我國礦產(chǎn)資源管理政策范式變遷研究

□彭忠益 高 峰

（中南大學公共管理學院，湖南長沙410083）

礦產(chǎn)資源作為不可再生資源，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，戰(zhàn)略性礦種更是國家的關(guān)鍵戰(zhàn)略資源。礦產(chǎn)資源管理政策是國家為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和可持續(xù)發(fā)展要求，對礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用活動進行合理干預的各種規(guī)范的總和，對于礦產(chǎn)資源的科學利用、保護和管理工作發(fā)揮著至關(guān)重要的指導作用。1986年制定的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）對礦產(chǎn)資源的勘查、開采以及礦企的監(jiān)督管理做了具體規(guī)定。為貫徹落實礦產(chǎn)資源法，國家在建立健全礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，出臺了一系列礦產(chǎn)資源的管理政策，形成了系統(tǒng)有效的政策體系，為我國礦產(chǎn)資源的管理提供了直接工具與關(guān)鍵支撐。從20世紀80年代開始，為大力促進經(jīng)濟發(fā)展，政府對礦產(chǎn)資源進行集中統(tǒng)一的規(guī)范化管理；90年代，對礦產(chǎn)資源管理進行市場化改革；21世紀初，大力推進礦產(chǎn)資源規(guī)劃和整合的集約管理。當今，生態(tài)文明建設(shè)在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域不斷深入推進，不同時期礦產(chǎn)資源的政策問題、政策目標與政策工具具有一定的差別。礦產(chǎn)資源管理政策的變遷是中國礦業(yè)政策體系多年發(fā)展的縮影，探明其變遷的歷程、機理與規(guī)律，可以為優(yōu)化礦產(chǎn)資源管理政策體系、提高礦產(chǎn)資源管理水平提供有益的參考。

目前，學術(shù)界對礦產(chǎn)資源管理政策變遷的研究主要分為四個方向：第一，以具體礦種的政策為研究對象，結(jié)合不同礦種的特點，探索具體礦種政策演進的邏輯與優(yōu)化調(diào)整的方向[1-4]；第二，從法學視角，對礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的歷史沿革進行梳理[5]，結(jié)合礦業(yè)發(fā)展特點，提出礦產(chǎn)資源法律法規(guī)改革的基本路徑[6-7]；第三，基于全球視角，運用比較公共政策的方法，對國際礦業(yè)政策的演變進行梳理，掌握新動向，為我國礦產(chǎn)資源管理政策的完善提供有益經(jīng)驗[8-10]；第四，以礦產(chǎn)資源管理的基本環(huán)節(jié)為依據(jù)，對礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護、貿(mào)易等具體環(huán)節(jié)的政策進行回顧，對政策干預的負面效果進行梳理，提出可行的改進策略[11-13]?？傮w來看，對我國礦產(chǎn)資源管理政策變遷的研究尚處于起步階段，研究方法多以質(zhì)性研究為主，缺乏量化研究與理論支撐；研究內(nèi)容以分礦種、分環(huán)節(jié)的政策研究為主，缺乏從公共政策學科視角對我國礦產(chǎn)資源管理政策體系的整體變遷情況進行宏觀解讀。因此，本文在專家學者前期研究的基礎(chǔ)之上，以1986年至2019年中央層面頒發(fā)的礦產(chǎn)資源管理政策文本為研究對象，以政策范式變遷理論為基本研究框架，運用詞頻分析、聚類分析等量化研究方法，客觀科學地劃分政策范式的變遷歷程，探究政策變遷的機制與規(guī)律。

一、理論框架與研究設(shè)計

（一）理論框架

哈佛大學教授彼得·霍爾在研究英國經(jīng)濟政策制定過程時引入了政策范式的概念，提出政策范式是一個由各種理念和標準組成的框架，這個框架不僅指明政策目標以及用以實現(xiàn)這些目標的工具類別，而且還指明它們需解決的問題的性質(zhì)[14]。在此基礎(chǔ)上，彼得·霍爾進一步提出了政策范式變遷的三種類型，表現(xiàn)為三種序列的變化過程：第一序列的變化只對政策工具的使用程度進行調(diào)整；第二序列的變化是在政策目標不變的前提下，政策工具的類型及使用程度均發(fā)生變化的過程；第三序列的變化是政策目標、政策工具及工具的使用程度三者均發(fā)生了變化，致使政策話語有了根本轉(zhuǎn)變[15]。據(jù)此，我們可以從政策文本中探究政策話語的變化，以此為依據(jù)對政策變遷階段進行劃分，再根據(jù)彼得·霍爾的政策范式概念，提煉出政策范式的三個要素：政策問題、政策目標和政策工具，進而對不同階段的政策范式進行分析，探索政策變遷的特征與規(guī)律。其中，政策問題是政策范式的邏輯起點[16]，其構(gòu)建過程融入了政策制定者的價值理念，決定了社會問題能否上升為政策問題；政策目標是政策執(zhí)行所預期達到的效果和目的，是政策評估的標準，也是政策執(zhí)行的依據(jù)，在政策發(fā)展中起著重要作用；政策工具是實現(xiàn)政策目標所采取的手段，既可以界定為一種客體[17]，也可以界定為一系列顯示出相似特征的活動[18]，對于實現(xiàn)政策目標起著橋梁作用。

