水利工程建設征地中棄土利用行為的“社會行動類型”分析
——以江蘇省HD項目為例

李 暉，瞿志斌，黃 瑩，陳紹軍，王 晗，葉新霞，聶 振

(1.江蘇省水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 揚州 225127；2.河海大學，江蘇 南京 210098；3.無錫太湖學院，江蘇 無錫 214064)

0 引 言

“理性化”是馬克斯·韋伯社會學理論體系的核心概念。韋伯認為：人的社會行動分為“理性行為”和“非理性行為”；并將社會行動分為目的上的合理行動、價值上的合理行動、情感動機上的行動和傳統(tǒng)習慣的行動[1]4種類型。前兩者屬于理性行動，行動者具有明確的目標導向；后兩者更多的是行動者處于“半意識或無意識狀態(tài)下”[2]的行為，屬于非理性行為。

江蘇省HD項目工程建設征地中產(chǎn)生大量棄土，文章以“理性化”視角，基于“社會行動類型”框架對該工程棄土利用的方式進行剖析。

1 問題提出

工程棄土處理是河道工程建設不可回避的建設內(nèi)容，也是征地補償和移民安置的重大任務。大量的棄土征、占地和堆積，在人地矛盾尖銳、嚴格耕地保護以及環(huán)境影響重壓下，不僅影響到工程決策和實施，同時也影響到工程移民區(qū)域社會經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國的工程棄土資源化利用相關(guān)工作相對滯后，工程棄土資源化水平較低，工程棄土資源化率不足5%；歐盟國家的資源化率超過90%；韓國、日本資源化率已經(jīng)達到95%[3]。這意味著我國的工程棄土很大程度上處于“廢”物狀態(tài)。工程永久棄土不僅會增加大量的永久征地、加劇人地矛盾，而且增加征地補償與移民安置投資、加重移民安置任務，更造成資源的浪費。

江蘇省HD項目建設過程需永久征收農(nóng)村集體土地4 998.62 hm2，河道及堤防工程占地2 908.32 hm2，占工程新征集體土地總量的58.18%；其中永久棄土區(qū)占用集體土地937.05 hm2，占工程新征集體土地總量的18.75%；調(diào)度河及南干渠、建筑物工程、堤后管理用地、管理設施用地、HA渠北排灌用地、YC渠北排灌用地加總占地1 153.25 hm2，占工程新征集體土地總量的23.07%。且項目影響的七個區(qū)縣中六個區(qū)縣有永久棄土區(qū)占地。耕地的減少不僅降低了糧食產(chǎn)量，造成影響區(qū)農(nóng)業(yè)收入減少，同時加大了人口密度和土地承載負荷；搬遷安置造成了移民原有的社會網(wǎng)絡解體，對移民生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了短暫或長久影響[4]。

怎樣使得江蘇省HD項目建設中的這些棄土得到合理有效利用(見表1)，在“量”上，減少永久棄土占用農(nóng)村集體土地。在“質(zhì)”上，探討新的棄土利用模式，是此工程建設的一大任務，也是新版《土地管理法》中耕地保護、節(jié)約集約用地、多途徑用好集體土地的要求。

表1 江蘇省HD項目新征集體土地分項統(tǒng)計 hm2

2 水利工程棄土利用的現(xiàn)有研究和利用方式

關(guān)于工程棄土綜合利用的研究大多集中在生產(chǎn)建設項目水土保持專業(yè)領(lǐng)域，棄土棄渣資源化利用亦是《中華人民共和國水土保持法》的明確要求。在水土保持專業(yè)領(lǐng)域，學者大多論述開發(fā)建設項目中工程堆棄土區(qū)的水土流失帶來的損失及安全隱患。開發(fā)建設項目產(chǎn)生的棄土土質(zhì)松散、堆積面陡，土壤侵蝕嚴重，產(chǎn)生的水土流失量在整個項目中占有較大比重，是城市新增水土流失的重要來源。2015年深圳光明新區(qū)“12.20”滑坡災害[3]說明了工程棄土綜合利用及資源化利用的緊迫性。

