新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的實(shí)現(xiàn)路徑

魏小雨

【摘要】新媒體時(shí)代人們的生產(chǎn)生活方式因網(wǎng)絡(luò)信息而改變，作為信息治理的主體之一，公眾可通過參與立法、監(jiān)督平臺及自我規(guī)制等方式發(fā)揮治理功能。然而，立法參與制度與協(xié)商民主背離、平臺信息管理存在“公”“私”緊張關(guān)系、責(zé)任規(guī)范缺失等，在一定程度上削弱了公眾參與治理的有效性。為此，可通過制度化吸納多元主體進(jìn)行信息立法，使用公法機(jī)制規(guī)范平臺信息管理行為，保障公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理有效實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】新媒體;平臺;公眾參與;網(wǎng)絡(luò)信息;治理

一、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的主要途徑

（一）對網(wǎng)絡(luò)信息管理立法的參與制定

公眾是網(wǎng)絡(luò)信息的主要生產(chǎn)者與使用者，其在新媒體中因信息產(chǎn)生的核心互動是新媒體平臺得以運(yùn)營的根本條件。為使自身訴求得以被接納，更好地保障信息核心互動，公眾迫切需求參與制定網(wǎng)絡(luò)信息管理立法，以解決信息互動中的現(xiàn)實(shí)問題并引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的治理方向。然而，以2020年實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》為例，其中僅對信息內(nèi)容生產(chǎn)者以列舉的方式鼓勵或限制網(wǎng)絡(luò)信息的具體內(nèi)容，對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)使用者則要求“切實(shí)履行相應(yīng)義務(wù)”或“履行群組、板塊管理責(zé)任”。即使在第二十條中，有鼓勵公眾積極參與治理的相關(guān)表述，也僅限于事后“通過投訴、舉報(bào)等方式對網(wǎng)上違法和不良信息進(jìn)行監(jiān)督”，即僅規(guī)定了公眾事后“服從”或“監(jiān)督”義務(wù)而無事先主動參與立法的制度設(shè)計(jì)。事實(shí)上，公眾作為網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)者與使用者，對信息內(nèi)容了解充分，如能實(shí)現(xiàn)對立法的實(shí)質(zhì)參與將彌補(bǔ)政府治理網(wǎng)絡(luò)信息的不足，以更專業(yè)的視角判斷網(wǎng)絡(luò)信息治理中存在的突出問題，提出更具有針對性和可操作性的建議。

（二）對網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺的監(jiān)督矯正

目前，通過新媒體平臺對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容加強(qiáng)管理和監(jiān)督已成為世界各國的普遍趨勢，平臺也因越發(fā)嚴(yán)格的信息管理責(zé)任而具有了公共場域?qū)傩?。然而，新媒體平臺通過內(nèi)部自設(shè)的管理規(guī)則與技術(shù)手段實(shí)施信息規(guī)制時(shí)，極易與私權(quán)利產(chǎn)生沖突，此時(shí)公眾參與將彌補(bǔ)現(xiàn)有平臺信息管理責(zé)任缺失的公法根據(jù)，增強(qiáng)平臺管理的正當(dāng)性，監(jiān)督矯正平臺“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象，維護(hù)自身合法權(quán)益。首先，從傳統(tǒng)行政法學(xué)框架出發(fā)，平臺作為主體管理網(wǎng)絡(luò)信息并不屬于“行政授權(quán)”“行政委托”乃至“民營化”的范疇。[1]平臺信息管理活動僅基于其法定義務(wù)而無相應(yīng)的行政職權(quán)，而治理卻是一項(xiàng)需要相當(dāng)自主性的過程活動，這使得平臺行為趨于被動，常常難以把握信息“管理”與“侵權(quán)”的界限，必須由公眾參與全程監(jiān)督規(guī)避侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。其次，平臺的信息管理責(zé)任缺乏界定標(biāo)準(zhǔn)，極易因?yàn)檩^高的審核成本而逃避承擔(dān)主體責(zé)任。必須通過公眾參與激發(fā)平臺自身的信息管理動力，形成平臺管理自發(fā)機(jī)制。再次，平臺治理具有極強(qiáng)的外部性與影響跨邊性，即平臺企業(yè)針對任何特定用戶的決策或活動都將對其他群體甚至平臺之外的群體產(chǎn)生傳遞式影響。[2]僅依靠政府監(jiān)督與救濟(jì)顯然力有不逮，只有廣泛的公眾參與才能對這種外部性與影響跨邊性予以全面關(guān)注與及時(shí)回應(yīng)。

