政府參事制度：全過程人民民主的一個(gè)側(cè)面

焦洪昌 杜浩鵬

引言

北京前門東大街11號(hào)，是國(guó)務(wù)院參事室和中央文史研究館辦公地。機(jī)關(guān)院子不大，坐北朝南，位于大街北側(cè)。院門由四根方形廊柱撐起的平層屋頂構(gòu)成，右側(cè)廊柱上懸掛著單位匾額。自大門向內(nèi)望去，院子里的五星紅旗迎風(fēng)招展，“為人民服務(wù)”五個(gè)大字閃閃發(fā)光?！靶≡骸边B著中南海，建議能坐“直通車”，是人們對(duì)此地的樸素認(rèn)知；“參資國(guó)是，明史鑒今”，表征了此地的真實(shí)意義。李克強(qiáng)總理說，建立政府參事制度和設(shè)立文史館，是我們黨統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的一大創(chuàng)舉。而參政議政、建言獻(xiàn)策、咨詢國(guó)是、統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼和民主監(jiān)督，更是我國(guó)人民民主特別是“全過程人民民主”的題中之義。2021年10月13日至14日舉行的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)“全過程人民民主”作出深刻闡釋，指出其鮮明特色和顯著優(yōu)勢(shì)。對(duì)于“全過程”的強(qiáng)調(diào)，將有效地克服過于重視“選舉民主”所帶來的弊端，能夠在最大程度上讓人民參與到國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)階段。[1]“全過程人民民主”也意味著人民將廣泛參與國(guó)家治理的整個(gè)過程。理念的落實(shí)離不開制度的保障，作為“全過程人民民主”的一個(gè)側(cè)面，政府參事制度成為制度化落實(shí)“全過程人民民主”的重要途徑，且別具特色。相較于人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度等，政府參事制度是以參事個(gè)人為核心的制度構(gòu)建，參事以其個(gè)人身份參與到政府工作當(dāng)中。此外，參事們還可以直接以參事建議的方式向政府首長(zhǎng)進(jìn)言?；谡畢⑹轮贫仍趯?shí)現(xiàn)“全過程人民民主”中的鮮明特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，本文從制度由來、制度特質(zhì)、制度構(gòu)造三方面對(duì)該制度展開論述，以期闡明其制度內(nèi)涵，呈現(xiàn)其作為“全過程人民民主”制度載體的特質(zhì)，未來在更大程度和范圍內(nèi)發(fā)揮其制度效能。

一、政府參事制度的發(fā)展歷程

我國(guó)很早就有了參事和參事制度的記載。據(jù)考證，“參事”一詞最早源于漢朝，董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中就提到了“備天數(shù)以參事”。但作為官職，參事始于南北朝，《隋書·百官志》記載北齊主管河津橋梁的機(jī)構(gòu)“都水臺(tái)”置有“參事十人”，職能約相當(dāng)于次官或輔佐官。到了清朝末年，參事一職才有了參謀性和咨詢性的含義。及至民國(guó)時(shí)期，參事制度逐漸規(guī)范化，主要職責(zé)是擬定各種法律制度，咨詢、審議各項(xiàng)工作。[2]

中華人民共和國(guó)成立前夕，毛澤東從建設(shè)社會(huì)主義民主政治的總體構(gòu)想出發(fā)，從中國(guó)傳統(tǒng)文化中汲取治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)智慧，提出在政府內(nèi)設(shè)立統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性參事工作機(jī)構(gòu)的動(dòng)議。1949年10月28日，周恩來親自主持選任了32位政務(wù)院參事，主要包括各民主黨派人士、國(guó)民黨舊政權(quán)人員和部分資深專家學(xué)者。[3]同年11月11日，政務(wù)院參事室正式成立，是政府首批設(shè)立的機(jī)構(gòu)之一。此后，地方政府參事室也相繼成立。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1955年6月22日，全國(guó)共聘任政府參事1042名。不過，隨著“反右運(yùn)動(dòng)”的興起，政府對(duì)參事實(shí)行了“以養(yǎng)為主”的方針，參事的決策咨詢作用受到削弱，其職能更多體現(xiàn)在統(tǒng)戰(zhàn)方面。1966年開始的“文化大革命”，使參事工作進(jìn)一步受阻甚至停滯，各級(jí)參事機(jī)構(gòu)成了“養(yǎng)老院”和“清談館”。

“文革”結(jié)束后，國(guó)家各項(xiàng)工作逐漸步入正軌，參事工作也重新受到重視。1978年2月5日，國(guó)務(wù)院辦公室依照慣例舉行國(guó)務(wù)院參事和中央文史館館員春節(jié)招待會(huì)。參會(huì)的人員除了各位參事和館員之外，還有時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的王震，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)童小鵬，以及國(guó)務(wù)院辦公室主任吳慶彤等人。出席招待會(huì)的韓權(quán)華參事盛贊了此次聚會(huì)，稱已有十多年沒舉辦過這樣的活動(dòng)，十分難得。此外，更有張伯駒等館員們借著雅興賦詩(shī)填詞，以抒發(fā)心中的感懷和情緒，現(xiàn)場(chǎng)氣氛格外歡快。[4]