（二）研究方法與數(shù)據(jù)來源

政策文本是礦產(chǎn)資源安全管理政策的表象形態(tài)，通過分析政策文本可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的實質(zhì)形態(tài)，即政策文本所隱含的礦產(chǎn)資源價值取向、質(zhì)量觀和內(nèi)容特點的演變[19]?；谠~頻分析、聚類分析等政策文獻量化分析方法的政策變遷研究，不僅可以在一定程度上避免因價值偏好導致的誤判，而且可以明確各個階段政策的重點措施與工具，梳理礦產(chǎn)資源政策的演變脈絡(luò)，為進一步完善礦產(chǎn)資源管理政策提供理論參考。本文首先借助文本挖掘軟件ROST CM6提取每份政策文本的高頻詞，根據(jù)高頻詞兩兩出現(xiàn)的頻次，建立高頻詞共詞矩陣；然后將共詞矩陣進行處理，轉(zhuǎn)化為相異矩陣，導入軟件SPSS 25中進行聚類分析，得到一個個獨立的高頻關(guān)鍵詞群組，這些群組代表了高頻關(guān)鍵詞之間的親疏關(guān)系，每個群組可以反映一定時期內(nèi)政策的聚焦點[20]；最后對聚類分析的結(jié)果進行分析，得出相應(yīng)結(jié)論。

本文以 “礦產(chǎn)資源” 為關(guān)鍵詞，通過國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫、中央部委官方網(wǎng)站等渠道，收集中央層面頒布的礦產(chǎn)資源管理政策。同時，為了保證數(shù)據(jù)的完整性，本研究再以 “地質(zhì)勘查” “礦業(yè)” “礦產(chǎn)品” “礦山” “礦區(qū)” 等為關(guān)鍵詞，進一步選取與礦產(chǎn)資源管理相關(guān)的政策文本，將其涵蓋到文本分析的數(shù)據(jù)庫中。為了保證政策文本的針對性和有效性，將政策類型為信函、批復、技術(shù)標準、工作安排、工作報告等性質(zhì)政策文本排除，最終篩選出1986—2019年中央層面出臺的511份礦產(chǎn)資源管理政策文本作為研究樣本。需要說明的是，本研究以1986年作為礦產(chǎn)資源管理政策的分析起點，是因為1986年出臺了《礦產(chǎn)資源法》，這是我國歷史上最完善、最反映社會主義建設(shè)需要、促進礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)利用發(fā)展的人民法典[7]，是礦產(chǎn)資源政策體系建立的開端。

二、我國礦產(chǎn)資源政策變遷歷程

政策話語譜系變化是判斷政策范式變遷的重要依據(jù)。作為政策話語譜系的基礎(chǔ)元素，政策主題詞可以反應(yīng)政策的主要內(nèi)容和關(guān)鍵核心，往往體現(xiàn)了政策目標和政策工具的具體內(nèi)容。本文借助文本挖掘軟件ROST CM6對作為樣本的511份礦山管理政策文件的主題詞進行提取分析，依據(jù)不同階段的政策話語特征，將我國礦產(chǎn)資源管理政策劃分為 “規(guī)范化—市場化—集約化—戰(zhàn)略化” 四個階段（見表1）。

為進一步探究我國礦產(chǎn)資源管理政策范式的變遷過程，將不同階段的政策置于具體時代背景下，在探明存在的主要政策問題的基礎(chǔ)上，借助SPSS 25軟件對政策主題詞進行聚類分析，對得到的高頻主題詞群組進行歸納總結(jié)，提煉出不同階段的政策目標以及主要政策工具（見表2）。