（三）對網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)使用的自我規(guī)制

《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》以部門規(guī)章的形式規(guī)定了“十條紅線”“八類不良信息”等網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的合法性標(biāo)準(zhǔn)。除政府外，普通公眾也可以對自身制定特定的治理策略或行為標(biāo)準(zhǔn)，以自我規(guī)制形式規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的生產(chǎn)使用。網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的關(guān)鍵是如何發(fā)揮政府規(guī)制與自我規(guī)制的比較優(yōu)勢。一方面提高政府規(guī)制的法治化、規(guī)范化和公開化水平;另一方面放權(quán)于社會，重視公眾在治理中的決策參與權(quán)并加強(qiáng)政府對自我規(guī)制的激勵與監(jiān)督。[3]公眾是網(wǎng)絡(luò)信息的生產(chǎn)者和服務(wù)使用者，在信息發(fā)布、傳播中應(yīng)對內(nèi)容負(fù)主要責(zé)任。通過對網(wǎng)絡(luò)信息的自我規(guī)制，公眾既可以滿足自我利用新媒體“數(shù)字化生存”的需求，也有利于平臺“以用戶為中心”發(fā)展運(yùn)營。對此，應(yīng)設(shè)計(jì)合理的法律制度安排，轉(zhuǎn)變公眾在網(wǎng)絡(luò)信息治理中的角色、調(diào)整與政府主體在治理模式中的法律關(guān)系。政府主體應(yīng)積極培育公眾的自我規(guī)制能力，以鼓勵、指導(dǎo)、合作等方式促使公眾履行自我規(guī)制責(zé)任，將信息治理風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”。

二、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）立法參與制度設(shè)計(jì)與協(xié)商民主的背離

新媒體時(shí)代，公眾對網(wǎng)絡(luò)信息立法的實(shí)質(zhì)參與本質(zhì)正是協(xié)商民主的制度化安排。然而，目前我國現(xiàn)有的立法制度設(shè)計(jì)僅將公眾參與視為一種可滿足立法正當(dāng)性的法律程序，著重于其形式效用。例如，在《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》等法律法規(guī)中，多規(guī)定有公眾“提出立法意見的權(quán)利”[4]。行政機(jī)關(guān)對于意見是否接受、不接受的理由是否應(yīng)當(dāng)說明、對某些條文修改的原因等問題，在法律上尚無明文規(guī)定有必須告知的義務(wù)。十九屆四中全會指出：“堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，……構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐?！边@意味著信息管理立法中公眾參與的時(shí)點(diǎn)應(yīng)從現(xiàn)行制度中的“決策之后”轉(zhuǎn)向“決策之前和決策實(shí)施之中”，且參與不僅僅意味著單純地提供意見，更要求理性的對話、論證和說服。即要求以一種正式的程序保證行政機(jī)關(guān)與公眾在面對網(wǎng)絡(luò)信息治理事項(xiàng)時(shí)能夠精誠合作、協(xié)商互動，更強(qiáng)調(diào)公私之間的“合意性”，使政策形成過程體現(xiàn)新媒體特點(diǎn)，形成新的公共意志。

（二）平臺信息管理中“公”與“私”的緊張關(guān)系

信息服務(wù)平臺在新媒體時(shí)代承接了大量原專屬于政府主體的公共職能，現(xiàn)行規(guī)范體系因而賦予平臺較重的審核義務(wù)。而平臺自身對信息內(nèi)容及其生產(chǎn)使用者的支配力卻屬于一種典型的私權(quán)力，這難免造成公眾對平臺監(jiān)督矯正過程中“公”與“私”的緊張關(guān)系。一方面，平臺可以自行制定規(guī)則并行使自由裁量權(quán)，不經(jīng)用戶同意即可對用戶信息審核、處置，用戶僅能在事后通知、舉證以恢復(fù)自身的賬號與信息。盡管此時(shí)事實(shí)上達(dá)到了對平臺信息管理行為的監(jiān)督矯正作用，雙方形成的卻并非私主體之間平等的法律地位與法律關(guān)系，而是類似于行政主體對行政相對人的“高權(quán)性”支配管理，不符合“治理”中多元主體地位平等、共同協(xié)商的根本要求。另一方面，為使平臺信息管理職能嚴(yán)格在法律框架內(nèi)行使，降低信息審核“越界”的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行規(guī)范體系往往給平臺設(shè)置有“權(quán)力清單”，明確信息管理的方式方法與信息內(nèi)容的合法性標(biāo)準(zhǔn)。這將使平臺私權(quán)力與“法無授權(quán)即禁止”公權(quán)原則相抵牾，平臺法律地位模糊，難以準(zhǔn)確設(shè)置監(jiān)督矯正制度，從而發(fā)揮公眾參與功能。

