我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的演進(jìn)脈絡(luò)和改進(jìn)方向
——基于83份法規(guī)和政策文本的分析

□徐艷晴 曹 靚 毛錦濤

（1.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228；2.中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，北京100088）

環(huán)境污染是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)安定的重要問題。近年來，環(huán)境監(jiān)測(cè)站數(shù)據(jù)造假①相關(guān)案例如2016年西安市環(huán)保局長(zhǎng)安區(qū)環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站數(shù)據(jù)造假案，http://news.sohu.com/20161026/n471326024.shtml；2020年臺(tái)州旺能再生資源利用有限公司自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656260549447511041&wfr=spider&for=pc.最后訪問時(shí)間：2020-12-01。、排污企業(yè)提供偽造材料②相關(guān)案例如2020年瑞泰科技旗下企業(yè)多次向中央環(huán)保督察組提供偽造材料案，http://www.nbd.com.cn/articles/2020-11-27/1557750.html.最后訪問時(shí)間：2020-12-01。、環(huán)境監(jiān)控設(shè)備弄虛作假③相關(guān)案例如2020年內(nèi)蒙古盛煌環(huán)境科技有限公司企業(yè)廢氣污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施弄虛作假案，https://www.cenews.com.cn/subject/2020/nmg/0706_4605/202011/t20201104_962193.html.最后訪問時(shí)間：2020-12-01。等大量案件的曝光，使學(xué)界和立法部門均認(rèn)識(shí)到環(huán)境信息質(zhì)量問題是影響環(huán)保評(píng)價(jià)的制約因素。如何保障環(huán)保信息的高質(zhì)量，已成為目前亟待解決的問題。隨著我國(guó)環(huán)保工作的大力推進(jìn)，公眾對(duì)環(huán)境信息質(zhì)量的關(guān)注度日益增長(zhǎng)，環(huán)境信息質(zhì)量保障制度也在不斷建立和完善。環(huán)境信息質(zhì)量保障制度是由環(huán)境信息+質(zhì)量+保障制度構(gòu)成的復(fù)合概念。 “環(huán)境信息” 指與環(huán)境生態(tài)保護(hù)相關(guān)的數(shù)據(jù)、指令和信號(hào)等； “質(zhì)量” 指特定信息所具有的一些內(nèi)在屬性，可以從 “相關(guān)性” “準(zhǔn)確性” “及時(shí)性” “完整性” “客觀性” “可靠性” “真實(shí)性” 等維度來考察，就環(huán)境保護(hù)而言，可簡(jiǎn)單概括為環(huán)境保護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息產(chǎn)品滿足要求的程度[1]； “保障制度” 是為保障信息高質(zhì)量而構(gòu)建的規(guī)范體系。新制度主義認(rèn)為，制度是 “一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為”[2]，包含正式規(guī)則、非正式規(guī)則和習(xí)俗等多樣化形式?；谡呶谋痉治?， “制度” 則相應(yīng)地限于官方出臺(tái)的有約束力的正式規(guī)則。因此，本文中的環(huán)境信息質(zhì)量保障制度指公共權(quán)威主體制定的旨在保障環(huán)境信息質(zhì)量的規(guī)范體系。

一、研究述評(píng)與分析框架

（一）研究述評(píng)

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，環(huán)境信息質(zhì)量保障制度逐漸引起了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的關(guān)注。目前，學(xué)界的注意力集中在環(huán)境信息監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息公開、環(huán)境信息質(zhì)量三大方面，為我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障提供了豐富的理論指導(dǎo)和實(shí)踐性經(jīng)驗(yàn)。

一是關(guān)于環(huán)境信息監(jiān)測(cè)研究。有學(xué)者對(duì)改革開放四十年來的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)進(jìn)行回顧和展望，認(rèn)為宏觀層面的環(huán)境信息質(zhì)控體系較為嚴(yán)密規(guī)范[3]。但基于微觀審視，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)企業(yè)或政府均存在許多數(shù)據(jù)造假的行為動(dòng)機(jī)[4]。另外，技術(shù)與方法[5]、處罰權(quán)及處罰力度[6]、考核方式與評(píng)估體制[7]等都是影響環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要因素。對(duì)策方面，有學(xué)者提出未來應(yīng)從增加法律問責(zé)和建立失信黑名單[8]、完善監(jiān)管和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[9]方面來加強(qiáng)保障。二是關(guān)于環(huán)境信息公開研究。信息公開的范圍模糊[10]、相關(guān)主體的利益博弈[11]、公眾參與的能力不足[12]與形式單一[13]、立法機(jī)制[14]與制裁手段的不完善[15]都是目前尤為突出的問題。未來應(yīng)通過從制度層面完善法律體系[16]，健全披露機(jī)制[17]，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制[18]，建構(gòu)溝通機(jī)制等路徑進(jìn)行強(qiáng)化[19]。三是關(guān)于環(huán)境信息質(zhì)量研究。從政策文本注意力來看，其經(jīng)歷了萌芽期、升溫期、焦點(diǎn)期三大發(fā)展階段[20]，雖然形成了責(zé)任體系雛形，但信息質(zhì)量保障機(jī)制的完善仍任重道遠(yuǎn)。從政府部門信息公開來看，為彌補(bǔ)因 “無質(zhì)量控制部門” 而可能導(dǎo)致的信息質(zhì)量失控的缺陷，應(yīng)制定信息質(zhì)量指南來進(jìn)行規(guī)范[21]。此外，應(yīng)建立健全環(huán)境信息披露的相關(guān)法律條例，不斷強(qiáng)化環(huán)境信息編制的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)蓄意隱瞞環(huán)境信息的企業(yè)進(jìn)行懲罰，絕不姑息[22]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署制定了完善的信息質(zhì)量保障體系，在完備的法律和政策體系的基礎(chǔ)上，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施機(jī)制和靈活的實(shí)施政策[23]。盡管美國(guó)與中國(guó)國(guó)情有所不同，但在其信息標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量規(guī)范、更正程序與監(jiān)督機(jī)制方面，仍有許多有益經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒[24]。