（一）規(guī)范化管理階段：1986—1993年

新中國成立后，國家實行計劃經(jīng)濟體制，將礦產(chǎn)資源的管理權(quán)集中于政府機構(gòu)，且按不同的環(huán)節(jié)分散在不同的工業(yè)部門，依附于有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的產(chǎn)業(yè)管理之中[21]，但對礦產(chǎn)資源工作缺乏集中的統(tǒng)一管理。1986年新中國第一部礦產(chǎn)資源法頒布之后，礦產(chǎn)資源管理法律制度體系逐步建立，礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理開始起步。此時，我國正處于從計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的過渡時期，國家仍然以計劃手段為主對礦產(chǎn)資源實行統(tǒng)一管理。在此階段，中央共出臺了38份礦產(chǎn)資源管理政策文件，提取每份政策文本的主題詞進行聚類分析，得到以下四個群組：

表1我國不同時期礦產(chǎn)資源管理政策話語譜系比較

表2我國礦產(chǎn)資源管理政策范式的轉(zhuǎn)變

（1）加強礦區(qū)規(guī)劃管理。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》正式確立了國家規(guī)劃礦區(qū)制度，產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，利用行政手段配置資源，具有較強的計劃經(jīng)濟色彩。這一時期逐步依照申請將一些達到地質(zhì)工作要求但未發(fā)放采礦證的礦區(qū)列為國家規(guī)劃礦區(qū)，以提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用能力，保障國家經(jīng)濟建設(shè)所需的礦產(chǎn)資源的有效供應(yīng)。

（2）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)發(fā)展。改革開放后，高速增長的經(jīng)濟加大了對礦產(chǎn)資源的需求，礦業(yè)井噴式發(fā)展，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)的蓬勃發(fā)展為國民經(jīng)濟發(fā)展所需的礦產(chǎn)品提供起了重要的補充作用。為引導和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體采礦等生產(chǎn)活動，我國在此階段建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)發(fā)展情況定期報告制度及鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長安全資格審查制度。在肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展在經(jīng)濟體制改革、振興農(nóng)村經(jīng)濟中發(fā)揮重大作用的同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行 “積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導、加強管理” 的發(fā)展方針，引導、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)走上科學、安全、文明生產(chǎn)的健康發(fā)展軌道。

（3）加強礦產(chǎn)資源開發(fā)管控。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》是一部以管控本位論為理論基礎(chǔ)的法律，主張在計劃經(jīng)濟體制的背景下，國家全面控制并管理礦業(yè)，審批登記制度是國家控制礦產(chǎn)資源開發(fā)的主要抓手[22]，規(guī)定礦產(chǎn)資源的勘查和開采均需依法進行登記申請，以獲得相應(yīng)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，體現(xiàn)出國家在礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮的絕對主導作用。除此之外，還頒布了《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》等政策，加強對全民所有制礦山企業(yè)勘查和開采礦產(chǎn)資源的管理，成為當時的重點政策措施。

（4）理順礦產(chǎn)管理職責。針對礦產(chǎn)管理中出現(xiàn)的地、縣兩級礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)的任務(wù)日趨繁重，礦產(chǎn)資源管理經(jīng)費缺乏阻礙工作開展，以及部分市（地）、縣在礦產(chǎn)資源管理方面存在職責不清、關(guān)系不順等問題，我國在此階段建立了礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理機構(gòu)，實行礦產(chǎn)督察制度，從組織保障、制度保障、經(jīng)費保障、權(quán)力保障四個方面出發(fā)，理順市（地）、縣礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，明確管理職責與權(quán)限，以落實對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的監(jiān)督管理工作，強化對維護正常礦業(yè)經(jīng)濟秩序工作的監(jiān)控力度。

(二)市場化管理階段：1994—2000年

隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，原有的礦產(chǎn)資源分配制度無法滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，國有礦山對礦產(chǎn)資源無限制地占有使礦產(chǎn)資源浪費嚴重，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及個體礦山的生產(chǎn)能力得不到充分發(fā)揮。為解決此類問題，1994年國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，確立了礦產(chǎn)資源的資源性資產(chǎn)性質(zhì)以及政府與企業(yè)之間平等的財產(chǎn)交換關(guān)系[23]，為礦產(chǎn)資源市場化奠定了基礎(chǔ)。1996年《礦產(chǎn)資源法》修正，允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，礦產(chǎn)資源管理逐步走向市場化。1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三個行政法規(guī)，建立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓制度，標志著我國適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的礦業(yè)權(quán)管理制度已初步形成，對建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下的礦業(yè)權(quán)管理制度具有重要意義。1994至2000年期間，中央層面共頒布礦產(chǎn)資源政策文件97份，提取主題詞進行共詞聚類分析，形成四個群組，表明此階段中我國礦產(chǎn)資源管理的主要政策工具為礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)地質(zhì)勘查改革、礦產(chǎn)儲量管理和補償費征收。