在實(shí)際層面上，1988年6月14日至19日，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳，召開了首次全國(guó)政府參事室、文史研究館工作座談會(huì)。座談會(huì)開幕式在中南海小禮堂舉行，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)閻明復(fù)、國(guó)務(wù)院參事室主任吳慶彤、中央文史研究館副館長(zhǎng)蕭乾分別發(fā)表講話。此次會(huì)議順利召開的意義舉足輕重，既對(duì)參事工作的歷史貢獻(xiàn)予以高度肯定，又對(duì)參事室在新時(shí)期的地位、性質(zhì)和任務(wù)等問題統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)。座談會(huì)之后，黨中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)文件，致力于恢復(fù)并加強(qiáng)政府參事工作。[5]這當(dāng)中最為重要的就是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市參事室工作的通知》（國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)），其規(guī)定參事室“是一個(gè)具有統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性的機(jī)構(gòu)”，明確界定了參事室的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。此外，文件還指出參事的“基本職責(zé)是參政議政”，重新錨定了參事工作的重心。在此文件的指導(dǎo)下，參事工作一改“文革”時(shí)的“以養(yǎng)為主”，開始向“以工作為主”轉(zhuǎn)變。參事們也都告別原先“清談養(yǎng)老”的做派，重新開始發(fā)揮“參政議政，咨詢國(guó)是”的作用，積極地建言獻(xiàn)策。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，參事制度呈現(xiàn)出新發(fā)展。2009年11月，國(guó)務(wù)院正式頒布了《政府參事工作條例》，意味著我國(guó)的政府參事工作已經(jīng)愈發(fā)制度化、規(guī)范化、法制化。這是自我國(guó)政府參事制度正式建成60年來，第一次專門為其制定行政法規(guī)，在整個(gè)政府參事制度化的建設(shè)歷程中具有重要意義?！墩畢⑹鹿ぷ鳁l例》共有二十條規(guī)定，條文雖然不多，但卻從政府參事工作的性質(zhì)和地位、政府參事的聘任、權(quán)利與職責(zé)以及參事工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)等多個(gè)方面，對(duì)政府參事工作制度進(jìn)行了明確的規(guī)定。這無疑為政府參事工作的順利開展提供了堅(jiān)實(shí)的制度規(guī)范保障，意味著在全面深化改革的歷史進(jìn)程中，各位參事能夠充分借助其淵博學(xué)識(shí)和獨(dú)特地位，就深化改革中的難點(diǎn)問題和人民群眾切實(shí)關(guān)切的熱點(diǎn)問題，積極有效地貢獻(xiàn)出自己的真知灼見。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。時(shí)至今日，在政府參事制度之下，各類智識(shí)卓著的人才匯聚一堂，共同為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)建言獻(xiàn)策。也正是因?yàn)檫@一欣欣向榮的景象，愈來愈多的人開始關(guān)注政府參事這一別具特色的工作制度，其所內(nèi)蘊(yùn)的統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性以及民主參政性，是任何其他機(jī)構(gòu)都難以具備的。也正因其鮮明的職能特點(diǎn)，政府參事制度在統(tǒng)一戰(zhàn)線、智庫(kù)建設(shè)和民主監(jiān)督等方面，呈現(xiàn)出一道獨(dú)具特色的風(fēng)景線。更重要的是，不論是其外化的制度構(gòu)造，還是內(nèi)蘊(yùn)的制度特質(zhì)，政府參事制度均與“全過程人民民主”這一社會(huì)主義民主政治的鮮明特點(diǎn)高度契合。

二、政府參事制度的鮮明特質(zhì)

關(guān)于政府參事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問題，改革開放之后曾有過一次全國(guó)范圍內(nèi)的大討論。這一討論其來有自，主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)全國(guó)各地的參事大多年事已高，人數(shù)也在逐漸減少。如果不盡快補(bǔ)充新的較為年輕的參事，恐怕過不了多少時(shí)日，政府參事這一制度便難以為繼。同時(shí)，也因?yàn)槟挲g的問題，參事們也愈來愈難以在政府工作中發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。隨之而來的疑問是，究竟該補(bǔ)充哪些人員成為政府參事？對(duì)此問題的回答，還是應(yīng)從參事機(jī)構(gòu)和參事工作的性質(zhì)出發(fā)。在這一背景下，有主張稱應(yīng)重新審視參事制度，以發(fā)揮其職能。由此，全國(guó)范圍內(nèi)興起了一場(chǎng)有關(guān)參事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的討論。[6]