以上文獻(xiàn)，學(xué)者們主要針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題作了定性研究或通過案例分析進(jìn)行實(shí)證研究，但是較少有基于宏觀視角和多重維度對(duì)我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的政策文本進(jìn)行立體化系統(tǒng)性梳理。公共政策文本作為傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家重要方針的重要物理載體，具有高度的價(jià)值宣示功能。環(huán)境信息質(zhì)量的分析若缺乏具體內(nèi)容的要素框架，便難以展現(xiàn)制度的整體圖景，就如同沒有 “骨骼” 的 “血肉” 難以顯現(xiàn)一個(gè)人的全貌。

因此，本文的研究目的是把具體內(nèi)容整合進(jìn)要素框架，把 “血肉” 附著于 “骨骼” ，從政策文本的保障主體及其權(quán)責(zé)、政策工具與技術(shù)、規(guī)范取向及演進(jìn)三大要素入手進(jìn)行總結(jié)并展開討論，系統(tǒng)性勾畫我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的整體圖景和演進(jìn)脈絡(luò)，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)方向。

(二）本研究的分析框架

科學(xué)有效的研究框架能夠更加準(zhǔn)確清晰地分析我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的演進(jìn)脈絡(luò)，從而提出未來的改進(jìn)方向。為搭建契合我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度演進(jìn)和優(yōu)化過程的分析框架，應(yīng)深入探析相關(guān)的關(guān)鍵要素。首先，環(huán)境信息質(zhì)量保障離不開相關(guān)主體的共同參與、合作與維護(hù)，不同主體的各司其職是保障環(huán)境信息質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，其權(quán)力與責(zé)任將對(duì)保障信息質(zhì)量產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，本研究選取環(huán)境信息質(zhì)量保障的相關(guān)主體及其權(quán)責(zé)這一維度對(duì)其進(jìn)行審視。其次，政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或解決社會(huì)問題的重要手段。針對(duì)組織和個(gè)人等行為主體，政策工具的選擇變化和使用比例是研究政府和立法者行為非常直觀的表現(xiàn)因子，能夠在我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的發(fā)展歷程中反映出其在多樣性和復(fù)雜性方面的變化程度。技術(shù)手段則著眼于 “器物” 層面，通過高新技術(shù)的應(yīng)用可以更加科學(xué)地分析和提高環(huán)境信息質(zhì)量，服務(wù)于信息質(zhì)量保障。因此，本研究選取環(huán)境信息質(zhì)量保障的政策工具和技術(shù)手段這一維度進(jìn)行分析。最后，無規(guī)矩不成方圓，失去規(guī)范的政策會(huì)使后續(xù)行動(dòng)成為一盤散沙，不利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策規(guī)范作為約束適用對(duì)象的有效手段，其取向的演進(jìn)不僅蘊(yùn)藏著理論意涵，也能夠呈現(xiàn)出制度體系和管理方式的發(fā)展趨勢(shì)。因此，還要選取政策規(guī)范取向這一維度進(jìn)行研究。綜上，本文擬從環(huán)境信息質(zhì)量保障的相關(guān)主體及其權(quán)責(zé)、政策工具和技術(shù)手段、政策規(guī)范取向三個(gè)維度來分析，通過對(duì)其演進(jìn)歷程的審視，探究我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的發(fā)展脈絡(luò)，為未來提供改進(jìn)方向。

(三）數(shù)據(jù)來源與分析方法

本文以北大法寶①北大法寶是由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律法規(guī)及案例信息一站式檢索平臺(tái)，是目前較為全面、專業(yè)和成熟的檢索系統(tǒng)。網(wǎng)站為數(shù)據(jù)來源，從改革開放以來近320份中央層面的環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)中，通過定位 “環(huán)境保護(hù)” “污染防治” “污染” “海洋” “土壤” 等與環(huán)境信息質(zhì)量保障制度相關(guān)的關(guān)鍵詞，并選取主題相關(guān)性較高的法規(guī)和政策文本為研究對(duì)象，經(jīng)過最終梳理后得到83份有效樣本，政策出臺(tái)時(shí)間最早為1982年。

由于政策法規(guī)文本具有多重維度且蘊(yùn)含豐富的信息，具有較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，而內(nèi)容分析法能夠以客觀態(tài)度處理大量且時(shí)期較長(zhǎng)的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行剖析從而獲得結(jié)論。因此，本文通篇采用內(nèi)容分析法。其中，對(duì)政策工具和技術(shù)手段這一部分結(jié)合Nvivo 11 Plus①NVIVO是美國(guó)QAR出版的擁有非數(shù)字、無結(jié)構(gòu)、搜查、理論化與索引等多種功能的定性數(shù)據(jù)分析工具，可以對(duì)不同來源不同層次之間的內(nèi)在關(guān)系鏈進(jìn)行有效編碼。進(jìn)行質(zhì)性分析，將文本語義簡(jiǎn)要概括為三級(jí)編碼的參考點(diǎn)，再提煉關(guān)鍵詞作為二級(jí)節(jié)點(diǎn)，最終將二級(jí)節(jié)點(diǎn)提煉合并成重要的一級(jí)節(jié)點(diǎn)，以此進(jìn)行政策分類和演進(jìn)趨勢(shì)探析。就政策規(guī)范取向的演進(jìn)這一部分，運(yùn)用ROSTCM6.0進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，以此解析政策法規(guī)文本的顯性內(nèi)容，挖掘背后的演進(jìn)邏輯，進(jìn)而勾勒我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的演進(jìn)脈絡(luò)，并提出未來的改進(jìn)方向。

二、多元化協(xié)同發(fā)展：保障主體及其權(quán)責(zé)的演進(jìn)趨勢(shì)