（1）規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理。由于歷史原因，在計劃經(jīng)濟體制下由行政賦予礦山企業(yè)的已有的探礦權(quán)、采礦權(quán)沒有作為資產(chǎn)進行處置，更沒有明確探礦權(quán)、采礦權(quán)的所有人。1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂，實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)的資產(chǎn)性質(zhì)。1998年國務(wù)院發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，對貫徹實施礦產(chǎn)資源法，實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓法律制度，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下的礦業(yè)權(quán)管理制度具有重要意義。我國在此階段開始培育、規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，規(guī)范探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓行為，加強對探礦權(quán)及采礦權(quán)的評估行為、評估人員資格、評估質(zhì)量和評估結(jié)果的管理，以維護探礦權(quán)、采礦權(quán)出資人的合法權(quán)益。

（2）改革地質(zhì)勘查管理體制。隨著計劃經(jīng)濟體制的改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，以及現(xiàn)行的地質(zhì)勘查隊伍管理體制存在的政企不分、責權(quán)不明、隊伍臃腫、效率不高等問題的逐漸凸顯，改革地質(zhì)勘查管理體制提上日程。在此階段，我國開始將原直屬中央的地質(zhì)礦產(chǎn)部門實行屬地化管理，將企業(yè)化經(jīng)營的地質(zhì)勘查隊伍的財務(wù)關(guān)系劃歸地方管理，通過設(shè)立中央財政補助地方地質(zhì)勘查項目專項資金，對實行屬地化管理的地質(zhì)勘查單位和地質(zhì)勘查項目進行經(jīng)費補助，以加快地質(zhì)隊伍結(jié)構(gòu)和財政關(guān)系的改革步伐，推動地質(zhì)勘查事業(yè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。

（3）加強礦產(chǎn)儲量管理。礦產(chǎn)儲量管理作為基礎(chǔ)性的礦產(chǎn)資源管理工作，是規(guī)劃與合理利用礦產(chǎn)資源的基本工具。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需求下，礦產(chǎn)儲量管理在此階段得到了進一步加強，如對礦產(chǎn)儲量實行統(tǒng)一的登記統(tǒng)計管理制度、改革對縣辦國有及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體小型礦的礦產(chǎn)儲量管理工作、制定礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定和礦產(chǎn)儲量評估師管理辦法等，各類礦產(chǎn)儲量登記管理工作的開展為將來國家進行資源性資產(chǎn)管理打下了扎實的基礎(chǔ)。

（4）建立健全補償費制度。1994年4月1日，我國開始施行行政法規(guī)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，標志著礦產(chǎn)資源補償費制度初步建立。礦產(chǎn)資源補償費是國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，是國有資產(chǎn)的合法收益。由于全國補償費征收工作處于起步階段，需要解決補償費征收工作中相關(guān)具體問題，指導補償費的征收、管理和使用。此階段主要對以下三類工作內(nèi)容進行規(guī)范：一是加強補償費征收管理工作，規(guī)范企業(yè)繳納礦產(chǎn)資源補償費會計處理工作，加強對礦產(chǎn)資源補償費收入退庫的管理；二是加強補償費征收財務(wù)管理與監(jiān)督，規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費的票據(jù)管理，建立健全礦產(chǎn)資源補償費財務(wù)管理與監(jiān)督制度，及時、準確地掌握礦產(chǎn)資源補償費征收情況；三是規(guī)范補償費使用管理，促進對礦產(chǎn)資源補償費征收部門補助經(jīng)費的合理使用，支撐起礦產(chǎn)資源勘查、保護以及礦產(chǎn)資源補償費征收管理工作所需經(jīng)費。

（三）集約化管理階段：2001—2008年

21世紀初是我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵時期。此階段我國礦產(chǎn)資源面臨供需關(guān)系緊張化、利益訴求多元化的困境，對資源管理工作提出了更高的挑戰(zhàn)。2001年原國土資源部發(fā)布實施的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，是依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》出臺的首部礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，標志著我國初步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用宏觀調(diào)控機制[24]，礦產(chǎn)資源管理進入了集約化階段，逐步按照市場經(jīng)濟規(guī)律有效運用規(guī)劃工具對礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、勘查、開發(fā)利用進行宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。2001至2008年，中央共頒布礦產(chǎn)資源政策文件160份，提取每份政策文本的主題詞進行聚類分析，顯示出四類主要政策工具，呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨向。

（1）全面整頓礦業(yè)秩序。2001年4月，黨中央、國務(wù)院專門召開會議，對全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作進行了全面部署，針對礦業(yè)中一直以來存在的無證勘查、無證采礦、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)、破壞浪費礦產(chǎn)資源等違法行為進行全面整頓和規(guī)范，維護礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序。主要采取了兩方面措施：一是整頓礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)，逐步提高資源利用水平；二是整頓礦業(yè)經(jīng)濟，培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，促進礦業(yè)經(jīng)濟正常運行。

