區(qū)域協(xié)同立法研究：現(xiàn)狀與展望

江林

自十六屆三中全會提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國已實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，形成了東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起四大區(qū)域發(fā)展板塊。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐的深入，作為保障機(jī)制的區(qū)域協(xié)同立法也隨之出現(xiàn)。從較早時期的東北三省政府立法協(xié)作，到近年來京津冀人大協(xié)同立法，產(chǎn)生了諸如湖北省恩施州人大常委會和湖南省湘西州人大常委會制定的《酉水河保護(hù)條例》、京津冀三地人大制定的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》等區(qū)域協(xié)同立法文件。區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐探索推動了理論研究的關(guān)注，進(jìn)入?yún)^(qū)域治理研究、地方立法研究論者的視野，并積累了一批原創(chuàng)性學(xué)術(shù)成果。而作為一項(xiàng)嶄新的跨行政區(qū)劃社會治理形態(tài)，當(dāng)前學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)、聚焦的問題在哪些方面？目前的研究是否能滿足實(shí)踐的需要？又或全面構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法理論面臨著哪些挑戰(zhàn)？未來應(yīng)當(dāng)如何深化與擴(kuò)展？基于這些重大的實(shí)踐和理論命題，有必要對區(qū)域協(xié)同立法研究進(jìn)行回顧性總結(jié)。為此，筆者選取了“區(qū)域協(xié)同立法”“地方立法協(xié)調(diào)”“區(qū)域立法協(xié)作”“區(qū)域立法合作”四個最有可能反映區(qū)域協(xié)同立法主題的關(guān)鍵詞，對與此相關(guān)的論文、著作等文獻(xiàn)進(jìn)行爬梳和整理，以期從整體上呈現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法研究的現(xiàn)狀，并挖掘當(dāng)前研究的盲區(qū)和未來深化研究可供擴(kuò)展的方向。

一、區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵闡釋

根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，區(qū)域協(xié)同立法并不是一個法定稱謂，無法從《憲法》《立法法》等文件中找到明確的法律依據(jù)。同時，受制于理論研究的現(xiàn)狀，學(xué)者們在表述和理解上也存在著不同的闡釋。概念表述上，學(xué)界使用的表述有“地方聯(lián)合立法”“地方立法協(xié)作”“區(qū)域立法合作”“區(qū)域立法協(xié)調(diào)”“地方立法協(xié)調(diào)”“區(qū)域協(xié)同立法”等。官方文本中亦沒有統(tǒng)一的稱謂。如在2008年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》中曾提出：“加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，形成區(qū)域相對統(tǒng)一的法制環(huán)境?！贝颂幨褂玫氖恰皡^(qū)域立法合作”“區(qū)域立法協(xié)調(diào)”的表述，而近年來，“區(qū)域協(xié)同立法”更加頻繁地出現(xiàn)在官方話語表達(dá)中。如2019年的省級人大立法工作交流會上曾達(dá)成共識——各省級人大當(dāng)前面臨的五個立法重點(diǎn)之一即要“圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和特點(diǎn)抓好協(xié)同立法”[1]。類似的表述還散見于人大內(nèi)部工作人員的學(xué)術(shù)文章中，如全國人大常委會法制工作委員會的工作人員在分析2019年10月至2020年1月我國地方立法現(xiàn)狀時曾總結(jié)：“京津冀三省（市）的區(qū)域協(xié)同立法，探索了地方立法新形式”[2]。為行文之便，本文統(tǒng)一使用“區(qū)域協(xié)同立法”的表述來指稱圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的各種立法的合作、協(xié)調(diào)、協(xié)同行為。

