巨災(zāi)保險試點問題解析及對策研究

摘? ? ? 要：巨災(zāi)保險試點運營以來，在取得了一定的巨災(zāi)風(fēng)險管理成效的同時困難也不斷出現(xiàn)，因此，如何進(jìn)一步推行巨災(zāi)保險，是一個亟待解決的問題。本文在論述以巨災(zāi)保險轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險與自助、互助、公助的理念相契合，巨災(zāi)風(fēng)險之“公眾性”和“社群性”決定了巨災(zāi)保險政府介入的必要性和有限性，巨災(zāi)保險與大數(shù)法則的矛盾及其化解，巨災(zāi)保險試點運營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性的基礎(chǔ)上，對推行巨災(zāi)保險提出以下對策建議：設(shè)立“巨災(zāi)保險救助基金”和“巨災(zāi)儲備金”并采取三級聯(lián)保方式;推廣和創(chuàng)新巨災(zāi)保險產(chǎn)品;通過擴(kuò)大試點范圍和強制保險等措施，解決巨災(zāi)保險試點運營存在的具體問題。

關(guān)? 鍵? 詞：巨災(zāi)保險;巨災(zāi)保險試點;巨災(zāi)風(fēng)險;政府介入;大數(shù)法則

中圖分類號：F842.64? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0082-10

收稿日期：2020-11-20

作者簡介：潘紅艷，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心、法學(xué)院副教授，吉林大學(xué)法學(xué)院金融與保險法制研究中心主任，法學(xué)博士，研究方向為商法、保險法。

引? 言

2014年以來，深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼開展巨災(zāi)保險試點并取得了一定的巨災(zāi)風(fēng)險管理成效。然而，在試點運營過程中，問題和困難不斷出現(xiàn)：“政府面臨較大財政負(fù)擔(dān)”“試點范圍較小導(dǎo)致風(fēng)險無法有效分散”。問題指向清晰可見：在無風(fēng)險發(fā)生年份，有些地方政府要求保險公司將收取的部分巨災(zāi)保險的保險費用于改善民生、扶貧等，這種做法是否合理？巨災(zāi)保險的保險費資金池應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管？將巨災(zāi)保險與亟待解決的問題對接，可以將解決問題的路徑導(dǎo)向回溯至兩個基本元點：

第一個基本元點是巨災(zāi)的基本特征?；谶@一元點推演出巨災(zāi)保險推行應(yīng)當(dāng)采取的基本模式，然后將巨災(zāi)保險推行的應(yīng)然模式作為對比工具觀察我國現(xiàn)行巨災(zāi)保險的經(jīng)營模式，顯示出問題向度;在此基礎(chǔ)上挖掘與我國巨災(zāi)風(fēng)險特征相結(jié)合的巨災(zāi)保險推行過程中存在的問題。

第二個基本元點是巨災(zāi)風(fēng)險救助體系，即巨災(zāi)保險在整個救災(zāi)系統(tǒng)工程中的作用和功能導(dǎo)向。將巨災(zāi)保險置于更宏觀的視域之中，巨災(zāi)保險是以商業(yè)保險的形式疏導(dǎo)和解決我國巨災(zāi)損害填補、災(zāi)后重建和災(zāi)民救助等一系列關(guān)乎災(zāi)民個體、災(zāi)民家庭、受災(zāi)地區(qū)以至于整個國家的生命財產(chǎn)、受災(zāi)心理修復(fù)的系統(tǒng)工程中的一種，是解決巨災(zāi)問題的有益嘗試。從這個立體、多元、相互交織的視域群中可以萃取出三個視域鏈：一是巨災(zāi)保險的保險費應(yīng)然承擔(dān)者是投保人自己還是更廣泛的社群。二是在巨災(zāi)保險推行過程中，探求政府之力和商業(yè)保險公司之力綜合運用的維度，即兩力綜合運用順位的先后之別以及兩力并發(fā)時推進(jìn)巨災(zāi)保險運營的合理方式和路徑。三是探查巨災(zāi)保險中自助、互助、公助的關(guān)系協(xié)調(diào)和發(fā)揮作用機(jī)制，即在巨災(zāi)發(fā)生、第一時間救災(zāi)、災(zāi)后重建的不同階段，這種自助、互助、公助發(fā)揮作用的順位。這三個視域鏈交織組成三組問題鏈，彼此連接，急需厘清。

一、巨災(zāi)保險、巨災(zāi)風(fēng)險與政府介入、大數(shù)法則之間的關(guān)系

（一）以巨災(zāi)保險轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險與自助、互助、公助的理念相契合