這次討論的所有主張大致可以歸納為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)將參事機(jī)構(gòu)僅視為具有統(tǒng)戰(zhàn)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，認(rèn)為沒有必要將其視作一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)當(dāng)安排具有影響力和代表性的黨外人士出任政府參事，即使這些人的年事已高也無妨，畢竟這是出于統(tǒng)戰(zhàn)的需要。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，參事機(jī)構(gòu)既應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)戰(zhàn)性，也應(yīng)當(dāng)是政府的咨詢機(jī)構(gòu)。因此，在補(bǔ)充新參事的時(shí)候，既要考慮到統(tǒng)一戰(zhàn)線方面的安排，也要考慮年齡和專業(yè)知識(shí)等因素，確保其具有參政議政的能力。第三種觀點(diǎn)則主張將政府參事機(jī)構(gòu)打造為專門的政府咨詢機(jī)構(gòu)。因此，在考慮補(bǔ)充參事人選的時(shí)候，應(yīng)不限于黨外人士，可以將一些退休的廳局長(zhǎng)也吸納進(jìn)來。同時(shí)，為了充分發(fā)揮其參政議政的職能，應(yīng)加快參事人員的更新，確保其能夠承擔(dān)起咨詢建言的職責(zé)。

上述爭(zhēng)論雖然表面上是有關(guān)補(bǔ)充新參事人選的問題，但實(shí)際上卻蘊(yùn)含著對(duì)參事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的探討。只有對(duì)政府參事這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)有確切的把握，才能在吸納新成員的問題上不至于走偏。上述討論中的意見分歧很快就被消弭，隨后國(guó)務(wù)院頒布的國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)文件明確指出，參事室“是一個(gè)具有統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性的機(jī)構(gòu)”。這也就意味著，參事室的性質(zhì)并不是單一的，其“既要考慮統(tǒng)戰(zhàn)工作的需要，又要考慮政府工作的需要”?；谶@一認(rèn)識(shí)，政府參事的人選應(yīng)主要為有影響力和代表性的民主黨派和無黨派人士，同時(shí)又是具有參政議政能力的各領(lǐng)域?qū)＜?。在任期和年齡方面，實(shí)行聘任制，不搞終身制，而且設(shè)有最高年齡限制。自此文件頒布之后，參事工作“后繼無人”的擔(dān)憂得以消除，參事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)得以初步明確，使參事工作步入了改革開放的新階段。

由此可見，統(tǒng)戰(zhàn)性和咨詢性是政府參事制度的核心特質(zhì)。這兩種特質(zhì)的結(jié)合，使得參事機(jī)構(gòu)在眾多政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)樹一幟。除此之外，由這兩種特質(zhì)而起，政府參事制度也生發(fā)出專業(yè)性和超脫性。而隨著國(guó)家民主進(jìn)程的發(fā)展以及政府參事們的積極作為，政府參事制度的民主性和參政性也就愈發(fā)彰顯，成為該制度的時(shí)代新特色。這些特質(zhì)雜糅起來，共同造就了政府參事制度在整個(gè)政治制度中的獨(dú)特之處。

統(tǒng)戰(zhàn)性是政府參事制度的存在之本，從根源上確立了政府參事制度不可替代的地位。統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨進(jìn)行革命和建設(shè)的三大法寶之一，為革命的成功積蓄了不可或缺的力量。新中國(guó)成立后，老一輩革命家以其高超的政治智慧，創(chuàng)新性地運(yùn)用統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，建立了具有鮮明統(tǒng)戰(zhàn)性質(zhì)的政府參事制度。這一制度自誕生之初，便有力地團(tuán)結(jié)了社會(huì)各界進(jìn)步人士，為社會(huì)局勢(shì)的穩(wěn)定、人民政權(quán)的鞏固和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。統(tǒng)戰(zhàn)性自始便已深深印在政府參事制度的血脈里。如果沒有統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，那么政府參事制度未必會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。時(shí)至今日，政府參事事業(yè)已經(jīng)是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要組成部分。在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，政府參事制度是中國(guó)共產(chǎn)黨和黨外人士統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼的重要平臺(tái)，有力地鞏固了新時(shí)期的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。