（2）實行礦產(chǎn)資源規(guī)劃。2001年發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》拉開了對全國礦產(chǎn)資源進行整體性規(guī)劃的序幕。在此之后，國務(wù)院陸續(xù)授權(quán)有關(guān)部門頒布了一系列政策，如《省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃審批辦法》《礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施管理辦法》《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系建設(shè)的意見》等，以完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，提高規(guī)劃工作質(zhì)量和效率。作為重要的政策工具，礦產(chǎn)資源規(guī)劃可以促進政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能的發(fā)揮，實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、勘查、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)的宏觀調(diào)控，促進礦產(chǎn)資源的保護和合理利用。

（3）重視國際合作勘查開采。為進一步擴大礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的對外開放，落實 “走出去” 戰(zhàn)略，保障我國資源安全和經(jīng)濟發(fā)展，國家鼓勵和引導地勘單位及礦業(yè)企業(yè)到國外勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源。2003年《關(guān)于實行境外礦產(chǎn)資源開發(fā)項目備案的通知》（外經(jīng)貿(mào)合發(fā)〔2003〕55號）的下發(fā)，為政府部門規(guī)范境外礦產(chǎn)資源開發(fā)項目的審批和管理提供了重要依據(jù)。隨后采取了一系列政策措施，如制定《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理暫行辦法》（財建〔2005〕637號）及《外商投資礦產(chǎn)勘查企業(yè)管理辦法》（商務(wù)部令2008年第4號），進一步規(guī)范和完善了備案制度，加強了對國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金的管理，為進一步擴大礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域的對外開放提供了支持和引導。

（4）加強礦業(yè)權(quán)管理信息化建設(shè)。礦業(yè)權(quán)信息化管理是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查、開采業(yè)務(wù)聯(lián)動和規(guī)范管理，推動礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)代化的重要政策工具。在加強礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫管理的基礎(chǔ)上，升級改造原礦業(yè)權(quán)登記管理信息、審批登記、統(tǒng)計年報等系統(tǒng)，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)管理方式的轉(zhuǎn)變，提高礦業(yè)權(quán)審批工作效率，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

（四）戰(zhàn)略化管理階段：2009年至今

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之際，面對全國礦產(chǎn)品效益下降、礦產(chǎn)資源開發(fā)不斷擴大、生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面，亟需將礦產(chǎn)資源管理上升到符合生態(tài)文明建設(shè)要求的戰(zhàn)略高度。為此，政府開始陸續(xù)制定并實施了一系列綠色礦山發(fā)展政策以及礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用政策，礦產(chǎn)資源管理進入了戰(zhàn)略化階段。在環(huán)境保護方面，原國土資源部2009年出臺了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，這是我國第一部礦山地質(zhì)環(huán)境保護的專門立法，標志著礦山地質(zhì)環(huán)境保護走上了法制化道路；在資源保護方面，2013年印發(fā)了《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金管理辦法》（財建〔2013〕81號），作為礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的元政策，對轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源利用方式起了非常重要的推動作用。黨的十九大的召開進一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，進一步促進了生態(tài)文明思想在礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的貫徹。這一時期，中央層面發(fā)布礦產(chǎn)資源政策文件216份，提取每份政策文本的主題詞進行聚類分析，顯示出四個政策聚焦點，歸納為以下四類政策工具：

（1）提高資源節(jié)約與綜合利用水平。此階段礦產(chǎn)資源管理工作以資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略為主導方針，陸續(xù)制定了《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金管理辦法》《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用 “十二五” 規(guī)劃》等礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用政策，開展重要礦產(chǎn) “開采回采率、選礦回收率、綜合利用率” （簡稱 “三率” ）調(diào)查與評價工作，從資金、技術(shù)等方面加強礦產(chǎn)資源綜合利用能力建設(shè)，督促、激勵企業(yè)采用先進適用技術(shù)，轉(zhuǎn)變礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式，逐步淘汰落后產(chǎn)能，以提高資源開發(fā)利用水平，促進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）加強地質(zhì)環(huán)境保護力度。為改變以過度消耗資源、破壞環(huán)境為代價的增長模式，中央政府日益重視礦山地質(zhì)環(huán)境保護，相繼采取了一系列政策措施：提高礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境準入條件、逐年增加礦山地質(zhì)環(huán)境治理的專項資金、加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案編制審查、規(guī)范礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目管理等。通過加大礦山地質(zhì)環(huán)境保護工作力度，降低礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對環(huán)境的影響和破壞，促進礦產(chǎn)資源效益與地質(zhì)環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）推進綠色礦業(yè)建設(shè)。2009年發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》中首次提出了發(fā)展 “綠色礦業(yè)” 的明確要求，并確定 “2020年基本建立綠色礦山格局” 的戰(zhàn)略目標，標志著國家層面開始全面推進綠色礦業(yè)建設(shè)。此后，將綠色發(fā)展理念貫穿于產(chǎn)業(yè)調(diào)整與發(fā)展之中，通過實行礦產(chǎn)資源支持政策、保障綠色礦山建設(shè)用地、加大財稅政策支持力度、創(chuàng)新綠色金融扶持政策、構(gòu)建綠色礦業(yè)發(fā)展長效機制等措施，激發(fā)礦山企業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)和帶動傳統(tǒng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，促進符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展新模式的建立。