以風(fēng)險管理的“社群性”①為標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險管理方式主要包括自助、互助、公助三種。自助的風(fēng)險管理方式是風(fēng)險承擔(dān)者自行采取特定形式化解自身風(fēng)險，如企業(yè)設(shè)立風(fēng)險基金;互助的風(fēng)險管理方式是面對共同風(fēng)險的特定群體將風(fēng)險在該群體內(nèi)部予以分解;公助的風(fēng)險管理方式是由社會治理主體統(tǒng)一進(jìn)行風(fēng)險管理，如各類社會保險。巨災(zāi)風(fēng)險的社群性具有多層次的特點，包括遭受巨災(zāi)風(fēng)險的群體、面臨同類巨災(zāi)風(fēng)險的群體、面臨不同類巨災(zāi)風(fēng)險的群體以及巨災(zāi)風(fēng)險較低的群體，這就決定了巨災(zāi)風(fēng)險管理方式的多元屬性：自助的巨災(zāi)風(fēng)險管理方式，如家庭自留儲備資產(chǎn)防止巨災(zāi)損失;互助的巨災(zāi)風(fēng)險管理方式，如在遭受巨災(zāi)風(fēng)險的群體內(nèi)部設(shè)立互助基金;公助的巨災(zāi)風(fēng)險管理方式，如政府通過財政撥款救災(zāi)。

在沒有開展巨災(zāi)保險試點之前，主要采取公助的巨災(zāi)風(fēng)險管理方式即民政部撥款，定點救災(zāi)。巨災(zāi)發(fā)生之后如此，災(zāi)后重建也如此。民政部撥款源自于國家統(tǒng)一的財政撥款，國家財政源自于稅收，即稅收——國家財政——民政救災(zāi)款——災(zāi)區(qū)即時救助——災(zāi)區(qū)重建費用。雖然這種救災(zāi)方式符合籠統(tǒng)的國家?guī)头?、民眾互助的公共管理以及道德倫理要求，但是上述資金流易于導(dǎo)致對受災(zāi)地區(qū)救助水平不均衡、財政后續(xù)支持乏力以及對非遭災(zāi)區(qū)域納稅主體的不公平等弊端?！叭绻葹?zāi)，完全由國家負(fù)擔(dān)，這也是很難做到的，而且災(zāi)區(qū)人民還要實行生產(chǎn)自救，自力更生，以克服苦難?！盵1]也就是說，采取以往的以國家財政（完全由國家負(fù)擔(dān)）作為巨災(zāi)救助途徑與巨災(zāi)風(fēng)險中蘊含的深層次的自助、互助、公助理念不完全契合。

以時間為截點，巨災(zāi)可以分為三個不同階段：巨災(zāi)發(fā)生之前的預(yù)測和防御階段、巨災(zāi)發(fā)生之后的即時救助階段、即時救助之后的災(zāi)后恢復(fù)階段（這一階段實際上是兩個理性抉擇階段的結(jié)合，即是在巨災(zāi)區(qū)開展災(zāi)后重建還是讓巨災(zāi)區(qū)民眾進(jìn)行“社群性”遷徙。由于巨災(zāi)預(yù)測、歷史人文、經(jīng)濟(jì)成本等綜合因素常常會在巨災(zāi)區(qū)進(jìn)行建設(shè)，即災(zāi)后重建階段）。在三個不同階段，自助、互助、公助的關(guān)系是不同的：第一，在災(zāi)難預(yù)測階段，自助、互助、公助是相互結(jié)合的關(guān)系。基于維護(hù)自身生命財產(chǎn)安全的動因，自（即民眾個體）應(yīng)當(dāng)主動獲取前述災(zāi)害預(yù)測以及自救信息;互（即面臨同類以及不同類巨災(zāi)風(fēng)險的民眾）應(yīng)當(dāng)做好巨災(zāi)風(fēng)險高發(fā)區(qū)的警示和預(yù)警;基于保護(hù)民眾生命財產(chǎn)安全的基本義務(wù)，公（即政府）應(yīng)當(dāng)提供精準(zhǔn)的巨災(zāi)預(yù)測、巨災(zāi)風(fēng)險處理（包括安全逃生）等引導(dǎo)機(jī)制。第二，在巨災(zāi)發(fā)生之中和之后，自助、互助、公助是互助和公助優(yōu)先于自助的關(guān)系。巨災(zāi)具有強大的摧毀力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了私力能夠駕馭和控制的范圍。災(zāi)民萬戶千家處于求生本能的自助在巨災(zāi)面前已經(jīng)微不足道，而互助和公助成為可以與巨災(zāi)之力相抗衡的方法。第三，在災(zāi)后重建階段，自助、互助、公助是并行關(guān)系。自助體現(xiàn)在災(zāi)民自力更生、恢復(fù)生產(chǎn)自信和生活能力等方面，互助體現(xiàn)在未遭受巨災(zāi)風(fēng)險的群體對災(zāi)民的物質(zhì)幫扶上。公助體現(xiàn)在科學(xué)判斷是否進(jìn)行重建以及重建的規(guī)模和導(dǎo)向上。災(zāi)民基本生活設(shè)施、災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等的重建，既包括以提供災(zāi)民基本生活保障為導(dǎo)向的重建，也包括對災(zāi)民進(jìn)行精神撫慰、心理疏導(dǎo)等精神層面的重建。

巨災(zāi)保險是以商業(yè)保險運營模式由政府推行的對巨災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行防范的措施。巨災(zāi)保險的運營基礎(chǔ)、運營理念與自然災(zāi)害預(yù)防、發(fā)生和重建過程中自助、互助、公助的協(xié)調(diào)關(guān)系相契合。巨災(zāi)保險實現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的自助、互助、公助的結(jié)合，改變了以往以公助為主導(dǎo)的局面，將市場化運營的互助引入巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁機(jī)制中，從而保證在以市場運營為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上建立政府第二順位的介入。

