淺析雙循環(huán)背景下民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目對(duì)策

廖治宇 駢策

[摘? ? 要] 針對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，國(guó)家提出了要逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這種新的發(fā)展格局，可以更好地保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。對(duì)于由政府發(fā)起，聯(lián)合多方社會(huì)資本參與，對(duì)以建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施為主的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，更是重大利好消息。在政策方向和市場(chǎng)訴求的多重影響下，PPP項(xiàng)目將取得長(zhǎng)足進(jìn)展。民營(yíng)企業(yè)如何搶抓機(jī)遇，與PPP項(xiàng)目緊密綁定、深度融合、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、分享成果是文章研究的主要問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] “雙循環(huán)”;新發(fā)展格局;民營(yíng)企業(yè);PPP模式;企業(yè)發(fā)展

1? ? ? 雙循環(huán)概念及其對(duì)PPP項(xiàng)目的影響

當(dāng)前，在新冠疫情猖獗、保護(hù)主義上升、世界經(jīng)濟(jì)低迷、全球市場(chǎng)萎縮的外部環(huán)境下，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的時(shí)期，我國(guó)正努力發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)繁榮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添動(dòng)力，進(jìn)而帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)格局包括三個(gè)方向內(nèi)容。一是“兩新一重” ——新基建、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè);二是提高產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力，比如芯片、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)床，糧食、能源、軍工等;三是以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體同時(shí)積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)，通過(guò)提高供應(yīng)鏈能力和產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)全球市場(chǎng)份額的擴(kuò)大。

這三個(gè)方向都擁有眾多基建和公共服務(wù)項(xiàng)目，引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的PPP模式就是推進(jìn)這一經(jīng)濟(jì)格局的重要工具之一。有專(zhuān)家預(yù)計(jì)，今后一段時(shí)間，申報(bào)、落地、開(kāi)工的PPP項(xiàng)目將呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

2? ? ? 雙循環(huán)背景下民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的特征

截至2019年底，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中累計(jì)項(xiàng)目數(shù)達(dá)9 000余個(gè)、投資金額超14萬(wàn)億元。明樹(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，截至2020年5月，已公示中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中，地方國(guó)企和央企中標(biāo)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比約為54%，中標(biāo)金額約占76%;民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比約為42%，中標(biāo)金額約占21%。

民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目，從中標(biāo)數(shù)量看，可以說(shuō)和央企、地方國(guó)企平分秋色，從中標(biāo)金額來(lái)講，參與度明顯偏低。實(shí)踐中，民營(yíng)企業(yè)單獨(dú)中標(biāo)的情況很少，參與項(xiàng)目運(yùn)作多以聯(lián)合體方式。

新的經(jīng)濟(jì)格局下，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目具備以下優(yōu)勢(shì)：

（1）民營(yíng)企業(yè)的科技能力增強(qiáng)。通過(guò)多年的人才引進(jìn)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入，民營(yíng)企業(yè)科技能力不斷增強(qiáng)，技術(shù)創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，在一些領(lǐng)域甚至掌握了世界領(lǐng)先水平的技術(shù)，參與重大裝備基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)力越來(lái)越強(qiáng)。

（2）民營(yíng)企業(yè)的業(yè)務(wù)選擇范圍更寬。因自身?yè)碛械膶?zhuān)業(yè)實(shí)力和靈活管理機(jī)制，在信息化新基建、科技類(lèi)服務(wù)設(shè)施、智慧物流、海綿城市等市場(chǎng)熱度高、協(xié)同性強(qiáng)的新興行業(yè)，具備了同國(guó)企、外企競(jìng)爭(zhēng)的能力，因此業(yè)務(wù)選擇范圍更廣，項(xiàng)目參與機(jī)會(huì)更多。

（3）民營(yíng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感不斷提升。在重視經(jīng)濟(jì)利益的前提下，民營(yíng)企業(yè)努力提高了自己的社會(huì)責(zé)任感。現(xiàn)在在環(huán)保、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老健康、防災(zāi)減災(zāi)、國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域仍有大量投資缺口亟待彌補(bǔ)。民營(yíng)企業(yè)參與這些領(lǐng)域規(guī)劃中的PPP項(xiàng)目建設(shè)一定會(huì)在充分發(fā)揮其應(yīng)變能力強(qiáng)、管理精細(xì)、技術(shù)專(zhuān)業(yè)等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)展現(xiàn)自己的社會(huì)責(zé)任感。

外部需求旺盛，內(nèi)部動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，是雙循環(huán)背景下民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的顯著特征。

3? ? ? 雙循環(huán)背景下民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

筆者將民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題歸納為四個(gè)方面。

（1）人力資源仍舊缺乏，資格和業(yè)績(jī)受限突出。民營(yíng)企業(yè)在整個(gè)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)、投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍明顯地表現(xiàn)出資歷資源不足的狀況。當(dāng)項(xiàng)目公司為新成立公司時(shí)（尤其是業(yè)務(wù)“出口”轉(zhuǎn)“內(nèi)銷(xiāo)”公司），在短期不能取得相應(yīng)的資質(zhì)和業(yè)績(jī)，需要通過(guò)掛靠等方式聯(lián)合其他企業(yè)取得目標(biāo)項(xiàng)目參與資格。同時(shí)，企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)以外的上下游關(guān)聯(lián)資源相對(duì)稀缺，綜合條件常常達(dá)不到PPP項(xiàng)目要求。一些實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)常常因此被排除在項(xiàng)目之外。

（2）投資回報(bào)預(yù)期多變，競(jìng)爭(zhēng)能力缺陷明顯。民營(yíng)企業(yè)大多追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的項(xiàng)目，但多數(shù)PPP項(xiàng)目公益性質(zhì)強(qiáng)烈、資產(chǎn)折舊低，回報(bào)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，運(yùn)營(yíng)期間受外界環(huán)境變化影響大，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，內(nèi)部收益率低，項(xiàng)目保障程度不足。