（4）推進礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化。為統(tǒng)一優(yōu)化礦山布局，合理利用和保護礦產(chǎn)資源，在前期礦產(chǎn)資源管理與開發(fā)秩序整頓的基礎(chǔ)上，2009年開始進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作。礦產(chǎn)資源整合是礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措，是調(diào)整礦產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進資源高效開發(fā)利用的有效途徑。優(yōu)化勘查開發(fā)布局、提高開發(fā)集約化程度、改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境等一系列政策的實施，為全面規(guī)劃和構(gòu)建礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用長效機制奠定了基礎(chǔ)。

三、我國礦產(chǎn)資源管理政策變遷的內(nèi)在機理

通過對我國礦產(chǎn)資源管理政策的階段性異質(zhì)變遷進行劃分，將不同階段的政策問題、政策目標及政策工具進行梳理后發(fā)現(xiàn)，異常事件積累是引發(fā)礦產(chǎn)資源管理政策問題性質(zhì)變化的前提，而問題性質(zhì)變化又引發(fā)了政府的自主學習行為。這種學習行為以過往經(jīng)驗與現(xiàn)有信息為基礎(chǔ)，外化為執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變與體制改革，進而促進政策范式的轉(zhuǎn)變。新的政策范式在不斷漸進調(diào)試中逐步達到政策均衡，又因異常事件的積累再次導致政策問題的性質(zhì)發(fā)生變化，引發(fā)新一輪的政策范式轉(zhuǎn)變（如圖1所示）。其中，執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變及體制改革是促使政策變遷的基礎(chǔ)變量。

（一）執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變是我國政策范式轉(zhuǎn)變的根本因素

彼得·霍爾認為，權(quán)威核心的轉(zhuǎn)移是范式轉(zhuǎn)移過程的關(guān)鍵部分[14]。在我國礦產(chǎn)資源管理歷程中，一直是以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導為核心，不存在權(quán)威核心的轉(zhuǎn)移，但存在著追求經(jīng)濟發(fā)展、分配公平或權(quán)益保障等不同的價值理念，不同階段的領(lǐng)導集體會有不同的價值選擇，進而產(chǎn)生不同的執(zhí)政理念，注意力也會相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。

圖1礦產(chǎn)資源管理政策變遷機制的解釋框架

執(zhí)政理念的推陳出新作為礦產(chǎn)資源管理變遷的內(nèi)部動力，需要由不同的政策范式進行承載與落實。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導集體提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心，各項工作服從和服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需要，因而礦產(chǎn)資源管理的首要任務(wù)是改變礦產(chǎn)資源管理碎片化的現(xiàn)狀，提高管理效率，進而提高礦產(chǎn)資源的供應(yīng)水平，保證經(jīng)濟發(fā)展不受資源制約。此后，為進一步解放生產(chǎn)力、發(fā)展經(jīng)濟，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導集體強調(diào)發(fā)展是第一要務(wù)，而經(jīng)濟發(fā)展離不開社會主義市場經(jīng)濟體制的改革和完善，因此政府出臺大量引導和規(guī)范礦業(yè)市場的政策，對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域進行市場化改革，保障市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。隨著經(jīng)濟增長模式的粗放化，種種社會矛盾不斷凸顯，以胡錦濤同志為總書記的黨中央第四代領(lǐng)導集體提出了科學發(fā)展觀，在此執(zhí)政理念的指導下，礦產(chǎn)資源的管理重點轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控上來，通過整合礦產(chǎn)資源，加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能。在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)向前推進的重要時期，以習近平同志為核心的黨中央在黨的十八大報告中明確提出了節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，礦產(chǎn)資源管理的重心再次發(fā)生明顯轉(zhuǎn)移，生態(tài)文明建設(shè)成為資源管理工作的重中之重，節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)資源以及保護地質(zhì)環(huán)境也隨之成為政策聚焦點。由此可見，黨的執(zhí)政理念的不斷發(fā)展與完善，使礦產(chǎn)資源管理政策體系日趨完善。