（二）巨災(zāi)風(fēng)險之“公眾性”和“社群性”決定了巨災(zāi)保險政府介入的必要性和有限性

⒈巨災(zāi)風(fēng)險的“公眾性”決定了風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁時政府介入的必要性。巨災(zāi)風(fēng)險從“災(zāi)”的角度看屬于“天災(zāi)”，從人的角度看屬于“公眾風(fēng)險”。巨災(zāi)的公眾屬性決定了巨災(zāi)保險必須由公共事務(wù)管理者——政府介入，以矯正和彌補完全交由保險公司進(jìn)行商業(yè)化運營的弊端和不足。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者羅納多科斯在其《社會成本問題》一文中指出：私有商品市場體系在分配資源方面是最有效的體系，但是當(dāng)出現(xiàn)妨礙市場功能發(fā)揮的因素時，該體系失靈。巨災(zāi)風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁如果完全交由市場主導(dǎo)，政府完全不介入，當(dāng)出現(xiàn)巨災(zāi)保險市場失靈時——保險公司基于營利性的考量，對無經(jīng)營利潤甚至虧損的巨災(zāi)保險棄之不推行等狀況時，巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的市場路徑將被切斷，巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁就會遇阻。

同時，政府介入不能是全方位的、主導(dǎo)性的，原因既關(guān)涉政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)的本位，同時也關(guān)涉政府主導(dǎo)的滯后性。巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對實質(zhì)上是公眾負(fù)向利益（不利益）分擔(dān)體系的組成部分。如果不厘清巨災(zāi)風(fēng)險的特殊性，而是將這種風(fēng)險大而化之地交由政府主導(dǎo)，同正向的公眾利益分配一樣，也會導(dǎo)致“公共悲劇”①的結(jié)果——即巨災(zāi)風(fēng)險承擔(dān)行為滯后（災(zāi)民不能得到及時安置等）、巨災(zāi)賠償受限于政府財政負(fù)擔(dān)能力而不充分（災(zāi)民無法獲得足夠的救災(zāi)物資以及足額的災(zāi)后重建費用等）?？梢?，巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁成為專門的風(fēng)險處理機(jī)制符合巨災(zāi)的公眾屬性特征。

⒉巨災(zāi)風(fēng)險的“社群性”決定了政府介入的有限性。首先，政府第一順位、完全意義上的主導(dǎo)與巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的“社群性”相排斥，其主導(dǎo)方式和推動能力受到巨災(zāi)涉及的“公眾”范圍的影響。巨災(zāi)雖“巨”但并非所有社會公眾均為受災(zāi)群體或潛在受災(zāi)群體，僅為全體“公眾”范圍囊括之下的特定“社群”（災(zāi)區(qū)民眾）。如果巨災(zāi)風(fēng)險完全由政府承擔(dān)，對未受災(zāi)的“公眾”以及沒有受災(zāi)可能性的“公眾”是不公平的（政府完全承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險的后果，實際上是用全體納稅人繳納的稅款支付救災(zāi)費用）。其次，巨災(zāi)風(fēng)險的“社群性”是巨災(zāi)保險市場化運營的基礎(chǔ)。巨災(zāi)保險市場化運營與政府的有限、第二順位介入巨災(zāi)風(fēng)險管理是一個問題的兩個方面，即政府對巨災(zāi)保險的介入是第二順位的和有限的，市場對巨災(zāi)保險的主導(dǎo)和第一順位是巨災(zāi)風(fēng)險管理的全面性和有效性的必然要求。二者均由巨災(zāi)風(fēng)險的“社群性”決定。原因在于：“社群性”的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁機(jī)制最直接、最有效的方式是市場化運營的保險制度。“保險，簡而言之是受有同類風(fēng)險迫害者，群聚力量分?jǐn)傦L(fēng)險之制度。目的在于，當(dāng)風(fēng)險實現(xiàn)于某團(tuán)體成員身上時，眾人齊力填補該成員所受之損害所面臨之需要。”[2]起源于中世紀(jì)地中海沿岸國家的保險制度，進(jìn)入現(xiàn)代后已經(jīng)形成了專業(yè)的在某一特定團(tuán)體中（風(fēng)險共同體）轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的運作機(jī)制。巨災(zāi)風(fēng)險的“社群性”同風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的需求共同指向了市場化運營的巨災(zāi)保險，世界諸多國家和地區(qū)紛紛選擇以巨災(zāi)保險的方式轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險。在洪水多發(fā)的美國，通過系列立法確立和不斷完善洪水保險制度：1956年美國國會出臺《聯(lián)邦洪水保險法》;1969年美國國會通過的《國家洪水保險計劃》向愿意參加國家洪水保險計劃的社區(qū)提供由聯(lián)邦給予補貼的洪水保險;1994年美國國會通過的《國家洪水保險改革法》將信貸與洪水強制保險綁定;2004年美國國會通的《國家洪水保險改革法》設(shè)立了領(lǐng)航計劃，幫助在洪水中遭受財產(chǎn)損失的產(chǎn)權(quán)人減輕損失。[3]地震多發(fā)的日本，通過設(shè)立地震保險制度將風(fēng)險在遭受地震災(zāi)害的國民中分?jǐn)偂4]