環(huán)境信息質(zhì)量保障主體是指保障環(huán)境信息質(zhì)量規(guī)范體系的相關(guān)群體，其按照既定的明文規(guī)定，以保護(hù)和保證等手段使環(huán)境信息質(zhì)量達(dá)到要求，從而使整個(gè)保障體系能夠有序進(jìn)行規(guī)范管理和規(guī)范操作。因此，環(huán)境信息質(zhì)量規(guī)范對(duì)象，同樣是環(huán)境信息質(zhì)量保障主體。隨著時(shí)間的推移，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障主體經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)的演進(jìn)趨勢(shì)，不斷有新的規(guī)范對(duì)象被納入進(jìn)來。我國(guó)最早的環(huán)境信息質(zhì)量規(guī)范對(duì)象是1984年圈定的排污的企業(yè)和事業(yè)單位②《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，1984年5月11日。；1987年規(guī)范對(duì)象拓展到各級(jí)政府、國(guó)務(wù)院環(huán)保部門以及環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員③《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，1987年9月5日。；1995年規(guī)范對(duì)象延伸到環(huán)境污染防治監(jiān)督管理人員④《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(1995修訂)，1995年8月29日。；2000年環(huán)境保護(hù)行政主管部門成為新的規(guī)范對(duì)象⑤《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2000修訂)，2000年4月29日。；2003年相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)成為新的規(guī)范對(duì)象⑥《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，2003年6月28日。；2004年環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)成為新的規(guī)范對(duì)象⑦《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004修訂)，2004年12月29日。；2014年規(guī)范對(duì)象新增了環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)⑧《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014修訂)，2014年4月24日。；2015年規(guī)范對(duì)象擴(kuò)展到縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委與有關(guān)部門與機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員⑨《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳），2015年8月9日。；2016年社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)(含運(yùn)維)機(jī)構(gòu)與監(jiān)測(cè)儀器生產(chǎn)廠商成為新的規(guī)范對(duì)象⑩《 “十三五” 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作方案》（環(huán)辦監(jiān)測(cè)〔2016〕104號(hào)），2016年11月1日。；2017年，社會(huì)公眾因可參與舉報(bào)以確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性而成為新的保障主體?《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳），2017年9月21日。。

通過對(duì)環(huán)境信息質(zhì)量保障的主體變化進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的主體有隨時(shí)間而擴(kuò)展的發(fā)展趨勢(shì)，其權(quán)責(zé)配置也有所變化和完善。通過對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行歸納與分析，可根據(jù)主體性質(zhì)的不同、首次規(guī)范的時(shí)間以及主體范圍的變化等因素，將1982年至今的主體和權(quán)責(zé)的演進(jìn)趨勢(shì)劃分為以下四個(gè)階段。

第一階段（1982—1986年）。1982年的機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)成立了環(huán)境保護(hù)局，歸屬當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，但針對(duì)我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障主體的規(guī)范始于1984年的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。該規(guī)范明確規(guī)定了向環(huán)境排放污染的企業(yè)和事業(yè)單位為兩大排污主體，這兩大主體此后也一直是重點(diǎn)規(guī)范對(duì)象。由于我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的相關(guān)政策文本中經(jīng)常將企業(yè)與事業(yè)單位一起規(guī)范，因此，本文對(duì)這兩大主體一并論述。排污企業(yè)和事業(yè)單位的權(quán)責(zé)主要為承擔(dān)申報(bào)登記、信息公開、自行監(jiān)測(cè)與上報(bào)信息等事項(xiàng)。排污的企業(yè)和事業(yè)單位須向政府申報(bào)登記污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排污的種類、數(shù)量和濃度等環(huán)境信息，且須在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)如實(shí)反映情況。若發(fā)現(xiàn)拒報(bào)謊報(bào)和弄虛作假要給予警告或罰款。

第二階段（1987—2002年）。這一時(shí)期，以1987年通過的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》為標(biāo)志，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障主體從排污的企業(yè)和事業(yè)單位拓展到了政府及相關(guān)部門，主要包括相關(guān)環(huán)保行政部門、中央和地方各級(jí)政府。其權(quán)責(zé)范圍主要包括統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一公開和統(tǒng)一監(jiān)管四項(xiàng)職能。各地方政府環(huán)保部門的主要權(quán)責(zé)是，依據(jù)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)測(cè)制度，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)中歸屬于政府直接管轄的部分加強(qiáng)管理，并對(duì)徇私舞弊和篡改資料等現(xiàn)象嚴(yán)肅追究其責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)處理。中央和地方各級(jí)政府方面，應(yīng)遵循公正、公平、便民、客觀的原則，及時(shí)準(zhǔn)確地公開政府環(huán)境信息，否則將受到不同程度的處罰。此外，應(yīng)依法制定該行政區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃，并將其納入本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期和年度計(jì)劃。若發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處、報(bào)告通報(bào)、公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件信息的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任。

第三階段（2003—2014年）。為了防治放射性污染，保護(hù)環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)核能、核技術(shù)的開發(fā)與和平利用，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)2003年制定通過了《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》。以此為標(biāo)志，該階段的信息保障主體除了排污的企業(yè)事業(yè)單位及政府及相關(guān)部門外，還拓展到了從事相關(guān)監(jiān)測(cè)工作并接受資質(zhì)（格）管理的機(jī)構(gòu)及人員，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要包括相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。其中環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)包括承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的實(shí)驗(yàn)室和不從事環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位等其他社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。其權(quán)責(zé)為接受委托如實(shí)提供有關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并對(duì)其真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