咨詢性是政府參事制度的立身之要，在新時(shí)代為政府參事制度注入了新的發(fā)展活力。統(tǒng)戰(zhàn)性是政府參事制度自誕生之初便具有的內(nèi)在屬性，是其存在之本。但隨著中華人民共和國(guó)成立后情勢(shì)的變化，參事室逐漸淪為僅具有統(tǒng)戰(zhàn)意義的“榮譽(yù)機(jī)構(gòu)”，直至成為“以養(yǎng)為主”的“清談館”。而在改革開放之后，隨著國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)文件的頒布，參事室成為政府機(jī)構(gòu)中唯一兼具統(tǒng)戰(zhàn)性和咨詢性的工作部門。對(duì)其咨詢性的強(qiáng)調(diào)，使其不同于其他統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，能夠積極有效地幫助政府進(jìn)行科學(xué)民主決策。也正因此，政府參事制度在新時(shí)代煥發(fā)出新的活力。隨著參事們積極履行其建言獻(xiàn)策的咨詢職責(zé)，參事工作的價(jià)值和意義愈發(fā)彰顯。事實(shí)證明，參事們的建言咨詢活動(dòng)在輔助政府科學(xué)合理決策方面起到了顯著的作用。

專業(yè)性和超然性是政府參事制度的獨(dú)到之處，是由統(tǒng)戰(zhàn)性和咨詢性一同生發(fā)出的鮮明特色，反之也愈發(fā)彰顯了前兩種特質(zhì)。出于統(tǒng)戰(zhàn)的目標(biāo)，參事室吸納的都是不同的民主黨派和無黨派人士。而為了滿足咨詢性的要求，這些民主黨派和無黨派人士又具有出色的專業(yè)能力，往往是所在領(lǐng)域的專家學(xué)者。如來自中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)的參事多為從事教育文化出版工作的中高級(jí)知識(shí)分子，來自中國(guó)民主建國(guó)會(huì)的參事多為工商界和經(jīng)濟(jì)界的知名人士，而來自中國(guó)農(nóng)工民主黨的參事則可能是醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的專家。正是由于成員組成上的特殊性，參事室雖為政府部門，但卻不像其他職能部門一樣分管具體的業(yè)務(wù)工作，也就不存在所謂的“部門利益”。此外，由于參事是以個(gè)人的身份參與到政府工作中，其就愈發(fā)能夠以一種“超然物外”的地位提出客觀中立的建議。政府參事工作的專業(yè)性和超然性相得益彰，使其統(tǒng)戰(zhàn)性和咨詢性的特質(zhì)發(fā)揮得更加充分。

民主性和參政性①是政府參事制度的時(shí)代特色，既是“全過程人民民主”理念的體現(xiàn)，也為“全過程人民民主”理念融入政府參事制度提供了介質(zhì)。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過程人民民主的重要制度載體?！迸c之相適應(yīng)，由于內(nèi)蘊(yùn)的民主性和參政性，政府參事制度也為貫徹落實(shí)“全過程人民民主”理念提供了重要制度支持?！墩畢⑹鹿ぷ鳁l例》開篇便說明了政府參事的“民主監(jiān)督”職能，而這正是全過程人民民主中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。憑借人員構(gòu)成的多元化以及深入基層的良好作風(fēng)，參事對(duì)本級(jí)人民政府的工作提出批評(píng)、意見和建議，更具廣泛性和群眾性。此外，“參政議政、建言獻(xiàn)策”的職能，則能夠在民主決策和民主管理中發(fā)揮不可或缺的作用，下文的參事建議和參事調(diào)研報(bào)告制度便是例證。而作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的組成部分，政府參事制度也是協(xié)商民主的重要形式。依靠其內(nèi)蘊(yùn)的民主性和參政性，政府參事制度已經(jīng)在“全過程人民民主”的多個(gè)環(huán)節(jié)有所作為。