對于區(qū)域協(xié)同立法的含義，學(xué)界亦分歧眾多，主要集中于對區(qū)域協(xié)同立法深度和范圍的不同認(rèn)識。目前存在以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)把區(qū)域協(xié)同立法界定為立法信息的溝通和交流。如有學(xué)者提出：“立法工作協(xié)作是指有關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)在具體承辦立法事務(wù)層面上的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、立法信息交流、立法技術(shù)的統(tǒng)一，甚至包括法規(guī)條文的借鑒?！盵3]第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為立法信息的交流、互鑒只是地方立法的開端，協(xié)同立法的核心應(yīng)當(dāng)是區(qū)域立法主體在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上共同立法。如王臘生提出：“立法的信息交流和互鑒是地方立法的初級形式;最根本的地方立法協(xié)作應(yīng)當(dāng)是區(qū)域內(nèi)的立法主體對某一事項(xiàng)的共同立法，并由此形成一致的行為規(guī)則，并且地方共同立法是地方立法協(xié)作最主要、最根本的形式?！盵4]類似的觀點(diǎn)還有，“區(qū)域協(xié)同立法，是指在特定區(qū)域內(nèi)，各方立法主體依職權(quán)通過一定程序就某一區(qū)域性的事項(xiàng)或社會關(guān)系共同制定區(qū)域性法律規(guī)范的活動”[5]。有學(xué)者甚至提出，應(yīng)區(qū)分區(qū)域協(xié)同立法與區(qū)域共同立法兩種模式：“區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵是指區(qū)域立法信息的交流、互鑒以及區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范的統(tǒng)一;而區(qū)域共同立法則指區(qū)域內(nèi)各立法機(jī)關(guān)在充分協(xié)商和溝通的基礎(chǔ)上，商定區(qū)域立法的一致目標(biāo)和一致機(jī)制，再經(jīng)過各自審議通過后統(tǒng)一實(shí)施”[6]。第三種觀點(diǎn)則進(jìn)一步挖掘了區(qū)域合作的空間，認(rèn)為協(xié)同立法并不是單純地制定區(qū)域性法律法規(guī)，而是“應(yīng)當(dāng)從確定立法規(guī)劃到地方性法規(guī)的立、改、廢、釋，再到立法的交叉?zhèn)浒概c立法后評估，開展區(qū)域協(xié)作”[7]。另一種分歧表現(xiàn)為對區(qū)域協(xié)同立法的主體有不同看法。有學(xué)者將區(qū)域協(xié)同立法的主體僅限于區(qū)域內(nèi)地方人大及其常委會，認(rèn)為嚴(yán)格意義上的區(qū)域協(xié)同立法僅指地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的行為[8]。有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法包括地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)和地方政府制定地方政府規(guī)章兩種類型[9]。還有學(xué)者則提出應(yīng)當(dāng)在各地方立法主體之外成立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，行使區(qū)域立法權(quán)。如宣文俊提出的長江三角洲法制工作協(xié)調(diào)委員會[10]、王春業(yè)提出的由區(qū)域內(nèi)地方政府組成的區(qū)域行政立法委員會[11]等。

二、區(qū)域協(xié)同立法的出場理由

盡管對區(qū)域協(xié)同立法的含義存在不同認(rèn)識，但學(xué)者們已普遍認(rèn)同區(qū)域協(xié)同立法在區(qū)域治理中具有重要作用，并從政策驅(qū)動、利益誘導(dǎo)和社會需要等視角對區(qū)域協(xié)同立法的出場理由進(jìn)行了挖掘。

（一）政策驅(qū)動視角的解讀

2018年，現(xiàn)行憲法第五次修正時，在序言中的國家任務(wù)部分增加了“貫徹新發(fā)展理念”的表述。據(jù)此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)的重大舉措。2018年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中提出要“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系，研究論證促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法規(guī)制度，明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵、戰(zhàn)略重點(diǎn)和方向，健全區(qū)域政策制定、實(shí)施、監(jiān)督、評價機(jī)制”。在國家一系列頂層設(shè)計(jì)的推動下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。以法律服務(wù)區(qū)域發(fā)展并提升區(qū)域協(xié)同治理能力，成為學(xué)者們的普遍認(rèn)識?！胺傻姆€(wěn)定性、強(qiáng)制性、規(guī)范性為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題提供了有效路徑?！盵12]而法律運(yùn)行的起點(diǎn)在于立法，國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的固定，客觀上需要穩(wěn)定、統(tǒng)一的法律為區(qū)域合作提供制度化的規(guī)則。具體到各個區(qū)域，諸如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列黨中央和國務(wù)院政策文件的出臺，使得各區(qū)域開展協(xié)同立法具有了來自上級政府和黨組織的外在壓力。