第四階段（2015年至今）。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，自此我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障主體新列入了縣級(jí)政府、地方各級(jí)黨委及有關(guān)部門與機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員。之后的相關(guān)政策文本陸續(xù)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)①《 “十三五” 環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》(環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕95號(hào))，2016年7月15日。、監(jiān)測(cè)儀器生產(chǎn)廠商②《 “十三五” 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作方案》(環(huán)辦監(jiān)測(cè)〔2016〕104號(hào))，2016年11月2日。、社會(huì)公眾③《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕150號(hào)），2016年10月27日。、設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)④《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳），2017年9月21日。列為保障對(duì)象。地方各級(jí)黨委方面，應(yīng)和政府一同對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)管環(huán)境信息弄虛作假行為，若有決策或監(jiān)管不力、包庇縱容、與法規(guī)相背等造成的生態(tài)嚴(yán)重破壞等行為，應(yīng)以相應(yīng)的處分形式追究其責(zé)任；環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)方面的權(quán)責(zé)是對(duì)環(huán)境的影響及后續(xù)事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)與核查，或建設(shè) “智慧環(huán)評(píng)” 綜合監(jiān)管平臺(tái)，研究制定預(yù)警指標(biāo)體系、探索監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。以上機(jī)構(gòu)如有弄虛作假行為，將承受降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷證照、罰款或者承擔(dān)刑事責(zé)任等處罰。設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)儀器生產(chǎn)廠商方面，如若篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或出具虛假監(jiān)測(cè)報(bào)告的，將被列入不良記錄名單，禁止參與政府購(gòu)買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)或政府委托項(xiàng)目。2017年完善了社會(huì)公眾監(jiān)督舉報(bào)制度，將環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為納入 “12369” 環(huán)境保護(hù)舉報(bào)和 “12365” 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督舉報(bào)受理范圍，從而進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)督體系。

綜上所述，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障主體由最初聚焦于排污的企業(yè)事業(yè)單位，到政府及相關(guān)部門，之后又拓展到第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及人員、黨委、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)儀器生產(chǎn)廠商和社會(huì)公眾。主體范圍逐漸擴(kuò)大，多元主體聯(lián)動(dòng)發(fā)展的趨勢(shì)逐漸凸顯。同時(shí)，主體權(quán)責(zé)在演變中也得到了進(jìn)一步細(xì)化和完善。從最初的排污企業(yè)事業(yè)單位的信息申報(bào)與公開等，發(fā)展到政府部門的監(jiān)管與相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，再到第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的跟蹤與預(yù)警，以及多方主體嚴(yán)格監(jiān)管與舉報(bào)。因此，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的相關(guān)主體呈現(xiàn)出多元協(xié)同的發(fā)展趨勢(shì)，其權(quán)責(zé)配置也逐漸向精細(xì)化方向完善。

三、從單一到復(fù)合：政策工具與技術(shù)手段的演進(jìn)

（一）政策工具分析

政策工具是為促使相關(guān)行為主體遵從相關(guān)政策規(guī)定、有效履行職責(zé)義務(wù)而制定的激勵(lì)措施，包括正面和負(fù)面激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將環(huán)境政策工具劃分為：命令控制方法、經(jīng)濟(jì)手段和勸說式等三類手段[25]。世界銀行將生態(tài)環(huán)境政策工具分為環(huán)境管制、創(chuàng)建市場(chǎng)、利用市場(chǎng)和公眾參與四大類⑤參見《世界銀行1997年度報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年出版。。國(guó)內(nèi)學(xué)者張坤民等按照強(qiáng)制程度標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為中國(guó)環(huán)境政策常用手段有四類:命令—控制手段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、自愿行動(dòng)和公眾參與[26]；趙新峰等結(jié)合我國(guó)區(qū)域大氣污染防治實(shí)踐劃分為三大類:管制型、市場(chǎng)型和自愿型政策工具[27]；楊洪剛依據(jù)強(qiáng)制程度將我國(guó)地方政府環(huán)境治理的政策工具劃分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型三類[28]。參考上述國(guó)內(nèi)外的研究，發(fā)現(xiàn) “強(qiáng)制程度” 是劃分環(huán)境政策工具的首選指標(biāo)，本文也采取該類指標(biāo)作為劃分依據(jù)，并結(jié)合我國(guó)中央層面出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)文件，將環(huán)境信息質(zhì)量保障所運(yùn)用的政策工具梳理為命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型以及公眾參與型三大類別，并對(duì)這三類政策工具分別進(jìn)行計(jì)數(shù)歸類。在法律法規(guī)中的計(jì)數(shù)規(guī)則是，無子條款的規(guī)定或同一類政策工具涉及多次的僅計(jì)數(shù)一次，若有多個(gè)子條款即按子條款計(jì)數(shù)，同一條款中涉及不同類型政策工具則分別計(jì)入。本文在政策文本中按照語義進(jìn)行分割，參照政策工具內(nèi)容分析編碼范例表（見表1），每出現(xiàn)一個(gè)具體的政策工具則計(jì)數(shù)一次，最終經(jīng)過統(tǒng)計(jì)繪制出我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的政策工具選擇變化比例折線圖（見圖1）。

（1）命令控制型。政府使用強(qiáng)制性的規(guī)劃和管制手段，如標(biāo)準(zhǔn)、禁令、責(zé)任、制度等措施對(duì)環(huán)境信息質(zhì)量進(jìn)行管控，行為主體若不按照規(guī)定將會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。從1982年至1996年間幾乎一直使用禁令、監(jiān)控、懲處等直接管制手段，節(jié)點(diǎn)487個(gè)，占比高達(dá)90%多。在環(huán)境信息質(zhì)量保障過程中發(fā)揮直接作用，包括環(huán)境監(jiān)測(cè)管理制度、省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)垂直管理制度、領(lǐng)導(dǎo)及黨政干部追責(zé)和針對(duì)各類破壞環(huán)境信息真實(shí)、準(zhǔn)確性的懲戒措施等。如2018年版的《大氣污染防治法》中要求，對(duì)侵占損毀或者擅改監(jiān)測(cè)設(shè)施的處二萬元以上二十萬元以下罰款，拒不改正則責(zé)令停產(chǎn)整治（第100條）；對(duì)不達(dá)標(biāo)或違規(guī)等行為，沒收原材料及產(chǎn)品并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款（第103條）。該類政策工具在實(shí)施中以政府環(huán)保部門發(fā)出行政命令為主導(dǎo),具有強(qiáng)制性和速效性的優(yōu)勢(shì)。然而，監(jiān)管者與數(shù)據(jù)產(chǎn)出者的博弈長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致各類弄虛作假方法層出不窮，也增加了監(jiān)管難度和成本。