（三）巨災(zāi)保險與大數(shù)法則的矛盾及其化解

⒈巨災(zāi)保險與大數(shù)法則的矛盾。市場化的現(xiàn)實邏輯是以營利為經(jīng)營目的，以獲得經(jīng)營利潤為生存競爭的前提，保險經(jīng)營概莫能外。如何保證保險公司實現(xiàn)營利目標(biāo)是決定巨災(zāi)保險存亡絕續(xù)的核心問題。一般而言，保險依據(jù)大數(shù)法則運營并獲得經(jīng)營利潤。但作為保險制度存在基礎(chǔ)的大數(shù)法則在巨災(zāi)保險中發(fā)揮的作用受限：大數(shù)法則支撐保險經(jīng)營的原理在于，同類風(fēng)險的投保群體發(fā)生風(fēng)險的投保人只占其中一定的比例，這樣才能保證保險費高于保險金支出。從保險公司運營角度看，保險公司的營利水平直接取決于保險費的收取和保險金的支出之間的費用差額，只有保險金支出數(shù)額小于保險費收入數(shù)額，保險公司才能營利。從投保人購買保險的動機(jī)看，投保人購買保險產(chǎn)品的根源在于投保人的保險費負(fù)擔(dān)與所獲得的保險金賠付之間的差額水平，只有投保人獲得的保險金數(shù)額大于其所支付的保險費，投保人才有動力購買保險。在巨災(zāi)保險中，如果不進(jìn)行保險產(chǎn)品的技術(shù)處理，購買同一保險的同一投保群體支出的保險費數(shù)額和其能夠獲得的保險金數(shù)額相同的話，就會顛覆大數(shù)法則存在的基礎(chǔ)。

⒉化解巨災(zāi)保險與大數(shù)法則矛盾的三個向度。圍繞巨災(zāi)保險的一個核心問題是：巨災(zāi)保險的保險費可負(fù)擔(dān)，保險金賠償標(biāo)準(zhǔn)與遭受損失匹配，即保險費收取與保險金支出符合保險運營的收支平衡要求。如果以作為保險制度基礎(chǔ)的大數(shù)法則截取投保群體，巨災(zāi)風(fēng)險因其出現(xiàn)地域集中、損失巨大的特征會出現(xiàn)具有同類風(fēng)險的投保人同時受災(zāi)的結(jié)果，最終導(dǎo)致或者保險公司虧損或者保險費過高投保人無法承擔(dān)。這一核心問題包括兩組矛盾關(guān)系：一是保險費聚集與保險金賠付之間的矛盾關(guān)系;二是投保人保險費負(fù)擔(dān)能力與出險時獲得保險金賠付之間的矛盾關(guān)系。將這兩組矛盾關(guān)系進(jìn)行拆借組合，化解巨災(zāi)保險與大數(shù)法則之間矛盾的路徑指向三個向度：第一，擴(kuò)大投保群體范圍，即擴(kuò)大保險費承擔(dān)主體范圍。將不同種類的巨災(zāi)保險捆綁銷售，使同類保險的外延擴(kuò)大，如將地震、洪水、海嘯保險捆綁銷售。第二，擴(kuò)大投保巨災(zāi)險的地域范圍。巨災(zāi)風(fēng)險是全人類共同面對的風(fēng)險，理論上如果能夠通過全人類的共同行動，抵御巨災(zāi)損失的能力會增強，也可以避免區(qū)域性巨災(zāi)保險所有投保人均同時出險、不符合保險運營成本核算規(guī)律的后果?，F(xiàn)實中，基于國家利益、財政政策支持、公共事務(wù)管理效率提高等因素，巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的最優(yōu)區(qū)域較適宜限定在全國范圍內(nèi)。第三，擴(kuò)充險種的業(yè)務(wù)范圍。將巨災(zāi)險置于一系列相關(guān)其他保險中，作為其他險種的補充險或者附加險捆綁進(jìn)行保險產(chǎn)品設(shè)計。如日本就將地震險作為家財險的附加險一并銷售，這樣，可以緩解保險種類過于單一給保險公司造成資金損失的巨大壓力。以上三個指向都是圍繞巨災(zāi)保險的核心問題展開的，回到保險費可負(fù)擔(dān)、保險金補償功能發(fā)揮的問題元點，結(jié)合調(diào)試巨災(zāi)保險與大數(shù)法則矛盾的三個向度，即可得出化解前述二者矛盾的路徑。