民營(yíng)企業(yè)受自身?xiàng)l件限制，企業(yè)成長(zhǎng)中波動(dòng)性大，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，一旦公司遭遇不測(cè)，沒(méi)有強(qiáng)大的資本和行政資源給予救助，因此在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中常常遭遇“身份”歧視，在與國(guó)企、外企的競(jìng)爭(zhēng)中依然處于弱勢(shì)。

（3）融資渠道單一，獲取商業(yè)貸款困難。民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中，主要融資渠道是商業(yè)銀行。在申請(qǐng)貸款時(shí)，商業(yè)銀行會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)民營(yíng)企業(yè)資質(zhì)等條件進(jìn)行審查，對(duì)項(xiàng)目投資效果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。經(jīng)常出現(xiàn)的結(jié)果是，專(zhuān)家的建議是指標(biāo)性的，短期的、靜態(tài)的，而一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作是長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、綜合的。在一個(gè)動(dòng)輒長(zhǎng)達(dá)10年的項(xiàng)目周期里，民營(yíng)企業(yè)會(huì)不會(huì)達(dá)到預(yù)期發(fā)展速度和效益，專(zhuān)家不可能做出完整的肯定或否定評(píng)價(jià)，多數(shù)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)常據(jù)此做出“寧肯不放，絕不錯(cuò)放”的惜貸抽貸選擇，這種決策將使民營(yíng)企業(yè)在實(shí)際運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)陷入困境，甚至造成資金鏈斷裂導(dǎo)致項(xiàng)目擱置的局面。

（4）正常退出途徑偏少，實(shí)際操作不易。面對(duì)快速變化的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一些PPP 項(xiàng)目的合理收益率真實(shí)預(yù)期實(shí)現(xiàn)難度加大。為提高PPP項(xiàng)目的融資獲得性，國(guó)家鼓勵(lì)建立股權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資證券化等PPP項(xiàng)目基金運(yùn)作和退出機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)是，很多標(biāo)稱(chēng)的PPP項(xiàng)目基金，沒(méi)有明確規(guī)劃資本退出方式，也鮮有典型的退出實(shí)例。像奧運(yùn)“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目，在獨(dú)立運(yùn)營(yíng)失敗后由北京市政府實(shí)施了股份制改造，民營(yíng)資本通過(guò)“改制”才退出了項(xiàng)目。

4? ? ? 雙循環(huán)背景下民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的對(duì)策

針對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，筆者提出如下解決方案。

（1）借助第三方咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助企業(yè)優(yōu)選項(xiàng)目。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。借助第三方咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)和人才庫(kù)，引入中介機(jī)構(gòu)智力資源提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，幫助民營(yíng)企業(yè)調(diào)研、評(píng)估、篩選適合自身的、合規(guī)合法的PPP項(xiàng)目是保障項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性的有效辦法。

（2）發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取項(xiàng)目參與權(quán)和盈利權(quán)。PPP項(xiàng)目設(shè)立的初衷不僅是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問(wèn)題，還包括項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的管理問(wèn)題。民營(yíng)企業(yè)要充分發(fā)揮流動(dòng)資本存量大，敢冒風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)業(yè)高效、遵守契約等特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，創(chuàng)造條件，采取多種途徑融入PPP項(xiàng)目。一方面要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，完成公益目標(biāo);另一方面要優(yōu)先選擇具備財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、賦予專(zhuān)營(yíng)權(quán)等方式保障預(yù)期利潤(rùn)的項(xiàng)目，以時(shí)間換空間，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

（3）提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性，創(chuàng)新融資模式。及早參與項(xiàng)目規(guī)劃，提供拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群等多種建設(shè)方案建議，在關(guān)聯(lián)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)中發(fā)現(xiàn)商機(jī)，達(dá)到PPP項(xiàng)目的營(yíng)利性和公益性平衡，為獲得商業(yè)銀行貸款創(chuàng)造條件。比如PPP公路項(xiàng)目，除了修路，還可以考慮這個(gè)地方是否具備自然條件來(lái)發(fā)展旅游業(yè)，或者開(kāi)發(fā)休閑景區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)還和衣、食、住、行、娛等行業(yè)、產(chǎn)品息息相關(guān)。據(jù)此可以提議設(shè)計(jì)一個(gè)療養(yǎng)、旅游、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的綜合產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃。在PPP項(xiàng)目動(dòng)能沖擊下，聯(lián)合多方抱團(tuán)參與，共同投資，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性循環(huán)。

在遵守金融政策條件下，民營(yíng)企業(yè)還可以采取投貸聯(lián)動(dòng)、銀團(tuán)貸款、引入保險(xiǎn)資金，申請(qǐng)?zhí)卦S發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)饶Ｊ絼?chuàng)新融資手段。

（4）有效參與民營(yíng)資本退出實(shí)踐，呼吁構(gòu)建新交易平臺(tái)。切實(shí)可行的退出機(jī)制是PPP模式健康發(fā)展的有力保障。實(shí)行證券化方式運(yùn)作是尋求民營(yíng)資本退出的一種有益嘗試。優(yōu)先債轉(zhuǎn)股也是實(shí)踐中探索出的一條有效途徑。民營(yíng)企業(yè)退出PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)在國(guó)家現(xiàn)有的政策范圍內(nèi)積極運(yùn)作，不斷創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。為進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)務(wù)之急是共同呼吁盡快建立PPP項(xiàng)目權(quán)益全過(guò)程可流動(dòng)公開(kāi)交易新平臺(tái)，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)資本合理合法有序退出。

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