（2）市場(chǎng)激勵(lì)型。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過資金補(bǔ)貼、市場(chǎng)培育、服務(wù)外包等措施激勵(lì)主體行為，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。2004年開始出現(xiàn)市場(chǎng)激勵(lì)型工具，節(jié)點(diǎn)11個(gè)，占比僅為當(dāng)年的12.5%。2011年開始逐漸增加，2018年該類工具使用最多達(dá)至26.6%，節(jié)點(diǎn)共23個(gè)。政府通過市場(chǎng)培育和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等政策手段，促成環(huán)境信息質(zhì)量相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建與運(yùn)行，并使得排污的企業(yè)和事業(yè)單位自愿選擇對(duì)環(huán)境信息質(zhì)量更為有利的行為，從而提升環(huán)境信息質(zhì)量。如2015年《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕56號(hào)）中提出，將努力完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)崗位津貼政策，積極培育開放服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與排污單位各類污染監(jiān)測(cè)。該類政策工具不僅減少了政府操作成本，還促進(jìn)了企業(yè)的綠色化發(fā)展和公信力提升，是一種更加有效、經(jīng)濟(jì)的政策工具。但這種政策工具要求具備完善的市場(chǎng)機(jī)制，因此需要政府采取有效的措施培育和監(jiān)管市場(chǎng)。

表1政策工具內(nèi)容分析編碼范例表

圖1我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障政策工具的使用情況

（3）公眾參與型。又稱為勸說式工具、自愿性工具，指除了命令控制類工具和市場(chǎng)激勵(lì)類工具之外的所有工具。主要的公眾參與型工具在1999年后陸續(xù)出現(xiàn)，當(dāng)年節(jié)點(diǎn)24個(gè)，但所占比例不到30%。2008年后公眾參與度不斷增加，2012年使用最多達(dá)至35%，節(jié)點(diǎn)共30個(gè)。在環(huán)境信息質(zhì)量保障中，公眾參與類工具主要依靠教育宣傳、信息發(fā)布、表彰和鼓勵(lì)社會(huì)組織與公眾監(jiān)督等方式來激發(fā)社會(huì)關(guān)注度以及社會(huì)力量。其具體表現(xiàn)方式是環(huán)境信息公開、完善舉報(bào)機(jī)制，環(huán)保行政部門根據(jù)舉報(bào)進(jìn)行飛行檢查、定期檢查，并配套強(qiáng)有力的懲戒措施，從而保障環(huán)境信息質(zhì)量。如2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》中提出，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，廣泛開展宣傳教育，鼓勵(lì)公眾參與。該類政策工具可以有效降低政府環(huán)境決策成本、提高決策質(zhì)量，形成普遍監(jiān)督的社會(huì)動(dòng)力，讓環(huán)境信息造假無所遁形，但因公眾缺乏管控能力，往往導(dǎo)致信息時(shí)效性不高。

綜上所述，從種類上來看，政策工具的使用從簡(jiǎn)單走向復(fù)合（見表2）。我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障呈現(xiàn)出由單一的命令控制型為主轉(zhuǎn)向三種政策工具相結(jié)合的總體趨勢(shì)，政策工具的使用愈加豐富。從立法取向上來看，政策工具的選擇逐漸從 “義務(wù)本位” 走向 “權(quán)利本位” 。命令控制型工具的特征是要求其控制對(duì)象遵守強(qiáng)制性要求，即以履行義務(wù)作為主要特征。市場(chǎng)激勵(lì)型工具則強(qiáng)調(diào)企業(yè)從維護(hù)和實(shí)踐的角度參與到環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等行業(yè)中，并得到相應(yīng)的政策優(yōu)惠，即以獲益權(quán)利為主要特征。公眾參與型工具的核心是參與管理的權(quán)利和義務(wù)，尤其強(qiáng)調(diào)賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，及政府對(duì)該權(quán)利的保護(hù)，實(shí)質(zhì)上屬于權(quán)利本位。從政策工具的作用方式上來看，由直接管制向聯(lián)合管制轉(zhuǎn)變。近年來，我國(guó)在強(qiáng)調(diào)直接管制的同時(shí)逐漸加入了 “社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)—政府懲治” 的模式，例如將環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的監(jiān)督舉報(bào)納入 “12369” 環(huán)境保護(hù)舉報(bào)和 “12365” 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督舉報(bào)受理范圍，或?qū)⑹牌髽I(yè)、環(huán)境信息造假企業(yè)名單公開等①《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（環(huán)境保護(hù)令第31號(hào)），2014年12月19日。。2004年后聯(lián)合管制模式總體呈上升趨勢(shì)，2019年市場(chǎng)激勵(lì)和公眾參與型工具的使用占比合計(jì)約40%，其間有近2至3倍的提升，社會(huì)各界以此更加全面地參與環(huán)境信息質(zhì)量保障。