二、巨災(zāi)保險試點運營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性

（一）對巨災(zāi)保險試點運營的觀察

我國現(xiàn)階段巨災(zāi)保險推行的特點是以點帶面，區(qū)域性特征明顯。如深圳試點經(jīng)驗：政府主導(dǎo)、多層次風(fēng)險保障、納入綜合災(zāi)害防范體系。開創(chuàng)了巨災(zāi)損失的多元化補償模式，提高了對災(zāi)害風(fēng)險的綜合防范能力。不足在于未能有效調(diào)動個人投保的積極性。[5]上海試點的特點：“政府引導(dǎo)，市場運作，多層保障，風(fēng)險共擔(dān)”。[6]從在后理賠向在前風(fēng)險防控延伸，將一定比例的險資投入到氣象災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警和社區(qū)氣象災(zāi)害防御能力建設(shè)中。中國太平洋財產(chǎn)保險上海分公司已經(jīng)委托上海氣象部門開展氣象風(fēng)險防控工作，進(jìn)行暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險普查，繪制臺風(fēng)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險隱患點風(fēng)險地圖，建立社區(qū)災(zāi)害信息報告機(jī)制。巨災(zāi)發(fā)生的區(qū)域集中，損害范圍的區(qū)域性、損害發(fā)生的全方位是試點存在問題的根源：“寧波、大理的巨災(zāi)保險存在極高的保險賠付率，多年的苦心經(jīng)營無法抵擋一次巨災(zāi)事故的沖擊?！盵7]

（二）政府介入巨災(zāi)保險的維度

即使經(jīng)由前述三個向度可以在一定程度上緩解巨災(zāi)保險之風(fēng)險發(fā)生波及面廣、賠付金額巨大與投保群體承擔(dān)保險費能力之間的矛盾，但如果發(fā)生諸如汶川地震等強烈災(zāi)害時，這種矛盾仍會凸顯出來，再次成為威脅甚至導(dǎo)致巨災(zāi)保險無法存續(xù)的結(jié)果。此時，僅依靠市場手段已經(jīng)無法解決問題?；厮萃侗Ｈ后w的“社群”形態(tài)，如果該“社群”遭受自然災(zāi)害在自助、互助的市場化機(jī)制失靈的前提下，則需要公助方式的介入。公助依據(jù)實施救助主體不同，包括公共管理機(jī)構(gòu)——政府的救助以及其他社會群體的救助。政府救助行為的實施是政府作為公共事務(wù)管理者的職責(zé)所在。依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第61條第2款的規(guī)定：“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。”這是公民具有的社會保障權(quán)的具體體現(xiàn)。社會保障權(quán)是公民生存權(quán)的補充性權(quán)利，即“公民在面臨威脅其生存的社會風(fēng)險時，從國家和社會獲得物質(zhì)保障和社會服務(wù)，使之維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)生活的權(quán)利?！盵8]概言之，政府介入巨災(zāi)保險應(yīng)當(dāng)遵循順位的維度和時間的維度：順位的維度在于市場優(yōu)先，政府在后;時間的維度在于市場調(diào)節(jié)失靈之時就是政府介入之時。

政府管理公共事務(wù)的職能包含了對巨災(zāi)風(fēng)險控制、管理、預(yù)防和出險后救助的內(nèi)容，政府公共管理專業(yè)化與保險公司承保風(fēng)險專業(yè)化的對接是政府介入保險市場的實質(zhì)所在。但與市場化運營、專業(yè)處理風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的保險制度相比，由政府一攬子對巨災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行管理，在效率、專業(yè)化程度、成本控制、人員可持續(xù)發(fā)展以及公平性等方面均處于相對弱勢。

保險以商業(yè)經(jīng)營模式為雛形，大數(shù)法則的定價機(jī)制以及精算方法的運用大大提升了保險定價的科學(xué)性，保險公司經(jīng)營者從以往的依據(jù)商業(yè)經(jīng)驗判斷保險費變成依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)判斷保險費，使保險公司保持營利或者只賺不賠成為可能。手有盈余，有暇他顧——具有情懷和更長遠(yuǎn)視野的保險人開始關(guān)注社會責(zé)任，加之保險法律調(diào)整的制度需求，保險之風(fēng)險治理的社會功能不斷得以彰顯。

（三）政府推行巨災(zāi)保險的方式

政府介入巨災(zāi)保險有五種方式：一是政府作為再保險機(jī)構(gòu)，承擔(dān)巨災(zāi)保險公司的再保險業(yè)務(wù);二是政府對于巨災(zāi)保險出現(xiàn)困難的，進(jìn)行財政支持和補償;三是經(jīng)營巨災(zāi)保險的保險公司可以向政府借貸融資，以應(yīng)對巨額保險金支出;四是組建政府參與經(jīng)營的半官方、半民營巨災(zāi)保險機(jī)構(gòu);五是政府和保險公司一起承擔(dān)向被保險人的保險金給付義務(wù)。[9]在我國，政府推行巨災(zāi)保險可與巨災(zāi)保險的地域性相結(jié)合，同時考慮到我國財政撥款的地方性特點，政府介入巨災(zāi)保險的具體措施宜采取舉全國之力、省級財政撥款的方式進(jìn)行。

（四）對強制巨災(zāi)保險可行性和正當(dāng)性的追問

⒈強制巨災(zāi)保險的可行性先例。國家公權(quán)力的介入體現(xiàn)在對巨災(zāi)保險的強制性方面。對災(zāi)害多發(fā)地區(qū)可以采取強制保險的方式，其他地區(qū)采取任意保險的方式。如在地震災(zāi)害頻發(fā)的新西蘭，“居民建筑火災(zāi)險中對地震造成的土地、建筑及內(nèi)容物的損失的保險是強制性的?！盵10]新西蘭政府相繼頒布了《地震及戰(zhàn)爭法》《地震委員會法》，將巨災(zāi)強制保險通過立法的方式加以規(guī)制。