三、政府參事制度的內(nèi)部構(gòu)造

盡管可能并非刻意為之，但政府參事制度的內(nèi)部構(gòu)造也體現(xiàn)出“全過程人民民主”的思想理念。與其他政府部門不同，政府參事機(jī)構(gòu)展開工作的核心并不是參事室，而是參事個(gè)人，參事是以其個(gè)人身份參與到政府工作中的。如此安排并不是向來就有，在1995年之前，中央文件在涉及參事工作時(shí)，仍是以參事室作為核心主體。但到了1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)參事室工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔1995〕20號(hào)），一改當(dāng)初以參事室為主體來規(guī)定參事工作職責(zé)的做法，直接規(guī)定了參事的職責(zé)與任務(wù)。同時(shí)，此文件還就參事和參事室的關(guān)系進(jìn)行了闡釋，即參事室僅為參事工作的組織機(jī)構(gòu)，參事工作是圍繞參事個(gè)人運(yùn)轉(zhuǎn)的，參事才是參事工作的主體。這一轉(zhuǎn)變并非偶然，其背后蘊(yùn)含著工作理念的轉(zhuǎn)換，即從過去的“機(jī)構(gòu)為本”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽?，體現(xiàn)出對(duì)參事個(gè)人的重視。這恰是政府參事制度在落實(shí)“全過程人民民主”上的顯著特點(diǎn)，即以參事個(gè)人作為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)出一定程度的“個(gè)人本位”價(jià)值理念。初看之下，這種“參事個(gè)人本位”的制度設(shè)計(jì)與“全過程人民民主”并不協(xié)調(diào)，但事實(shí)并非如此。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)全過程人民民主……是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。” [7]這就意味著“全過程人民民主”不能遺漏細(xì)節(jié)，而是要通過不同制度的配合，將人民當(dāng)家作主的理念落到實(shí)處。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)“全過程人民民主”的重要制度載體，其他如政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度也是如此，都是從不同的角度來落實(shí)“全過程人民民主”的理念。與它們相比，唯有政府參事制度是以“個(gè)人本位”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的，更能起到查漏補(bǔ)缺的效果?！皡⑹聜€(gè)人本位”制度設(shè)計(jì)的本意是充分禮遇德高望重、學(xué)識(shí)淵博的各界人才，通過賦予其超然清高的地位，使其能夠獨(dú)立思考而不人云亦云，敢于直言納諫而不敷衍塞責(zé)。換言之，為了實(shí)現(xiàn)“全過程人民民主”，我們需要一批見識(shí)高遠(yuǎn)、崇尚真理、敢講真話的人，來針砭時(shí)弊，來發(fā)人深省，來冷靜沉思這個(gè)國(guó)家和社會(huì)中可能被眾人所忽視的問題。因此，政府參事制度是“全過程人民民主”的特別制度載體，獨(dú)樹一幟。

參事工作的主體被確立為參事個(gè)人，這一理念也被國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府參事工作條例》所吸納。《政府參事工作條例》第一條開宗明義，規(guī)定參事應(yīng)發(fā)揮參政議政、建言獻(xiàn)策、咨詢國(guó)是、民主監(jiān)督、統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼的作用。隨后又在第十條中規(guī)定了參事的具體職責(zé)，主要包括：圍繞本級(jí)人民政府的中心工作開展調(diào)查研究，了解、反映社情民意；對(duì)本級(jí)人民政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見、建議和批評(píng)；對(duì)有關(guān)法律文件草案、本級(jí)人民政府工作報(bào)告稿和其他重要文件草案提出修改意見和建議；參加愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。除了第十條所規(guī)定的職責(zé)，《政府參事工作條例》還在第十一條中具體規(guī)定了參事所享有的權(quán)利，充分體現(xiàn)了“參事以個(gè)人身份參與政府工作”的思路。當(dāng)然，僅有思路理念以及一部行政法規(guī)，顯然是不夠的。對(duì)于參事工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而言，嚴(yán)密規(guī)范的制度保障也是不可或缺的。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國(guó)家法治化進(jìn)程的推進(jìn)，政府參事工作也愈發(fā)規(guī)范化，在吸納總結(jié)實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大體上逐漸形成了以下幾種參事工作制度。

（一）聘任制度

中華人民共和國(guó)成立初期，政府參事是通過任命的方式來選拔的，與之后的聘任制存在較大的差別。任命的對(duì)象主要是中華人民共和國(guó)成立初期統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中需要團(tuán)結(jié)的重要力量，其中既包括有影響力但卻未在各級(jí)人大、政協(xié)或政府部門中擔(dān)任職務(wù)的民主黨派和無黨派人士，也有原國(guó)民黨政府中起義投誠(chéng)的代表性人士，以及一些宗教界、少數(shù)民族中的知名人士。[8]直至1988年，政府參事的選拔都是采取的任命制，主要體現(xiàn)一個(gè)“安排”的理念，并無任期限制。具體程序是由同級(jí)政府的統(tǒng)戰(zhàn)部門和參事機(jī)構(gòu)提出安排意見，由人事部門報(bào)同級(jí)政府首長(zhǎng)審批任命。

隨著時(shí)間的推移，需要安排的人士愈來愈少，而已經(jīng)安排的參事又都年事已高，不宜參加活動(dòng)。到了1988年前后，情況愈演愈烈，甚至整個(gè)參事工作體制都面臨“自然消亡”的危機(jī)。于是，在1988年召開了全國(guó)政府參事室工作座談會(huì)，并由國(guó)務(wù)院頒布了國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)文件，對(duì)參事制度進(jìn)行改革，用“實(shí)干為主”的方針替代“以養(yǎng)為主”。其中規(guī)定，政府參事由原先的任命制改為聘任制，以五年為期，可以連續(xù)聘任，但超過75歲時(shí)，一般不再聘任。參事選聘的主要標(biāo)準(zhǔn)是：60歲左右，在某一領(lǐng)域有杰出貢獻(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)、法律或行政管理領(lǐng)域，具備較強(qiáng)參政議政能力的非中共黨員。[9]