（二）技術(shù)手段分析

為了提高環(huán)境信息質(zhì)量，我國(guó)在技術(shù)設(shè)施方面作了長(zhǎng)期的努力，尤其在近年來，不斷將高新技術(shù)應(yīng)用于環(huán)境信息質(zhì)量領(lǐng)域。1987年版的《大氣污染防治法》中，我國(guó)首次提出組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并且統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法，用以提高環(huán)境信息在數(shù)據(jù)收集階段的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；2002年版的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，我國(guó)提出要鼓勵(lì)和支持對(duì)相關(guān)方法和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行研究；2008年版的《水污染防治法》中，我國(guó)首次將自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備與政府主管部門聯(lián)網(wǎng)，利用自動(dòng)化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來規(guī)避傳統(tǒng)手工監(jiān)測(cè)和層級(jí)上報(bào)帶來的人為干擾，對(duì)提升環(huán)境信息質(zhì)量有重大意義；從2015年開始，我國(guó)將衛(wèi)星遙感技術(shù)②中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，2015年4月25日。、無人機(jī)技術(shù)①國(guó)務(wù)院辦公廳.《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，2015年7月26日。、航測(cè)和紅外技術(shù)等②全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，2015年8月29日。應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域，用以提高環(huán)境信息質(zhì)量，并首次將大數(shù)據(jù)用以分析環(huán)境信息質(zhì)量；隨后我國(guó)在2016年進(jìn)一步夯實(shí)了大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，將其應(yīng)用于預(yù)警、環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等多個(gè)方面，同時(shí)加強(qiáng)了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，將環(huán)境信息直傳中國(guó)環(huán)境監(jiān)控總站③中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組.《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，2016年7月22日。。此外，將新技術(shù)與傳統(tǒng)手工監(jiān)測(cè)結(jié)合，通過GPS定位、視頻、圖片等記錄資料實(shí)時(shí)上傳，減少和避免監(jiān)測(cè)人員因主觀故意或過失做出損害環(huán)境信息質(zhì)量的行為；2017年大數(shù)據(jù)應(yīng)用更為廣泛，引入了云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和數(shù)據(jù)融合技術(shù)④中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，2017年2月27日。。總之，我國(guó)在利用高新技術(shù)和方法提高環(huán)境信息質(zhì)量方面作了諸多努力，也取得了突出的階段性成果。

表2環(huán)境信息質(zhì)量保障的政策工具

四、從被動(dòng)禁令到積極倡導(dǎo)：政策規(guī)范取向的演進(jìn)

我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的規(guī)范方式主要分為正面倡導(dǎo)性和負(fù)面禁止性兩類。禁止性規(guī)范，主要以 “禁止” “不得” “嚴(yán)禁” 等方式進(jìn)行規(guī)定，并附以懲罰性措施，是通過警告適用對(duì)象不做或不發(fā)生政策主體不期望的行為來達(dá)成政策目標(biāo)，因此必須對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)制。倡導(dǎo)性規(guī)范，又稱引導(dǎo)性規(guī)范，主要以 “鼓勵(lì)” “提倡” “獎(jiǎng)勵(lì)” “支持” 等方式進(jìn)行正面規(guī)定，以期不做出違規(guī)行為的規(guī)范方式[29]。它所表現(xiàn)的不再是立法者中立的態(tài)度，而是極具偏向性的引導(dǎo)，以表達(dá)國(guó)家的政策傾向或政治態(tài)度[30]。倡導(dǎo)性規(guī)范體現(xiàn)了鮮明的政策性原則，反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的需要。經(jīng)驗(yàn)表明，正面的倡導(dǎo)性規(guī)范更具有靈活性，提供了一種價(jià)值導(dǎo)向，具有更強(qiáng)的社會(huì)引導(dǎo)功能，更能體現(xiàn)政策的 “正義性” 。本文運(yùn)用ROSTCM6.0軟件⑤ROSTCM6是武漢大學(xué)沈陽教授研發(fā)編碼的數(shù)字化平臺(tái)，是一組功能聯(lián)系緊密，可相互智能協(xié)作實(shí)現(xiàn)多種功能的文本分析軟件。對(duì)兩類規(guī)范方式進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，以此研究規(guī)范方式的變化，了解我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障相關(guān)政策的著力點(diǎn)變化，也有助于我們總結(jié)現(xiàn)有問題并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

如圖2所示，1982年到2009年，我國(guó)使用的禁止性詞頻達(dá)到232次，倡導(dǎo)性詞頻僅63次，處于強(qiáng)禁止低倡導(dǎo)階段。在1984年版的《水污染防治法》中，我國(guó)首次制定了明確的禁止性規(guī)定，要求對(duì)拒報(bào)、謊報(bào)環(huán)境信息和弄虛作假的企業(yè)事業(yè)單位給予警告和罰款。此后部分政策文本的規(guī)范取向都是以懲戒性的禁令為主，包括對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守的環(huán)境監(jiān)督人員進(jìn)行行政處分或刑事追究，并明確要求政府制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一方法的權(quán)力和職責(zé)，對(duì)干擾環(huán)境信息質(zhì)量的部門、單位責(zé)令限期改正并處以罰款等。在此類政策的引導(dǎo)下，禁止性手段起到了主要規(guī)范作用。如1997年楊軍武重大環(huán)境污染事故案，責(zé)任人被判處有期徒刑二年并處罰金五萬元人民幣；2005年哈爾濱市松花江水污染嚴(yán)重，相關(guān)責(zé)任人已受到黨紀(jì)政紀(jì)處理和不同級(jí)別的行政處分等。相對(duì)而言，倡導(dǎo)性規(guī)范寥寥無幾，僅關(guān)注政府和企業(yè)的權(quán)利職責(zé)以及公民的監(jiān)督，且規(guī)定得較為籠統(tǒng)。該時(shí)期屬于環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的起步階段，制度體系尚待完善，適用對(duì)象的范圍也相對(duì)狹窄，主要采取的是禁止性懲戒手段。