（二）體制改革是我國政策范式轉(zhuǎn)變的前提

影響礦產(chǎn)資源管理政策的體制改革主要包括經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革。在經(jīng)濟體制改革方面，我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化牽動著資源管理的頂層設(shè)計，進而推動政策目標及工具的改變。此外，經(jīng)濟體制改革也深深地影響著行政管理體制改革。改革開放以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次政府機構(gòu)改革，礦產(chǎn)資源管理的基本組織架構(gòu)發(fā)生變化，進而引發(fā)政策目標與政策工具的調(diào)整。

1986年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部和勞動人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立健全地（市）縣礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理機構(gòu)的通知》，開始從組織層面統(tǒng)一對礦產(chǎn)資源進行管理，政策層面也相應(yīng)開始側(cè)重于理順管理職責、規(guī)范管理行為。20世紀80年代，隨著經(jīng)濟體制的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為社會主義有計劃商品經(jīng)濟的重要組成部分，規(guī)范和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦企隨之成為重要政策內(nèi)容。1992年社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，為適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，1993年政府進行大規(guī)模機構(gòu)改革，改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域也隨后進行了相應(yīng)的改革，如確立礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)性質(zhì)、實施礦業(yè)權(quán)有償取得制度、培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場、改革地質(zhì)勘查管理體制等，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源管理政策體系逐步建立。為了進一步推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，在1998年機構(gòu)改革中，地質(zhì)礦產(chǎn)部被撤銷，國土資源部取而代之，突破了專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理礦產(chǎn)企業(yè)的體制，打破了限制市場在資源配置中基礎(chǔ)作用發(fā)揮的組織壁壘。隨后，在加入世貿(mào)組織的大背景之下，面對轉(zhuǎn)型期存在的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境壓力大等問題，2002年黨的十六大提出建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。為突破社會主義初級階段的體制性障礙，2003年國務(wù)院再次展開大規(guī)模的機構(gòu)改革，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。在礦產(chǎn)資源管理政策層面，實施全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃及礦產(chǎn)資源整合，整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源管理與開發(fā)秩序。為進一步完善中國特色社會主義行政管理體制，2008年的機構(gòu)改革探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，組建國家能源局，加強對能源行業(yè)的集中統(tǒng)一管理與戰(zhàn)略管理，礦產(chǎn)資源管理政策也隨之拉開了戰(zhàn)略化的序幕。2018年成立的自然資源部承擔 “兩統(tǒng)一” 職責，更加重視生態(tài)文明建設(shè)，進一步推動政策注意力向礦產(chǎn)資源保護及礦區(qū)生態(tài)修復等方面的轉(zhuǎn)移。

四、我國礦產(chǎn)資源政策變遷規(guī)律

礦產(chǎn)資源管理政策變遷的本質(zhì)，是政府與市場的關(guān)系變化。早期以革除計劃經(jīng)濟體制下礦產(chǎn)資源管理弊端、調(diào)整礦業(yè)管理機構(gòu)職能為主，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，重視礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施工作，從戰(zhàn)略高度對礦產(chǎn)資源政策進行整體規(guī)劃和協(xié)同引導，將規(guī)劃作為推進礦產(chǎn)資源利用方式、配置方式、管理職能、管理方式根本轉(zhuǎn)變的重要手段和各級礦產(chǎn)資源行政管理的重要依據(jù)，從而充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。目前，我國仍處于不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的階段，礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域也在不斷健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制的政策體系。

在政策問題方面，呈現(xiàn)出由 “基礎(chǔ)性” 到 “戰(zhàn)略性” 的變化邏輯。在礦產(chǎn)資源管理政策實施初期，礦產(chǎn)資源問題主要包括礦產(chǎn)資源勘查登記和開采審批，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦的扶持與管理，這些議題是基礎(chǔ)性的傳統(tǒng)問題，也是1986年出臺的《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的基本內(nèi)容。在明確政策議題的基礎(chǔ)之上，政府對礦產(chǎn)資源管理的部門職責進行了明確劃分，建立了礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理機構(gòu)。隨著礦產(chǎn)資源管理過程中異常事件的不斷積累，如資源配置效率低下、供需關(guān)系緊張、生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴重等問題的凸顯，原有的政策范式失靈，政府的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，政策議題也隨之發(fā)生變化：在注重礦產(chǎn)資源勘查和開采等基本問題的基礎(chǔ)上，日益加強對礦業(yè)權(quán)市場化管理、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、礦區(qū)生態(tài)修復等問題的重視程度，將礦產(chǎn)資源管理從規(guī)范管控的基礎(chǔ)管理上升到注重生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。