2009年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《政府參事工作條例》之后，政府參事的聘任制度得到進(jìn)一步明確和細(xì)化。就任職條件而言，一是要擁護(hù)憲法，二是要具備一定的社會(huì)影響力和知名度，三是要具有較強(qiáng)的參政咨詢能力，四是要有履職的身體條件和意愿。此外，參事的首聘年齡須在55周歲到65周歲之間，最高年齡不得超過70周歲。其具體的聘任程序?yàn)椋菏紫扔杀炯?jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人員和有關(guān)單位向參事工作機(jī)構(gòu)推薦參事人選；然后由參事機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)參事的任職條件，確定具體的參事人選并進(jìn)行考察；考察結(jié)束后，參事工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門根據(jù)考察情況研究確定參事的擬聘人選，并報(bào)同級(jí)人民政府審定。此外還規(guī)定了參事的任期不得超過五年，可以續(xù)聘，但不得超過最高年齡的限制。

（二）知情制度

政府參事主要承擔(dān)參政議政、建言獻(xiàn)策、咨詢國(guó)是等職責(zé)，只有通過制度充分賦予參事們知情權(quán)，他們才能更好地履行這些職責(zé)。唯有在充分了解和掌握國(guó)家大政方針、地方貫徹中央方針政策及落實(shí)措施的基礎(chǔ)上，才能有的放矢，提出針對(duì)性的意見。尤其是政府參事們多為某單一領(lǐng)域的專家，而且已近退休或者已經(jīng)超過退休年齡，難免會(huì)在信息的掌握上有所不及，更應(yīng)該與政府業(yè)務(wù)部門的一線工作人員多交流，以獲取最新的信息資料。

為保障政府參事知情權(quán)，國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)文件已經(jīng)對(duì)情況通報(bào)制度予以規(guī)定。文件中提出，應(yīng)定期召開座談會(huì)，由國(guó)務(wù)院參事室和省市參事室邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院和省市政府，向參事們通報(bào)政府重大決策和政府重要工作的一些情況，并聽取參事們的意見和建議。2009年頒布的《政府參事工作條例》繼承了這一定期情況通報(bào)制度。向參事們進(jìn)行情況通報(bào)的主體和時(shí)間相對(duì)靈活，一般是由地方自行規(guī)定。而情況通報(bào)的內(nèi)容也很廣泛，多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要議題。除了上述情況通報(bào)制度，知情制度還體現(xiàn)為政府參事可以直接出席或列席有關(guān)專題會(huì)議。如參事可以直接列席本級(jí)人大、政協(xié)的年度會(huì)議，獲取人大、政協(xié)的提案和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等信息。[10]此外，由于政府參事們多還兼任政府的顧問、專家組成員等職務(wù)，所以政府的有關(guān)會(huì)議和活動(dòng)也會(huì)邀請(qǐng)其參加。最后，如果參事的調(diào)研課題需要一些資料信息，參事室也會(huì)組織參事到有關(guān)的省、市、縣進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，以便更準(zhǔn)確地了解情況，調(diào)查收集課題所需要的資料信息。

（三）建言制度

政府參事建言制度是參事履行其職責(zé)的重要途徑，主要通過向政府領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送建議、報(bào)告的形式來實(shí)現(xiàn)。衡量一位政府參事工作水平的重要標(biāo)志，便是其能否寫出言之有物的參事建議。一般而言，參事建議均是以參事個(gè)人的名義寫就，是就某一領(lǐng)域的突出問題向政府首長(zhǎng)的建言，這一行為頗有古代“言官”那種秉筆直言的風(fēng)范。正因?yàn)檎畢⑹滤岢龅膮⑹陆ㄗh僅代表其個(gè)人，不囿于任何黨派、部門的利益，所以能夠在最大程度上做到“直言不諱”，也就保證了建議的客觀性和中立性。也正因這種特點(diǎn)，參事建議享有“特權(quán)”，直接面向政府，可以直通直達(dá)，不受障礙，歷來被政府領(lǐng)導(dǎo)所看重。這種“直通車”形式始于中華人民共和國(guó)成立初期，為政府參事所獨(dú)有。如今，這也被《政府參事工作條例》第十一條予以法定化，規(guī)定參事具有直接向本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員反映情況、提出意見和建議的權(quán)利。

參事建議享有“直通車”的優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)槠淝蟆罢妗钡淖非蟆５珔⑹陆ㄗh還應(yīng)該符合一定的要求，才配得上其“直達(dá)直批”的優(yōu)越地位。首先，參事建議應(yīng)是有質(zhì)量、有深度的“精品”，具有一定的前瞻性，能見人所之未見，發(fā)人所未發(fā)之論。[11]這就給參事們提出了較高的標(biāo)準(zhǔn)，希望他們能充分利用其在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的淵博學(xué)識(shí)，為現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的棘手問題貢獻(xiàn)良策，以期能將問題迎刃而解。其次，參事建議的行文風(fēng)格應(yīng)追求“簡(jiǎn)淺”，不宜過分地旁征博引，而應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，提煉精髓，以簡(jiǎn)明的文風(fēng)剖析復(fù)雜的問題。最后，參事建議要符合一定的格式，盡量以“三段論”的方式提出。[12]一般是先介紹背景，再提出欲解決的問題，然后提出相應(yīng)的建議。

