助工作。法國發(fā)展署是法國氣候援助的主要執(zhí)行機構(gòu)，對法國全球環(huán)境有管理的義務(wù)，在制定創(chuàng)新型氣候援助政策方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，同時積極與受援國政府高層進行溝通，為法國樹立了在氣候外交領(lǐng)域的良好形象。法國全球環(huán)境主要關(guān)注對低量溫室氣體的能源再利用，減少化石能源的開發(fā)，對發(fā)展中國家進行小規(guī)模的氣候援助。

2.歐盟氣候援助的融資機制

歐盟氣候援助的融資來源主要有三個部分。第一個來源是歐盟的財政撥款。在2014年至2020年期間，歐盟20%的財政撥款用于氣候保護領(lǐng)域。發(fā)達國家專門為促進發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展建立了政府開發(fā)援助機制，它的資金來源主要是國家財政資金。

第二個資金來源是公共資金和私人資本。歐盟善于借助公共資本來吸引更多的私人資本的投入，同時政府部門出臺相關(guān)政策鼓勵私營企業(yè)對氣候延緩及減排項目的資金支持，并保障私人部門進行氣候活動的安全性。在《巴黎協(xié)定》簽訂之后，歐盟也將進一步縮減公共投資的供給量，進一步鼓勵私人資本的投入，并制定詳盡的計劃，做好公共資金和私人資本的平衡。

第三個資金來源是國際融資機構(gòu)。其中承擔較多氣候融資額的是歐洲復(fù)興開發(fā)銀行，曾一度成為全球最大的氣候融資的借貸方。此外，國際社會非政府組織以及一些慈善機構(gòu)對于氣候保護的關(guān)注也在逐漸提升，這些機構(gòu)在氣候領(lǐng)域的資助也是歐盟氣候援助資金來源的一部分。

此外，雙邊和多邊銀行發(fā)行氣候債券、股票以及碳交易市場的收入等，也是歐盟氣候援助基金的來源。

三、歐盟氣候援助的啟示

歐盟氣候援助的政策實踐歷史與其領(lǐng)導(dǎo)力的變化，其氣候援助的運行機制和融資機制，都對中國開展氣候援助有著有益的啟示。

1.將氣候援助提升到外交戰(zhàn)略層面

中國自20世紀50年代起，開啟了對外援助的序幕。中國在加入《公約》之后采取了一些減排措施，近年來也對一些貧困國家提供氣候援助。但與歐盟、美國等發(fā)達行為體相比，中國的氣候援助工作的進展程度仍處在起步階段，歐盟成員國法國早已將氣候援助提升到集體安全的層次，發(fā)達國家也都設(shè)立了專門援助機構(gòu)來負責對發(fā)展中國家的氣候援助。中國在2018年建立了國務(wù)院直屬機構(gòu)中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署，主要針對對外援助制定戰(zhàn)略、政策，執(zhí)行工作由相關(guān)部門按職責承擔。由此可見，中國已經(jīng)提升了對外援助的戰(zhàn)略高度，這是一個好的開始。未來中國可在此框架下提升氣候援助的戰(zhàn)略地位，并建立氣候援助專項基金，使其成為中國外交戰(zhàn)略的重要一環(huán)，提升國家形象，用積極的行動來改變一些國家對中國氣候援助的誤解。

2.建立多層次的融資機制

中國應(yīng)當使氣候援助的資金來源多元化，除了基礎(chǔ)的財政撥款外，可通過國際性開發(fā)銀行發(fā)行氣候債券，制定政策鼓勵商業(yè)銀行或是建立政策性銀行來支持氣候援助融資，最為重要的是要鼓勵私營企業(yè)的參與。根據(jù)歐盟經(jīng)驗，私人資本是氣候融資的重要來源。此外，中國也可以通過本國在減排等氣候保護方面的出色表現(xiàn)爭取國際社會非政府組織和慈善機構(gòu)的捐贈。在籌集足夠資金的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代化的金融工具，提升資金的流動性。

3.健全氣候援助的監(jiān)督機制

對道德風險的擔憂是歐盟開展對發(fā)展中國家氣候援助的阻礙之一，歐盟對于氣候援助資金在發(fā)展中國家的運用情況表示擔憂，希望發(fā)展中國家能夠及時匯報國內(nèi)氣候治理的成果，而發(fā)展中國家則普遍沒有建立這種監(jiān)督匯報機制。這種監(jiān)督機制的缺失也可能會成為中國開展氣候援助的阻礙。為了避免這種情況的出現(xiàn)，中國應(yīng)積極推動發(fā)展中國家建立健全氣候治理的監(jiān)督與評價體系，保證氣候援助資金的“透明度”。

（本文系2020年遼寧省教育廳社科類青年科技人才“育苗”項目“百年未有之大變局下的全球經(jīng)濟治理變革研究”成果之一）

（周帥：遼寧大學(xué)轉(zhuǎn)型國家經(jīng)濟政治研究中心、國際經(jīng)濟政治學(xué)院準聘制副教授，碩士生導(dǎo)師;曾慶學(xué)梓：遼寧大學(xué)國際經(jīng)濟政治學(xué)院科研助理）

責任編輯：彭安玉