（三）公眾自我規(guī)制信息行為與責(zé)任的失調(diào)

目前公眾在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自我規(guī)制需求。但是，在主觀上，因普通公眾在利益需求、認(rèn)知水平、價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)等方面具有差異，自我規(guī)制往往“各自為戰(zhàn)”，無法準(zhǔn)確提煉并達(dá)成公益目標(biāo);在客觀上，自我規(guī)制缺乏政府規(guī)制的公法限制與問責(zé)機(jī)制，規(guī)制效果存疑。2020年2月發(fā)生的“2·27事件”，便因特定群體（明星粉絲）的網(wǎng)絡(luò)用戶對網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行碎片化的、非理性的自我規(guī)制而起。粉絲根據(jù)自我設(shè)定的信息標(biāo)準(zhǔn)（認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)作品影響明星形象）而對文學(xué)作品信息服務(wù)提供平臺AO3進(jìn)行海量舉報(bào)，進(jìn)而導(dǎo)致平臺無法訪問，損害了平臺原用戶及潛在用戶正常使用平臺的合法權(quán)益。該事件說明新媒體時(shí)代對公眾的理性表達(dá)提出了更高的要求，公眾對網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)使用的自我規(guī)制非理性風(fēng)險(xiǎn)上升。[5]因此，必須設(shè)置與信息自我規(guī)制行為相協(xié)調(diào)的責(zé)任機(jī)制，起到“威懾”作用，抑制參與者個體的投機(jī)行為、短視考量與自私性。

三、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）多元主體在網(wǎng)絡(luò)信息立法中的制度化吸納

為克服公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息立法的制度設(shè)計(jì)障礙，應(yīng)重新審視政府主體在公眾參與制度中的角色功能，以正式法律制度的形式安排吸納多元主體參與立法，發(fā)揮各自優(yōu)勢。第一，政府主要扮演立法參與的召集人與主持人角色。防止“話語霸權(quán)”，以中立性為前提，在立法中引導(dǎo)公眾發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。第二，制定信息立法協(xié)商討論制度。要求在一定前提下，信息治理立法必須以公眾共同協(xié)商形成的方案為立法基準(zhǔn)，方案制定必須經(jīng)過實(shí)質(zhì)性的討論而非簡單的意見提供。第三，構(gòu)建參與人的篩選制度。“羊毛出在豬身上，狗來買單”是對互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的經(jīng)典描述，網(wǎng)絡(luò)信息治理中相關(guān)聯(lián)利益方的篩選標(biāo)準(zhǔn)與方式應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。第四，在信息風(fēng)險(xiǎn)評估與國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定中，規(guī)定行業(yè)主體的立法實(shí)質(zhì)性參與。2013年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂，就借鑒了淘寶的交易規(guī)則，較好地保護(hù)了電子商務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益。第五，鼓勵第三方評估機(jī)構(gòu)對立法過程進(jìn)行實(shí)時(shí)、動態(tài)、科學(xué)的監(jiān)測，減少治理的盲目性。

（二）公法機(jī)制在網(wǎng)絡(luò)信息管理中的程序化運(yùn)用

有學(xué)者指出，平臺性質(zhì)是私主體行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)，因而具有制定規(guī)則、管理網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自由的行政特權(quán)。相應(yīng)地，傳統(tǒng)的行政法原則亦對規(guī)范平臺信息管理行為有重要裨益。[6]據(jù)此可以考慮通過構(gòu)造并運(yùn)用公法機(jī)制緩解平臺信息管理中的“公”“私”緊張關(guān)系。具體而言，首先設(shè)計(jì)強(qiáng)制信息公開制度。強(qiáng)制平臺向公眾進(jìn)行信息公開，消解公眾參與治理中的信息不對稱現(xiàn)象。其次在現(xiàn)有聽證會、座談會、討論會等形式上創(chuàng)造制度化的面對面的磋商機(jī)制，保障參與人的平等地位、增加參與人的溝通討論程度。利用非正式的制度如網(wǎng)絡(luò)留言、電話訪談、問卷調(diào)查、社區(qū)或團(tuán)體座談等小范圍、低成本的溝通方式形成長效的可持續(xù)信息交換機(jī)制。再次設(shè)計(jì)對公眾意見的反饋說明制度。在平臺信息管理行為有侵犯用戶合法權(quán)益的可能時(shí)，應(yīng)說明作出該行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)，以及自由裁量范圍內(nèi)所依據(jù)的政策及公益基礎(chǔ)。同時(shí)，反饋說明制度必須與協(xié)商、聽證等相互配合，使公眾獲得直接的、明確的辯論和陳述理由的機(jī)會。