圖2政策規(guī)范取向的演進(jìn)脈絡(luò)圖

2010年至2019年年間，我國(guó)使用的禁止性詞頻341次，倡導(dǎo)性詞頻327次，處于禁止與倡導(dǎo)并行階段，政策規(guī)范取向呈現(xiàn)出三大不同的波動(dòng)趨勢(shì)。2010年至2014年年間，我國(guó)使用的倡導(dǎo)性詞頻逐漸上升，其中，2010年倡導(dǎo)性規(guī)范首次超過禁止性規(guī)范，2012年超過禁止性規(guī)范3次，2014年超過禁止性規(guī)范11次。這一階段不再只關(guān)注警告、處分、罰金等禁令式規(guī)范，還強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)、支持、建議等倡導(dǎo)性措施。如2010年，人大代表提出探索出臺(tái)相應(yīng)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)①全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告，2010年12月25日。；2012年我國(guó)對(duì)自愿節(jié)約資源、削減污染物排放量的企業(yè)以示鼓勵(lì)并給予資金支持②全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的決定（主席令第五十四號(hào)），2012年2月29日。；2014年版的《環(huán)境保護(hù)法》為減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生，提倡鼓勵(lì)和引導(dǎo)使用有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品③《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，2014年4月24日。等，倡導(dǎo)性手段得以更加廣泛地使用。然而，2015年前后環(huán)境信息造假事件頻發(fā)，僅一年內(nèi)就披露了2600多起數(shù)據(jù)造假案例，產(chǎn)生了較為惡劣的影響④資料來源:環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假一年揪出2658起。http://wb.qdqss.cn/html/qdwb/20160415/qdwb155456.html.最后訪問時(shí)間:2020-11-14。，中央再次意識(shí)到環(huán)境信息質(zhì)量造假的現(xiàn)象及嚴(yán)重性。為懲治相關(guān)不良行為，中央出臺(tái)了大量集中性的禁止性規(guī)范，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》（環(huán)發(fā)〔2015〕175號(hào)）等文件，嚴(yán)令禁止領(lǐng)導(dǎo)干部、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和各類主體弄虛作假，以強(qiáng)力的懲戒措施震懾環(huán)境信息造假行為。由此，我國(guó)禁止性規(guī)范政策數(shù)量曾一度再次提升，2015年禁止性詞頻高達(dá)65次，遠(yuǎn)超倡導(dǎo)性詞頻。2016年后倡導(dǎo)性詞頻也顯著增加，當(dāng)年詞頻最高，達(dá)至84次，高于禁止性規(guī)范8次。倡導(dǎo)性政策在這一時(shí)期除了保留之前的獎(jiǎng)勵(lì)性措施之外，更加注重支持類服務(wù)的應(yīng)用等。2018年，生態(tài)環(huán)境部公開通報(bào)了兩起涉及觸犯刑法的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假案件⑤兩次犯罪性質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假案件：福建省泉州市南翼污水處理廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案、湖北省黃岡市湖北雄陶陶瓷有限公司自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案。https://www.sohu.com/a/241721974_100149447.最后訪問時(shí)間:2020-11-14。，責(zé)任人繳納處罰金，被判處有期徒刑。生態(tài)環(huán)境部還與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范措施⑥生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知》（環(huán)監(jiān)測(cè)〔2018〕45號(hào)），2018年5月31日。，積極鼓勵(lì)公眾廣泛參與，對(duì)信用優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和人員提供更多服務(wù)便利與支持等。2019年自然資源部修正的《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》提出，支持監(jiān)測(cè)技術(shù)創(chuàng)新與國(guó)際合作，鼓勵(lì)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資料開放共享、加工處理和應(yīng)用性開發(fā)。總之，該階段環(huán)境信息質(zhì)量保障制度在不斷完善，從2011年 “十二五” 規(guī)劃提出環(huán)境友好型社會(huì)到2012年黨的十八大提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，再到2017年黨的十九大提出的堅(jiān)持人與自然和諧共生，將建設(shè)美麗中國(guó)作為強(qiáng)國(guó)的重大目標(biāo)，中央層面逐步將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。在這過程中運(yùn)用了越來越多的提倡、鼓勵(lì)、支持等倡導(dǎo)性手段，政策層面上由禁止性規(guī)范手段為主發(fā)展到倡導(dǎo)與禁止并行階段，演進(jìn)方向也呈現(xiàn)出由被動(dòng)禁令到積極倡導(dǎo)的良好趨勢(shì)。

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）發(fā)現(xiàn)與結(jié)論

本文的發(fā)現(xiàn)可簡(jiǎn)要總結(jié)為三個(gè)方面。首先，從規(guī)范對(duì)象來看，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的規(guī)范對(duì)象呈現(xiàn)出一個(gè)持續(xù)擴(kuò)展的過程，從最初的排污企業(yè)和事業(yè)單位到各級(jí)政府和相關(guān)部門，再到第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾等多元主體協(xié)同發(fā)展。伴隨著規(guī)范對(duì)象的擴(kuò)展，相關(guān)主體歸責(zé)制度和懲戒機(jī)制也不斷完善和細(xì)化。其次，從政策工具和技術(shù)手段來看，呈現(xiàn)出由單一的命令控制型為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)激勵(lì)型、公眾參與型幾種政策工具結(jié)合的總體趨勢(shì)，技術(shù)工具如大數(shù)據(jù)、遙感技術(shù)、云計(jì)算等新興科學(xué)技術(shù)逐漸應(yīng)用于環(huán)境信息質(zhì)量保障領(lǐng)域。最后，從規(guī)范取向的演進(jìn)方面來看，呈現(xiàn)出由禁止性規(guī)范為主到倡導(dǎo)與禁止并行的演進(jìn)趨勢(shì)。