參事建議報(bào)送之后尚且不是結(jié)束，還存在參事建議成果的轉(zhuǎn)化利用。一般而言，參事建議按程序報(bào)送給政府首長(zhǎng)，經(jīng)審閱批示之后，可能形成政府決策，也可能交由有關(guān)部門具體承辦。除此之外，參事建議還可能在政府參事論壇和政府參事網(wǎng)站上發(fā)表，并匯入《政府參事文集》等刊物，通過新聞發(fā)布會(huì)和媒體采訪等方式傳播，以擴(kuò)大其影響力。

（四）調(diào)研制度

政府參事能否有目的、有計(jì)劃地開展課題的調(diào)查研究，也是衡量其參政議政水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。《政府參事工作條例》中明確規(guī)定，參事的職責(zé)之一就是圍繞本級(jí)人民政府中心工作展開調(diào)查研究，了解、反映社情民意。與建言制度一樣，調(diào)查研究也是政府參事履行其職責(zé)的重要形式。實(shí)際上，兩者存在一個(gè)相互承接的關(guān)系，調(diào)研是前期的“水滴石穿”，而建言則是后期的“水到渠成”。呈送給政府首長(zhǎng)的參事建議并不是空穴來風(fēng)，而應(yīng)當(dāng)是在大量實(shí)際調(diào)查研究的基礎(chǔ)上得出的成果。

目前各地政府部門中也都設(shè)有研究室、研究中心一類的機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)與參事的調(diào)研工作在實(shí)質(zhì)上并無不同，但參事的調(diào)研工作也有其自身的特點(diǎn)。首先，參事調(diào)研工作是由政府參事本人親自實(shí)施進(jìn)行的，其多為各領(lǐng)域的權(quán)威專家，而且是以個(gè)人的身份開展工作，較少受到牽絆，在很大程度上能夠保證調(diào)研成果的質(zhì)量和客觀性。其次，參事調(diào)研工作的成果很可能將轉(zhuǎn)化為參事建議，并直接呈送給本級(jí)政府的首長(zhǎng)，享有“直通車”的待遇，普通的政府調(diào)研則無此種“特權(quán)”?；趨⑹抡{(diào)研工作的特點(diǎn)，具體的調(diào)研應(yīng)符合如下要求。

第一，參事調(diào)研工作要有抓關(guān)鍵問題的意識(shí)，圍繞當(dāng)前政府工作中的難點(diǎn)問題展開調(diào)研，致力于解決當(dāng)前社會(huì)民生中的熱點(diǎn)問題。這是因?yàn)檎畢⑹碌纳矸莞?、能力?qiáng)，所以更應(yīng)敢為人先，迎難而上，以自身的專業(yè)知識(shí)，破解政府工作中的難題。第二，參事調(diào)研工作要深入實(shí)際，體察民情。調(diào)研工作并不能僅限于書齋里的尋章摘句，而應(yīng)下沉到基層，傾聽民意，細(xì)致地掌握準(zhǔn)確的實(shí)際情況，獲取第一手資料。唯有如此，調(diào)研工作才能充分地反映社情民意，才符合扎實(shí)而不虛浮的工作要求。第三，參事調(diào)研的工作成果既要有一定的理論支撐，又必須具備相當(dāng)?shù)膶?shí)踐應(yīng)用性。[13]歸根究底，調(diào)研工作的實(shí)施目的是為了配合政府工作，所以最終的成果應(yīng)當(dāng)可以轉(zhuǎn)換為政府決策，或者為政府決策提供智識(shí)支持。

（五）培訓(xùn)制度

全國(guó)范圍內(nèi)的參事培訓(xùn)主要由國(guó)務(wù)院參事室舉辦，各地方政府參事室也會(huì)舉行專題學(xué)習(xí)研討班和新任參事培訓(xùn)班。其目的主要有二：一是幫助新任參事盡快熟悉政府參事的工作，使其盡快進(jìn)入角色，能夠從容不迫地勝任這一職務(wù)。二是創(chuàng)造機(jī)會(huì)，使新老參事之間能夠相互交流學(xué)習(xí)。老參事可以從新參事那里獲取新思想，新參事也可以從老參事那里吸取寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)，共同為參政議政、咨詢國(guó)是的事業(yè)出一份力。