在政策目標方面，呈現(xiàn)出由 “單一” 到 “多元” 的變化邏輯。作為保持經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)發(fā)展的重要任務(wù)，保障礦產(chǎn)資源供應(yīng)、追求經(jīng)濟效益始終是礦產(chǎn)資源管理的主要政策目標。20世紀80年代， “大礦大開、小礦放開、有水快流” 的礦產(chǎn)資源開發(fā)方針滿足了國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心的現(xiàn)實需要，解決了礦產(chǎn)品供不應(yīng)求的矛盾，卻也造成了資源浪費、環(huán)境破壞等不利影響。原有政策范式失靈促使國家改革體制、轉(zhuǎn)變理念，不再一味追求經(jīng)濟的高速增長，而是逐漸重視資源的有效配置和保護，以及生態(tài)環(huán)境的修復。礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)涵日趨豐富，政策目標也趨于多元化：從單一追求提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿俚馁Y源和環(huán)境成本實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；從片面追求經(jīng)濟效益，發(fā)展為追求經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一?？梢?，我國為實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡與協(xié)調(diào)進行了持續(xù)不斷的努力。

在政策工具方面，呈現(xiàn)出由 “嚴格管控” 到 “宏觀調(diào)控” 的變化邏輯。從20世紀80年代關(guān)注政府對礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)范和嚴格管控，到20世紀90年代體現(xiàn)政府宏觀引導的儲量管理，以及以市場化運作為目標的礦產(chǎn)資源補償費征收、礦業(yè)權(quán)管理和礦業(yè)秩序規(guī)范整頓，再到如今演變?yōu)閷嵤╅_發(fā)利用管理、儲量管理、產(chǎn)權(quán)管理、資源節(jié)約與生態(tài)保護等以發(fā)揮宏觀調(diào)控功能為主的政策措施，我國逐步建立起符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的礦產(chǎn)資源政策體系。一方面，不斷引入的非行政化的管理手段體現(xiàn)了我國礦產(chǎn)資源政策工具逐步由單一型政策工具向復合型政策工具的轉(zhuǎn)變；另一方面，礦產(chǎn)資源的管理措施在變遷過程中的日趨符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求，從嚴格管控到釋放市場活力，也體現(xiàn)出礦政管理工作由管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與展望

我國礦產(chǎn)資源政策在1986年至2019年期間的不斷調(diào)整完善中為我們提供了豐富的政策文本，對這些政策文本進行話語譜系的構(gòu)建后發(fā)現(xiàn)，我國礦產(chǎn)資源管理政策可以劃分為規(guī)范化管理（1986—1993年）、市場化管理（1994—2000年）、集約化管理（2001—2008年）、戰(zhàn)略化管理（2009年至今）四個階段。為了應(yīng)對不同階段存在的礦產(chǎn)資源問題，在經(jīng)濟與行政管理體制改革以及黨的執(zhí)政理念推陳出新的基礎(chǔ)上，我國礦產(chǎn)資源管理政策問題、政策目標和政策工具等方面都隨之發(fā)生了明顯的演變。不同政策范式的變遷存在一定的規(guī)律，如政策問題經(jīng)歷了從 “基礎(chǔ)性” 到 “戰(zhàn)略性” 的調(diào)整，政策目標發(fā)生了從 “單一” 向 “多元” 的演進，政策工具實現(xiàn)了 “嚴格管控” 向 “宏觀調(diào)控” 的轉(zhuǎn)變。未來可以從處理好政府宏觀調(diào)控與市場配置、資源開發(fā)與生態(tài)保護、保障發(fā)展與保護資源這三對關(guān)系出發(fā)，從政策問題、政策目標、政策工具等方面實現(xiàn)礦產(chǎn)資源政策的優(yōu)化完善。在政策問題認定上，繼續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，深化對礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略管理，進一步完善符合社會主義市場經(jīng)濟體制需求的政策體系，著眼于礦產(chǎn)資源全球市場，優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在政策目標定位上，建立礦產(chǎn)資源整體安全觀，將礦產(chǎn)資源經(jīng)濟安全、代際資源安全、生態(tài)安全和社會安全統(tǒng)一起來，進一步貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，堅定不移地走綠色發(fā)展道路。在政策工具選擇上，一方面，要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，提升監(jiān)督管理效能，加強政府宏觀調(diào)控職能，對礦產(chǎn)資源各環(huán)節(jié)的管理進行統(tǒng)一規(guī)劃，建立作用于礦產(chǎn)資源全生命周期的政策體系；另一方面，要充分利用市場化工具，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護的激勵政策，在保護礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的同時，加大促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策力度，實現(xiàn)資源、產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化管理。