⒉一直以來，關(guān)于強制保險雖然不斷有紛爭，但交強險、旅游意外傷害險、船舶油污險等險種仍采取強制的方式運行。強制保險無異于強制投保人繳納保險費，這是否構(gòu)成對投保人財產(chǎn)自由處分權(quán)的侵害？在巨災(zāi)風(fēng)險頻發(fā)的時代，巨災(zāi)保險能否采取強制的方式推行？如果采取強制的方式推行，如何避免出現(xiàn)強制保險帶來的負(fù)效應(yīng)，即保險公司因為強制而獲得市場競爭規(guī)則以外的業(yè)務(wù)，其拓展市場、提供更優(yōu)質(zhì)的保險服務(wù)以及開發(fā)更具有創(chuàng)新性的保險產(chǎn)品的積極性減退;受害人基于強制保險獲賠，司法裁判系統(tǒng)弱化了原有的對基礎(chǔ)法律關(guān)系中蘊含的查明事件真相的動力。

從“社群”利益本身不能推演出強制保險的正當(dāng)性，但因為所有類型的保險均具有群體屬性，均涉及對一定范圍群體的利益保護(hù)，因而推演的結(jié)果是所有類型的保險均具有可強制性。

從巨災(zāi)損害社會化的現(xiàn)實以及巨災(zāi)保險的功能導(dǎo)向可以反推出超出對投保群體利益保護(hù)、延伸至對巨災(zāi)保險受益群體利益保護(hù)視域之中的強制性巨災(zāi)保險的正當(dāng)性，這樣，強制巨災(zāi)保險的正當(dāng)性追問就回歸到巨災(zāi)損害社會化的機(jī)理中來：即回歸至對不同“社群”利益的權(quán)衡中來，回歸至保險運營機(jī)制的社會功能中來。加強了對受害群體的利益保護(hù)——對處于巨災(zāi)多發(fā)區(qū)的企業(yè)和個人，基于生產(chǎn)成本相對較低、消費群體為該區(qū)域內(nèi)民眾、國家進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)政策扶持以及稅收減免等，決定了企業(yè)和個人獲得了巨災(zāi)多發(fā)區(qū)獨有的相對利益。對這一群體施加強制繳納保險費的義務(wù)，以確保巨災(zāi)風(fēng)險受害人的利益得到保障，既符合樸素的“誰獲益，誰支付對價”的原則，也符合巨災(zāi)受災(zāi)民眾與巨災(zāi)區(qū)獲益企業(yè)和個人之間的基礎(chǔ)利益平衡原則。加之基于巨災(zāi)多發(fā)區(qū)的群體自擔(dān)風(fēng)險的理由，由此強制巨災(zāi)保險的正當(dāng)性凸顯出來。

（五）政府推行巨災(zāi)保險的回彈性

政府介入和推進(jìn)巨災(zāi)保險旨在調(diào)動保險市場主體的積極性，一旦形成良性的保險市場層面的參與和競爭狀態(tài)，政府就應(yīng)當(dāng)將巨災(zāi)保險交由保險市場運營。相應(yīng)地，如果市場運營的結(jié)果是保險公司入不敷出，紛紛選擇退出巨災(zāi)保險市場，政府就應(yīng)當(dāng)及時介入，再次以其他方式激發(fā)保險市場主體參與的熱情。同時，鑒于巨災(zāi)保險的特殊性，政府和市場的作用應(yīng)當(dāng)協(xié)同發(fā)揮：既不是完全交由市場，也不是退回到完全由政府管理、防控巨災(zāi)風(fēng)險和承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險造成損失的階段。這種協(xié)同集中體現(xiàn)在政府對巨災(zāi)風(fēng)險相關(guān)信息平臺的搭建、對保險公司信息提供平臺的維護(hù)、對巨災(zāi)風(fēng)險研究和預(yù)防①經(jīng)費的支持以及對巨災(zāi)風(fēng)險數(shù)據(jù)化管理公共服務(wù)系統(tǒng)的運營等方面。

三、推行巨災(zāi)保險的對策

（一）設(shè)立“巨災(zāi)保險救助基金”和“巨災(zāi)儲備金”并采取三級聯(lián)保方式

⒈設(shè)立“巨災(zāi)保險救助基金”。以社會力量形成“巨災(zāi)救助基金”，即無災(zāi)之地助力遭災(zāi)之人。具體而言，可以將向企業(yè)征收的環(huán)境責(zé)任保險費、慈善個人和團(tuán)體捐贈的費用等匯集到一起，作為?？顚Ｓ玫摹熬逓?zāi)保險儲備基金”。將上述儲備基金作為經(jīng)營此類保險公司的保險費補助金或者投保巨災(zāi)保險主體的保險費補助金，以填補保險公司補償巨災(zāi)損失保險金的不足以及個體投保主體保險費支出。保險費匯集是推行巨災(zāi)保險的關(guān)鍵，既要運用自助、互助、公助“三位一體”的保險費匯集方式，同時還應(yīng)當(dāng)將非災(zāi)害“社群”中愿意伸出援手的費用集中起來，共同作為巨災(zāi)保險中保險金支出的后盾和保障。