（二）利益誘導(dǎo)視角的解讀

不少學(xué)者從區(qū)域利益訴求的維度去挖掘區(qū)域協(xié)同立法的出場理由，認(rèn)為地方政府推動區(qū)域協(xié)同立法的積極性受利益的誘導(dǎo)和驅(qū)動。由于行政壁壘、地方保護(hù)主義、政績競爭因素的存在，區(qū)域內(nèi)主體之間存在各種矛盾、隔閡、沖突等不和諧現(xiàn)象，而法律規(guī)范的公平、正義準(zhǔn)則，為協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)主體的利益、處理各方矛盾設(shè)置了可遵循的一般性標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者以博弈論作為分析工具，提出地方立法機(jī)關(guān)作為博弈的雙方，只有認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法會使其獲得利益，如為其帶來治理效率、促進(jìn)本區(qū)域整體社會福利水平的提高等，才會選擇合作的策略[13]。另有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)區(qū)域內(nèi)各成員之間存在著行政力量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不對等狀態(tài)時，區(qū)域共同利益訴求是協(xié)同立法的動因，包括“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展訴求”“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會率先發(fā)展的訴求”以及“在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一權(quán)利義務(wù)關(guān)系的訴求”[14]。即通過區(qū)域協(xié)同立法構(gòu)建起合理的法律規(guī)則，可以調(diào)解區(qū)域內(nèi)各種錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)同立法的過程也是一種通過協(xié)商達(dá)成一致、追求共同利益的過程。

然而，亦有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)過分夸大立法在協(xié)調(diào)區(qū)域利益、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范和推動作用，以避免陷入“法律萬能主義”的誤區(qū)。陳光以“大立法”“小立法”理論為分析框架，指出以利益訴求作為合作導(dǎo)向會使區(qū)域內(nèi)的有關(guān)政府選擇較低成本的政策治理模式，而放棄較高成本的立法協(xié)調(diào)，使得區(qū)域協(xié)同立法陷入實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)不多、各方積極性不高、區(qū)域公共政策和合作協(xié)議大量存在的現(xiàn)實(shí)困境。對此，有關(guān)主體對區(qū)域協(xié)調(diào)立法不應(yīng)抱有過高功能期待，而應(yīng)引入多元規(guī)范、多元主體，實(shí)現(xiàn)地方立法協(xié)調(diào)在內(nèi)容、程序、方式上的開放[15]。

（三）社會需要視角的解讀

“隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，各地方之間的交流尤其是地理位置相互毗鄰的地方之間的經(jīng)濟(jì)、社會往來更加頻繁，越來越多的社會公共事務(wù)已經(jīng)超出了某一地方行政區(qū)劃單位，很難通過一個地方行政區(qū)劃單位得以妥善解決?！盵16]區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對法制統(tǒng)一有客觀需要，而區(qū)域協(xié)同立法正可以解決區(qū)域內(nèi)法制沖突。各地制定各類規(guī)范性文件時，基于不平衡的發(fā)展水平，立法機(jī)關(guān)往往只考慮本地的利益，這就導(dǎo)致同一性質(zhì)的事項(xiàng)，在不同的地方有不同的法律后果：在某地是合法在另一個地方可能是非法，或者在某地受到的處罰與另一地處罰種類或幅度存在差異。如有學(xué)者對長三角區(qū)域環(huán)境法規(guī)進(jìn)行分析比較后發(fā)現(xiàn)，浙江、江蘇、上海大氣污染防治法規(guī)、水污染防治法規(guī)、固體廢棄物污染防治法規(guī)、海洋行政處罰法規(guī)、環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、排污權(quán)交易均在不同程度上存在差異沖突，為區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理帶來很大的制度障礙[17]。區(qū)域之間立法的不統(tǒng)一，容易滋生許多社會問題和矛盾，不利于區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定與和諧?！耙苑ㄖ苼響?yīng)對發(fā)展過程中存在的隱患、問題、矛盾等，不僅有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也是區(qū)域法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)有之義?！盵18]區(qū)域內(nèi)法律的一體化消除了各地之間的立法差異，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域法制統(tǒng)一，促進(jìn)了地區(qū)之間生產(chǎn)要素的自由流動和公共問題的順利解決?！耙粋€透明的、可預(yù)期的一體化市場規(guī)則和法制條件，將成為經(jīng)濟(jì)區(qū)域競爭和持續(xù)發(fā)展的核心優(yōu)勢。”[19]