就目前而言，參事培訓(xùn)班分兩種。新聘參事培訓(xùn)班主要是由新任參事參加，國(guó)務(wù)院政府參事室和各省市的政府參事室每年都會(huì)舉辦一到兩次的新聘參事培訓(xùn)班。其學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容包括：參事的權(quán)利與職責(zé)，如何圍繞政府工作展開調(diào)查與研究，如何更快地適應(yīng)參事這一角色等等。而參事專題培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)內(nèi)容相對(duì)多元，一種是學(xué)習(xí)《政府參事工作條例》的專題培訓(xùn)班，旨在保證參事能夠把握與其切身相關(guān)的條例內(nèi)容和精神；一種是參事的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)班，如國(guó)務(wù)院政府參事室就曾舉辦過“參事調(diào)查研究方法和參事建議撰寫”的專題培訓(xùn)班；還有一種是國(guó)家法律、法規(guī)的培訓(xùn)班，使得參事能夠具備一定的法律基礎(chǔ)，按照國(guó)家法律、法規(guī)行使其職責(zé)。[14]

四、結(jié)語(yǔ)

中華人民共和國(guó)今天的政府參事制度緣起于統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作需要，中間雖多有波折，但終歸前景光明，借著全面深化改革的浪潮，成為整個(gè)國(guó)家治理體系中一道獨(dú)特的風(fēng)景。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶說：“一個(gè)國(guó)家一個(gè)民族，總要有一批心憂天下、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)娜耍傄幸慌鷱娜莸?、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人?！盵15]政府參事們雖身在廟堂，卻是以個(gè)人的身份參與政府工作，不受桎梏，直言不諱；雖地位清高，但卻體察民情，參政議政，建言獻(xiàn)策；雖學(xué)識(shí)卓著，但卻不言玄虛，求真務(wù)實(shí)，深入淺出。常言道，制度應(yīng)以人為本，而中國(guó)的政府參事制度恰是以參事個(gè)人為重而構(gòu)建的。這種設(shè)計(jì)看似有些“個(gè)人英雄主義”，但其實(shí)不然，“個(gè)人本位”只是這一制度的表象，制度背后的深刻意蘊(yùn)是最大程度地禮遇德高望重的人才，充分發(fā)揮參事們的個(gè)人智識(shí)，這正是政府參事制度的難能可貴之處，也符合這一制度的核心特質(zhì)——統(tǒng)戰(zhàn)性與咨詢性。同時(shí)，政府參事制度特點(diǎn)鮮明，既是愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)和多黨合作制度的重要組成部分，又在中國(guó)特色政府智庫(kù)建設(shè)和政府咨詢工作中起到了不可或缺的作用，更是落實(shí)“全過程人民民主”思想理念的特別制度載體，昭示著這一制度的時(shí)代新特色——民主性和參政性。

[ 參考文獻(xiàn) ]

[1]莫紀(jì)宏.在法治軌道上有序推進(jìn)“全過程人民民主”[J].中國(guó)法學(xué)，2021（6）.

[2]任杰.“參事”溯源[J].文史雜志，2007（6）.

[3]鐘海秋.中國(guó)政府參事工作60年[J].文史春秋，2010（2）.

[4]馬國(guó)川.國(guó)務(wù)院參事：一個(gè)機(jī)構(gòu)的60年變遷[J].政府法制，2009（32）.

[5][9][11][14]安徽省人民政府參事室.中國(guó)政府參事工作制度[M].安徽：安徽大學(xué)出版社，2014：61-67，183-184，234-236，258-259.

[6][8][12][13]蔡競(jìng).中國(guó)參事[M].北京：商務(wù)印書館，2016：148-149，63，104，111.

[7]習(xí)近平.堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過程人民民主[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-10-15.

[10]褚玲.關(guān)于政府參事民主監(jiān)督職能的思考[J].江漢論壇，2011（4）.

[15]溫家寶.一個(gè)民族總要有一批敢于直言的人[N].南方日?qǐng)?bào)，2011-04-18.

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度研究”（20ZDA018）。

[作者簡(jiǎn)介] 焦洪昌，國(guó)務(wù)院參事，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；杜浩鵬，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

①在概念上，民主性、參政性與統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性既存在聯(lián)系，也各有側(cè)重。前兩者更側(cè)重于人民民主和參政議政，后兩者更側(cè)重于統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼和咨詢國(guó)是。統(tǒng)一戰(zhàn)線必然是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，咨詢國(guó)是也是參政議政的主要體現(xiàn)。統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性的提法出現(xiàn)得更早，早在上世紀(jì)就已經(jīng)得到官方政策文件的確認(rèn)。而民主性、參政性在《政府參事工作條例》中，才以“民主監(jiān)督、參政議政”的面貌出現(xiàn)。粗略地說，民主性、參政性是統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性在新的時(shí)代背景下發(fā)散出的新特質(zhì)。（來源：行政管理改革）