（三）責(zé)任在網(wǎng)絡(luò)信息自我規(guī)制中的類型化構(gòu)建

為確保公眾自我規(guī)制信息行為的質(zhì)量與有效性，必須配置相應(yīng)的法律責(zé)任。然而使公眾在所有的自我規(guī)制行為中均負(fù)有責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的，可能產(chǎn)生反向消解規(guī)制動力的不良影響。可考慮采取類型化方法，根據(jù)不同的治理事項(xiàng)匹配不同的公眾參與形式，并以此考量多元參與主體各自是否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么責(zé)任、怎樣承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任到何種程度等要素。

1969年，Sherry R.Arnstein首先提出公眾參與階梯理論。該理論以實(shí)質(zhì)影響力為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將公眾參與分為：操控（Manipulation）、矯正（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、安撫（Placation）、合作（Partnership）、授權(quán)（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）八個等級。[7]其中，操控與矯正由于完全處于政府控制之下，公眾參與并無實(shí)質(zhì)影響力，顯然也無須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。告知、咨詢與安撫三個等級則因公眾參與將產(chǎn)生有限的影響力被歸納為“象征式參與”，該意義下公眾僅據(jù)意見是否具有主觀善意負(fù)責(zé)。合作、授權(quán)、公民控制則被稱為“公民權(quán)力”，廣義上均包含或?qū)儆谧晕乙?guī)制范疇，三者使公眾真正獲得治理權(quán)并對治理結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。其中合作指公眾與政府主體共同分享規(guī)制權(quán)力與責(zé)任;授權(quán)指政府主體將規(guī)制權(quán)力授予公眾，政府僅予以監(jiān)督;而公民控制則完全由公眾取代政府，自主行使規(guī)制權(quán)力并承擔(dān)全部責(zé)任。

必須承認(rèn)的是，由私主體承擔(dān)公法責(zé)任的條件是非常嚴(yán)苛的，泛化的責(zé)任不僅將造成參與效果的存疑，也更容易形成管制俘獲?；蛟S正因?yàn)槿绱?，美國的行政立法程序?guī)定，立法的結(jié)果無論是否經(jīng)協(xié)商程序，均要經(jīng)過“公告與評論”環(huán)節(jié)并接受同樣的司法審查，并且，即便是通過協(xié)商得出的合意結(jié)果，最終仍由政府主體決定是否采納并最終施行。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[8]新媒體時(shí)代，作為協(xié)商民主的制度表現(xiàn)，公眾參與既是社會復(fù)雜變遷的必然產(chǎn)物，也是網(wǎng)絡(luò)信息治理的法治基礎(chǔ)，必須由與時(shí)代相適應(yīng)的法律制度予以調(diào)整。因此，有必要從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，對比傳統(tǒng)媒體時(shí)代的公眾參與制度，依據(jù)新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的主要途徑對參與實(shí)現(xiàn)路徑予以法治化革新。在研究中，應(yīng)關(guān)注“法治”與“治理”的矛盾對立統(tǒng)一關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)公眾參與對信息管理行為的法治規(guī)范功能，又重視使用法治要素作為網(wǎng)絡(luò)信息治理的內(nèi)部裝置，確保公眾參與治理的效能。研究中還需秉持中國問題意識，關(guān)注政府主體在治理中的功能演變，通過多元主體立法角色的法治回應(yīng)、公法面向的平臺治理程序構(gòu)造及公私責(zé)任在自我規(guī)制中的合理配置保障公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理真正實(shí)現(xiàn)。

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[8]習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報(bào)，2014-09-06（2）.

（作者為中共河南省委黨校講師、法學(xué)博士）

編校：王志昭