⒉設(shè)立“巨災(zāi)儲備金”。巨災(zāi)保險中保險費面臨的最大問題是：如果沒有國家托底，承保地震保險等保險公司會倒閉，所以一定要有國家財政支持和地方政府介入。國家財政支持和地方政府介入的救災(zāi)基金可以組成保險公司的巨災(zāi)保險基金。國家財政支持和地方政府介入的方式一定是自上而下而不是自下而上的。由國家財政和地方政府共同分擔(dān)（如依據(jù)6：4的比例分擔(dān)），可將國家財政支持和地方政府介入救災(zāi)基金剝離出來，如將民政部的救災(zāi)基金轉(zhuǎn)化為?？顚Ｓ玫摹熬逓?zāi)儲備金”，變事后救助為事先儲備，以防止出現(xiàn)巨災(zāi)救助財政支持后援不足等問題。

⒊采取國家保險、再保險、保險公司三級聯(lián)保方式。集聚國家“巨災(zāi)儲備金”、再保險公司、保險公司三級力量推行巨災(zāi)保險，能夠形成“舉全國之力匯集保險費，借巨災(zāi)保險市場經(jīng)營東風(fēng)”“暢行巨災(zāi)保險”的局面，即由國家、再保險公司、具體承保的保險公司共同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險，降低具體承保保險公司的經(jīng)營風(fēng)險。如日本政府采取的是政府作為再保險母體的方式進(jìn)行參與，如果發(fā)生大災(zāi)害，保險公司所承受的保險金給付責(zé)任由原保險公司與進(jìn)行再保險的政府共同補償被保險人的損失。日本頒布的《地震保險法》規(guī)定，如果發(fā)生大地震，日本政府通過再保險的方式對地震保險進(jìn)行最后托盤。我國國土廣闊，面臨的巨災(zāi)種類多樣，這就決定了我國政府介入巨災(zāi)保險的方式也應(yīng)當(dāng)是多樣互補的。國家保險可以實現(xiàn)舉全國之力應(yīng)對巨災(zāi);綜合再保險可以將有意愿參與到巨災(zāi)再保險的保險公司納入到巨災(zāi)保險的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制中，不僅有利于促進(jìn)保險公司之間的競爭，也有利于分擔(dān)國家介入巨災(zāi)再保險市場的壓力;保險公司采取共同保險、聯(lián)合保險的方式推行巨災(zāi)保險，分解單一保險公司經(jīng)營巨災(zāi)保險的壓力和風(fēng)險。

（二）推廣和創(chuàng)新巨災(zāi)保險產(chǎn)品

⒈在巨災(zāi)保險產(chǎn)品推廣上，可以采取兩級（國家和省級）巨災(zāi)保險產(chǎn)品推廣方式，以政府之力自上而下地推動。在這一點上，我國巨災(zāi)保險區(qū)域性試點雖然存在諸多問題，但已經(jīng)進(jìn)行了先導(dǎo)性嘗試，在巨災(zāi)保險產(chǎn)品設(shè)計、巨災(zāi)保險銷售渠道、巨災(zāi)風(fēng)險預(yù)測機(jī)制等方面均累積了有益經(jīng)驗。如果能夠?qū)⒃圏c擴(kuò)展到全國范圍，巨災(zāi)保險產(chǎn)品銷售以及保險費補充分省而治，巨災(zāi)保險的推行和市場化阻力則會進(jìn)一步減小。

⒉在投保主體范圍上，可以將“巨災(zāi)受災(zāi)區(qū)”作為裁定標(biāo)準(zhǔn)，對于經(jīng)常遭受巨災(zāi)侵害地區(qū)的投保人，可以采取強制投保的方式要求其投保巨災(zāi)保險;對于非經(jīng)常遭受巨災(zāi)侵害地區(qū)的投保人，為其提供自愿選擇的商業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品，由其根據(jù)自身風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁需求自主決定是否投保。強制的方式符合災(zāi)民自助的導(dǎo)向，也有利于巨災(zāi)保險的推行。只要保險費限定在合理的可負(fù)擔(dān)的范圍，巨災(zāi)地區(qū)的民眾也會具有投保的意愿和主動性。

⒊在巨災(zāi)保險產(chǎn)品創(chuàng)新上，可以通過發(fā)行“巨災(zāi)保險證券”的方式開發(fā)巨災(zāi)保險市場，變“望災(zāi)興嘆”為“全民投保巨災(zāi)險”。依據(jù)保險的一般原理，保險金源自于投保人繳納保險費的累積，以大數(shù)法則為基礎(chǔ)的保險，其商業(yè)營利機(jī)理在于出險的投保人僅是投保群體的一部分。巨災(zāi)風(fēng)險的特點與大數(shù)法則基礎(chǔ)上的保險費累積存在不契合問題，這就需要將那些不屬于巨災(zāi)高發(fā)區(qū)的投保群體吸納到巨災(zāi)保險的投保群體中來。這樣，可以保證出險的投保人與繳納保險費的投保人范圍不會完全重合。但如何吸引不具有巨災(zāi)風(fēng)險或者巨災(zāi)風(fēng)險系數(shù)較低的投保群體購買巨災(zāi)保險成為亟待解決的問題。一般而言，投保人愿意購買某種保險產(chǎn)品，是基于轉(zhuǎn)嫁自身風(fēng)險的需要;如果投保人可以通過經(jīng)驗以及科學(xué)體系預(yù)測到自己不存在某種風(fēng)險，則不會非理性地支付保險費購買保險產(chǎn)品。巨災(zāi)保險的出險原因在于天災(zāi)，不存在道德風(fēng)險，因此筆者建議，通過發(fā)行“巨災(zāi)保險證券”的方式擴(kuò)大投保群體范圍，可以彌補巨災(zāi)保險金支付的缺口。從購買“巨災(zāi)保險證券”的投保人角度看，不發(fā)生巨災(zāi)即可以獲得保險費金融市場投資的紅利，符合投保人購買保險產(chǎn)品的心理預(yù)期。