此外，區(qū)域內(nèi)的公眾還存在各種主觀的立法需求，這些需求進(jìn)一步激勵了地方開展區(qū)域協(xié)同立法?，F(xiàn)實(shí)中中央立法不可能面面俱到，中央層面的法律、政策在地方面臨著“一區(qū)一情”，故具體細(xì)則只能由地方來制定，這也就成為區(qū)域協(xié)同立法可能涉足的領(lǐng)域。余俊以公眾對健康環(huán)境權(quán)的立法需求為例，認(rèn)為正是由于公眾不滿全國層面大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制的可操作，促使地方政府需要協(xié)同制定具體的操作規(guī)程和行動方案，將《大氣污染防治法》上的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度落到實(shí)處[20]。即地方不僅面臨著將中央的大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控制度在地方予以落實(shí)的壓力，還需要回應(yīng)公眾期待可操作化規(guī)范的立法訴求。

三、區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：總結(jié)國內(nèi)與參照域外

區(qū)域協(xié)同立法是地方立法發(fā)展過程中的新探索，及時總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)并學(xué)習(xí)域外做法，可以減少區(qū)域協(xié)同立法探索失敗的風(fēng)險，節(jié)約實(shí)踐成本。

（一）國內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，我國先后開展了大量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐，提出了西部開發(fā)、中部崛起、東北振興的發(fā)展戰(zhàn)略，打造了珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)圈，以及中原、長株潭、成渝等若干城市群。近年來，又提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、建設(shè)雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的國家戰(zhàn)略。伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展，已有一些區(qū)域?qū)f(xié)同立法進(jìn)行了探索且呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)同立法的重點(diǎn)領(lǐng)域也從經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域擴(kuò)展到社會管理等領(lǐng)域，這些探索為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法積累了有益經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界研究的熱點(diǎn)緊跟國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策方向，對東北三省、長三角、京津冀、粵港澳等區(qū)域，對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、區(qū)域法治、文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的協(xié)同立法實(shí)踐進(jìn)行了專門研究。

一是特定區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。有學(xué)者集中分析了東北三省的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐，認(rèn)為目前的合作是一種分散型的協(xié)作，且主要集中在行政執(zhí)法領(lǐng)域，區(qū)域立法實(shí)踐的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有形成體系;區(qū)域合作的框架協(xié)議帶有政策宣言特點(diǎn)，缺乏剛性約束能力[21]。該學(xué)者提出的問題可以說是當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中的通病，各區(qū)域開展的立法協(xié)同或多或少都有這些問題。葉必豐通過考察長三角區(qū)域法制協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)長三角的法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要有行政協(xié)議制度和磋商溝通制度兩種，并認(rèn)為未來應(yīng)通過完善行政契約制度、加強(qiáng)地方立法的制定和清理、擴(kuò)大公眾參與、加強(qiáng)咨詢評估等途徑構(gòu)建一種具有拘束力的法制統(tǒng)一方案[22]。京津冀是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法研究的熱點(diǎn)場域，相關(guān)成果涉及京津冀大氣污染治理、環(huán)境保護(hù)、法制協(xié)同、信用一體化建設(shè)等多個具體的立法項(xiàng)目，較其他區(qū)域更為豐富。有學(xué)者總結(jié)京津冀協(xié)同立法是三地人大常委會聯(lián)席會議研究、各人大常委會主任會議批準(zhǔn)的模式，這種模式存在立法層級和效力低、重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同立法不足以及地方人大主導(dǎo)作用和地方政府基礎(chǔ)作用未充分發(fā)揮等問題[23];有學(xué)者則指出目前三地人大協(xié)同立法面臨著政治地位不對等、經(jīng)濟(jì)體量和財政能力不均衡、無明確的法律依據(jù)這些現(xiàn)實(shí)和制度約束[24]。再看新近提出的粵港澳大灣區(qū)，鄒平學(xué)等學(xué)者認(rèn)為三個單獨(dú)關(guān)稅區(qū)與三個法域、立法主體多且行政級別不一、市場在立法資源配置中的作用薄弱等因素制約了大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)筑，鑒于此，大灣區(qū)應(yīng)由全國人大夯實(shí)機(jī)制的法律基礎(chǔ)，設(shè)立立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多維度創(chuàng)新立法形式，擴(kuò)大立法活動的公眾參與，從而系統(tǒng)構(gòu)筑立法協(xié)調(diào)機(jī)制[25]。除了上述區(qū)域，我國其他區(qū)域如長株潭城市圈、環(huán)渤海地區(qū)等地的協(xié)同立法問題也受到不同程度地關(guān)注。