生產(chǎn)建設項目產(chǎn)生的棄土棄渣按照物質(zhì)組成來說，主要包括棄土、棄渣2種類型，且大部分都是土石混合，單純的棄土在河道工程中較為常見[5]。李建明等(2020)[5]指出水利工程中棄土棄渣資源化利用的現(xiàn)狀：①混凝土骨料；②石粉制作成混凝土砌塊作新型墻材；③礦坑及礦山綠化；④恢復成耕地或者林地；⑤河道淤泥干化處理后與棄土用于復耕或回填材料(將棄土棄渣作為礦坑及礦山綠化需要考慮運距、成本等因素；棄土棄渣混合堆積時將棄土覆蓋在棄石上作為表土層，并添加腐殖質(zhì)作為土壤改良劑)。程煥玲等(2016)[6]在《南水北調(diào)中線工程安陽段棄土(渣)場防護措施設計》中指出，為保障工程棄土(渣)場的穩(wěn)定采取可借鑒的水土保持措施。

在水利工程項目中，關(guān)于棄土利用的研究不多且時間較早。朱海燕(1999)[7]提到：為達到減少工程占地的目的，需進行棄土規(guī)劃并堅持就近棄土，臨時棄土占地復耕以及在棄土上進行種樹土地再利用原則。吳俊等(2009)[8]指出：在項目的不同階段對棄土棄渣場進行優(yōu)化設計達到耕地保護和減少對社會環(huán)境影響的目的。邵景安等(2013)[9]運用遙感技術(shù)分析了三峽工程建設時期對庫區(qū)周邊土地利用的影響，指出一定要把工程建設階段對區(qū)域土地資源利用影響考慮在內(nèi)，還要分階段探究水利工程對土地利用造成的影響。

社會學視角對水利工程征占地中棄土利用的研究以及對棄土利用作為一種社會行動進行分析的研究較少。

3 江蘇省HD項目征地中棄土利用新嘗試

綜合江蘇省HD項目工程征地與移民安置現(xiàn)狀，嘗試：一，將工程棄土與土地整治進行協(xié)同研究，使得“土”變成“地”，增加可整治的土地數(shù)量，達到增加可利用的土地面積的目的；二，將工程棄土用于項目區(qū)周邊基礎(chǔ)設施建設，調(diào)研發(fā)現(xiàn)用土需求，將項目“供土”與周邊項目基礎(chǔ)設施建設“需土”結(jié)合，以達到“供-需”平衡和節(jié)約集約利用土地的目的；三，將工程棄土與生態(tài)、景觀等融合，變“土”為“景”。水利工程棄土作為固體棄物，也可以被稱為“放錯位置的資源”，變“土”為“景”的做法，不僅不會產(chǎn)生“鄰避效應”[10]，而且切實可以改變生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

3.1 棄土利用與土地整治協(xié)同研究

土地整治是根據(jù)區(qū)域土地整治規(guī)劃而開展的對低效、空閑和不合理利用的土地進行治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率。在江蘇省HD項目征地中的棄土計劃在農(nóng)用地整治中通過土方回填消耗棄土，解決一部分棄土堆放難題；在農(nóng)村建設用地整治中，可以將農(nóng)村閑置、廢棄的建設用地復墾，墊高宅基地消耗棄土；在未利用地開發(fā)中，可以通過填埋坑塘水面、溝渠、灘涂等消耗棄土；在土地復墾項目中，可以通過填埋礦坑，平整土地的方式消化棄土。土地整治的各個項目均“需土”，可以綜合具體的土地整治項目合理地利用棄土，變“土”為“地”，實現(xiàn)二者的協(xié)同路徑。

土地整治通過土地平整來利用棄土，有利于緩解土地壓力，增加耕地面積，縮小棄土占地面積，減弱人地矛盾。

3.2 棄土利用與基礎(chǔ)設施建設相結(jié)合

根據(jù)項目區(qū)相應的城市發(fā)展規(guī)劃，項目區(qū)沿線區(qū)縣擬新建高速公路，棄土利用主要可用于：①新建高速公路兩側(cè)防護林帶，由于新建高速公路兩側(cè)防護林帶預留寬度較大，對土的需求量也大，將項目棄土運至沿線新建高速公路用于公路兩側(cè)防護林帶的建設；②路基抬高建設，路基抬高建設的棄土利用中對不同道路狀況和不同等級的公路進行具體區(qū)分。

棄土利用與基礎(chǔ)設施建設相結(jié)合的方式可以消耗部分棄土，減少棄土永久占地面積，縮小高速公路防護林帶建設和路基抬高建設需土成本，是一種尋求“供-需”平衡的棄土在多項目、多行業(yè)間的協(xié)同利用模式。但此種利用模式要充分考慮在一定運距范圍，避免棄土利用成本大于棄土堆放成本增加項目投資的情況。