（三）解決巨災(zāi)保險試點運營具體問題的措施

⒈試點與巨災(zāi)風(fēng)險的“社群”特點不匹配，必須擴(kuò)大試點范圍。巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的“社群”是更廣泛的社群，舉全國之力應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，符合國家利益、國家公共財政管理、國家災(zāi)難預(yù)防治理體系等共同發(fā)揮作用的要求以及巨災(zāi)風(fēng)險預(yù)防、治理、救助要求的高效益、低摩擦的功能導(dǎo)向，因而應(yīng)在全國范圍內(nèi)推行巨災(zāi)保險。以美國為例，美國巨災(zāi)保險的推行是舉聯(lián)邦政府之力，共擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險①。美國巨災(zāi)保險運營的特點包括：一是政府主導(dǎo)。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局制定洪水管理法律法規(guī)和洪泛區(qū)防災(zāi)措施，聯(lián)邦保險管理局負(fù)責(zé)國家洪水保險計劃的運行與管理以及洪水保險的費率、承保范圍、投保審核和理賠等。政府作為直接保險人，承擔(dān)洪水保險的風(fēng)險和責(zé)任。二是私人商業(yè)保險公司參與合作。利用商業(yè)保險公司在營銷體系和服務(wù)體系方面的優(yōu)勢，邀請商業(yè)保險公司參與銷售經(jīng)營。政府和商業(yè)保險公司簽訂合作協(xié)議，約定由政府支付傭金，商業(yè)保險公司以自己的名義銷售保單、評估風(fēng)險和清算理賠，賠付金額由聯(lián)邦政府支付。三是個人以社區(qū)為單位參與到社區(qū)統(tǒng)一購買模式中，作為被保險人的個人不直接從保險公司購買洪水保險，而是以社區(qū)為單位，只要社區(qū)統(tǒng)一購買，社區(qū)中的個人必須承擔(dān)保險費，否則無法享受政府提供的災(zāi)后救濟(jì)。

⒉保險費挪作他用與巨災(zāi)保險目標(biāo)排斥，應(yīng)做到保險費用途與目標(biāo)相統(tǒng)一。巨災(zāi)保險的保險費“逐年累積、?？顚Ｓ谩狈媳ｋU的基本原理，巨災(zāi)補償數(shù)額巨大，保險費的累積更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循前述導(dǎo)向。巨災(zāi)保險的核心問題在于保險費聚集不足以支撐保險金賠付，如果反其道而行之將保險費挪作他用，將不利于巨災(zāi)保險的存續(xù)。

⒊保險費運營和監(jiān)管問題可以采取“巨災(zāi)保險保險費信托”方式解決。信托能夠?qū)崿F(xiàn)保險費的閉鎖效應(yīng)，避免監(jiān)管不到位、監(jiān)管不及時、巨災(zāi)保險中保險費被挪用等弊端。同時，可將巨災(zāi)保險的保險費通過信托方式運營，以實現(xiàn)保險費保值增值的目的，進(jìn)而實現(xiàn)履行賠付巨災(zāi)損失的巨災(zāi)保險合同的目的。另外，對于巨災(zāi)多發(fā)地區(qū)，可以采取強制保險的做法。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

On the Analysis and Countermeasures of Catastrophe Insurance Pilot

Pan Hongyan

Abstract：Since the pilot operation of catastrophe insurance，it has achieved certain results in catastrophe risk management，but at the same time，there are many difficulties.Therefore，how to further implement catastrophe insurance is an urgent problem to be solved.This paper discusses that catastrophe insurance transfers catastrophe risk in accordance with the concepts of self-help，mutual assistance and public assistance.The “publicity” and “community” of catastrophe risk determine the necessity and limitation of government intervention in catastrophe insurance，the contradiction between catastrophe insurance and the law of large numbers and its resolution，the problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance and the dimensions，methods and resilience of government intervention on the other hand，it puts forward the following countermeasures and suggestions for the implementation of catastrophe insurance：the establishment of “catastrophe insurance rescue fund” and “catastrophe reserve” and the adoption of three-level joint insurance;the promotion and innovation of catastrophe insurance products;the expansion of the pilot scope and compulsory insurance and other measures to solve the specific problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance.

Key words：catastrophe insurance;pilot catastrophe insurance;catastrophe risk;government intervention;law of large numbers