綜合以上發(fā)現(xiàn)可以得出一個(gè)結(jié)論：改革開放40余年來，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量信息保障經(jīng)歷了從 “管制型” 向 “治理型” 的模式演進(jìn)。這一演進(jìn)的主要標(biāo)志及其意義表現(xiàn)在主體多元化、責(zé)任機(jī)制與法治、管理理念和方式、管理精細(xì)化等方面。第一，主體多元化。管制模式中政府唱獨(dú)角戲，治理模式的本質(zhì)特征即政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。多元主體中社會(huì)公眾的廣泛和深入?yún)⑴c具有民主和效能的雙重意義。第二，責(zé)任機(jī)制與法治。管制模式中，問責(zé)主體單一且具有居高臨下的特征，而治理模式中的多元主體必然伴隨著責(zé)任機(jī)制的多樣化、完善和強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，不僅表現(xiàn)為權(quán)責(zé)一致和責(zé)任明晰化，更重要的表現(xiàn)是自上而下對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)問責(zé)，而對(duì)權(quán)力的約束正是法治的核心。第三，管理理念和方式。管理理念從被動(dòng)禁令向積極倡導(dǎo)演進(jìn)，管理方式從依賴命令控制型工具向多種政策工具的組合和協(xié)同演進(jìn)。第四，管理精細(xì)化。這主要表現(xiàn)為各種政策工具、管理機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、參與機(jī)制等可操作性和細(xì)節(jié)的進(jìn)展，也體現(xiàn)為多樣化技術(shù)工具在管理中的應(yīng)用。

（二）后續(xù)研究和政策建議

“治理型” 模式的實(shí)現(xiàn)仍有進(jìn)一步的提升空間，未來的努力方向和著力點(diǎn)應(yīng)從主體多元化基礎(chǔ)上各自角色的有效發(fā)揮、政策工具的結(jié)構(gòu)均衡和技術(shù)手段的完善、倡導(dǎo)性規(guī)范的強(qiáng)化和改進(jìn)等方面著手。

1.主體多元化基礎(chǔ)上各自角色的有效發(fā)揮

我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量管理中的主體多元化格局已經(jīng)形成，而多方主體間的有效聯(lián)動(dòng)才是環(huán)境信息質(zhì)量保障制度不斷完善的力量源泉。如今，環(huán)境問題的復(fù)雜性日漸凸顯，多元主體的協(xié)同治理也愈加頻繁，亟須立足國(guó)情，借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，以科學(xué)的分析框架深入研究。目前， “政府主導(dǎo)” 是我國(guó)治理的主要特色之一，既應(yīng)關(guān)注部門間的協(xié)同性，也應(yīng)推動(dòng)制度創(chuàng)新，深化 “放管服” 改革，為多元主體協(xié)同效應(yīng)的有效發(fā)揮提供制度保障和良好環(huán)境。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，自覺履行環(huán)境信息公開義務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。目前雖然已出臺(tái)不少監(jiān)督及懲治措施的相關(guān)法規(guī)，但社會(huì)力量的動(dòng)員及參與程度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，應(yīng)反思政府主導(dǎo)模式的缺陷，加強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)，激發(fā)社會(huì)群體參與環(huán)境信息質(zhì)量保障的熱情與動(dòng)力。構(gòu)建多元主體各司其職的高效協(xié)同治理模式，以期更好地彌補(bǔ)短板，有效施策。

2.政策工具的結(jié)構(gòu)均衡和技術(shù)手段的完善

環(huán)境信息質(zhì)量保障政策能否有效發(fā)揮作用，很大程度上依賴于政策工具的選擇和技術(shù)手段的應(yīng)用。目前，我國(guó)環(huán)境政策工具使用偏差較大。市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具能更好地發(fā)揮效率優(yōu)勢(shì)，應(yīng)給予較多鼓勵(lì)以挖掘潛在空間,完善市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等[27]。公眾也是必不可少的參與主體，公眾環(huán)境意識(shí)更強(qiáng)的地區(qū)控制環(huán)境污染的效果格外明顯。然而，市場(chǎng)激勵(lì)型與公眾參與型工具近年來的合并占比僅達(dá)40%左右，早期的使用頻次更少，未來還應(yīng)有更大的開發(fā)空間。技術(shù)手段方面，目前雖采用了多樣化的高新技術(shù)，但其歷時(shí)較短，起步較晚，2015年后才逐漸開始被重點(diǎn)關(guān)注。因此，需要更多環(huán)境政策的支持來確保高技術(shù)效應(yīng)的充分發(fā)揮。鑒于此，應(yīng)加大政府干預(yù)力度，充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新對(duì)環(huán)境信息質(zhì)量保障的引領(lǐng)和動(dòng)力功能，使之進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

3.倡導(dǎo)性規(guī)范的強(qiáng)化和改進(jìn)

隨著環(huán)境信息質(zhì)量保障制度的不斷完善和技術(shù)手段的不斷升級(jí)，正面倡導(dǎo)性的政策將會(huì)發(fā)揮更大作用，能夠激勵(lì)政府部門、企業(yè)和事業(yè)單位及其他社會(huì)主體共同參與到環(huán)境信息質(zhì)量保障中。目前，我國(guó)環(huán)境信息質(zhì)量保障的規(guī)范體系呈現(xiàn)出由被動(dòng)禁令轉(zhuǎn)向積極倡導(dǎo)的趨勢(shì)。基于政策文本可以發(fā)現(xiàn)，倡導(dǎo)型規(guī)范方式于近幾年才開始逐漸受到重視，而規(guī)范方式對(duì)執(zhí)行成本和政策效果具有至關(guān)重要的影響。首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有政策執(zhí)行中出現(xiàn)的禁止性規(guī)范做系統(tǒng)梳理和審視，盡量把被動(dòng)的禁止性規(guī)范轉(zhuǎn)換為主動(dòng)引導(dǎo)的倡導(dǎo)性規(guī)范。其次，要立足現(xiàn)有政策和實(shí)踐，盤活倡導(dǎo)性政策資源存量，尋找增量，實(shí)現(xiàn)倡導(dǎo)性政策規(guī)范不留死角全覆蓋。最后，應(yīng)進(jìn)一步加大力度，推進(jìn)倡導(dǎo)性政策規(guī)范的可操作性和精細(xì)化。