3.3 棄土利用與生態(tài)環(huán)境結(jié)合的利用路徑

棄土利用與生態(tài)環(huán)境利用的路徑是針對項目影響區(qū)內(nèi)含有的旅游景區(qū)、景觀遺產(chǎn)等文化資源的，可充分利用棄土進行景觀設計，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設與棄土利用互利共贏的目標。即：

(1)增加植樹面積、草坪改造、道路改造、坑洼地修復、堆山造景等方面的利用。其中，植樹、草坪可消耗大量表層土，道路改造、坑洼地修復可消耗含水量較低的土壤、堆山造景可消耗其他類型土壤。

(2)依托河道以及城市周邊地形地勢變化，因地制宜地構(gòu)建具備獨特城市肌理的山體公園，以及城市綠地公園，使其成為城市的“綠肺”。

(3)結(jié)合周邊地勢塑造小區(qū)域的微地形景觀，選擇適宜地點堆成較大的山丘；也可利用棄土修復山體，順應山體現(xiàn)狀山勢走向，構(gòu)建山體景觀體系，輔以喬木、灌木種植，改善原山體的地形地貌。

棄土利用與生態(tài)環(huán)境結(jié)合的利用路徑一方面可以將棄土為工程建設利用；另一方面將不能利用的“棄土”變?yōu)椤熬啊?。通過生態(tài)學和景觀學，遵循人工與自然、環(huán)境與文化協(xié)調(diào)的原則，通過沿線棄土布局和生態(tài)、景觀協(xié)調(diào)規(guī)劃設計，多學科、多專業(yè)協(xié)同將江蘇省HD工程建設成防洪、航運和景觀相融合的生態(tài)文明工程。

就“土”變“地”，棄土利用結(jié)合土地整治，“供-需”平衡，棄土利用與交通行業(yè)基礎(chǔ)設施建設相結(jié)合，目的是消耗棄土，減少棄土永久占地面積，減少工程征地移民投資(見圖1)。以上兩種行動均建立在“成本與收益”分析的基礎(chǔ)上，屬于目的合理性的行動。而變“土”為“景”，打造人與自然、工程與環(huán)境相融合的景觀帶和生態(tài)文明工程則很大程度上屬于價值理性行動范疇。

圖1 棄土利用“社會行動類型”分析框架

4 結(jié)論與討論

韋伯認為：在現(xiàn)代西方社會，人的行動已越來越多地受到目的合理性的支配，而在以前各階段，人們的行動主要是由傳統(tǒng)、情感或價值合理性支配。劉清平(2019)[11]指出:實際上，不光是在現(xiàn)代西方社會，在整個社會中，人的行動也是越來越受目的合理性支配。

江蘇省HD項目工程產(chǎn)生大量棄土，永久占用農(nóng)村集體土地數(shù)量龐大。在嚴格耕地保護政策下，補充耕地指標難以解決，耕地占用稅和耕地補充指標交易費大，引致土地征收費用激增，加大了工程投資和移民安置壓力，成為工程決策的難題。新《土地管理法》中更是將土地節(jié)約集約利用作為用地原則。這是因為我國目前人地矛盾突出，只能通過立法來規(guī)范人們的行動，通過立法使得行動者做出“有意識”、“有思考”的行為。因為韋伯的其他兩種類型的社會行動，即“非理性”社會行動：情感行動和傳統(tǒng)行動，是人們在“半意識或無意識狀態(tài)下”最容易、最經(jīng)常做出的行動。而“非理性”狀態(tài)下，項目建設者會將工程產(chǎn)生的棄土“隨便堆放”、“到處堆放”、“隨意堆放”的情況，不僅嚴重影響項目施工區(qū)的水土穩(wěn)定，還會給帶來項目區(qū)居民生產(chǎn)生活帶來嚴重不便。

如若使得社會行動“理性化”，就要使得行動者處于“有意識”和思考性狀態(tài)?！皸壨晾谩边@一社會行動，還應與項目區(qū)移民安置進行具體結(jié)合(比如：棄土優(yōu)先用于移民集中安置區(qū)基礎(chǔ)設施建設，集中安置區(qū)內(nèi)道路建設，綠化建設以及景觀建設等等)，使得工程建設帶來的不利產(chǎn)物，就地取材地服務于移民安置的規(guī)劃設計。

再者HD項目中，棄土利用到項目區(qū)沿線進行景觀改造，如果是收費景觀或者公園可以將收費收益的一部分分給工程占地產(chǎn)生的移民，棄土利用到高速公路景觀帶的，高速公路運行產(chǎn)生的效益亦可與工程占地產(chǎn)生的移民共享。