2.完善區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法的有效開展離不開一系列的運(yùn)行機(jī)制，“完善機(jī)制”在區(qū)域協(xié)調(diào)立法研究的話語體系中呈現(xiàn)出較高的出場頻率。陳光提出了一套包括立法規(guī)劃、立法起草論證、立法文本和程序協(xié)調(diào)、區(qū)域立法沖突及解決、區(qū)域立法解釋和區(qū)域立法后評估等制度在內(nèi)的較為系統(tǒng)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，貫穿于立法的準(zhǔn)備、確立和完善的整個過程[43]。梁平等認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制中關(guān)鍵的是技術(shù)性協(xié)同，如信息化技術(shù)的運(yùn)用、智庫介入、公眾參與、問責(zé)機(jī)制等[44]。不同于對上述技術(shù)性治理機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，曹海軍等更關(guān)注區(qū)域發(fā)展所需的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制，提出應(yīng)從中央與地方、政府與市場、政府與社會以及城市群內(nèi)部四個維度進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建[45]。具體到區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域，中央和地方兩個層面需進(jìn)行有效的制度互動，除了地方層面的協(xié)同機(jī)制外，更應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在中央層面建立高級別的協(xié)同機(jī)構(gòu)并確立機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)則[46]。

3.構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系。系統(tǒng)性地構(gòu)建法律法規(guī)體系有助于解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律缺位問題。有學(xué)者提出應(yīng)在明確國家與地方區(qū)域法制協(xié)調(diào)基本原則的基礎(chǔ)上，從實(shí)體和程序兩方面來構(gòu)建不同層級和效力的區(qū)域發(fā)展法規(guī)制度體系[47]。學(xué)者們也進(jìn)一步對法律法規(guī)的基本結(jié)構(gòu)展開了研究。一是完善《憲法》的相關(guān)條款，賦予區(qū)域協(xié)同立法合法性地位，將其作為協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突的根本依據(jù)和基礎(chǔ)[48]。二是有必要通過制定《區(qū)域協(xié)調(diào)基本法》《區(qū)域開發(fā)法》，對區(qū)域協(xié)同立法的主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面作出明確規(guī)定，以中央立法的完善來解決立法協(xié)同中的利益糾紛、爭議和沖突等問題[49]。三是有必要制定各類區(qū)域特別法。如有學(xué)者以長三角地區(qū)為例，提出在目前的立法體制之下，亟須全國人大常委會制定長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展單行法，并以授權(quán)決定的形式暫停部分法律法規(guī)在長三角地區(qū)的適用，以便為長三角區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更多法制空間[50]。最后，由省一級或較大市的人大及其常委會制定的調(diào)整區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)，以及省一級或較大市人民政府制定的調(diào)整區(qū)域發(fā)展的政府規(guī)章，即區(qū)域內(nèi)法制一體化。

4.推動政府間協(xié)議法制化。各地探索區(qū)域治理的常用范式當(dāng)屬區(qū)域政府間合作協(xié)議，如《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》等。與區(qū)域協(xié)同立法相比，政府間協(xié)議具有制定程序簡便、效率高、彈性大等優(yōu)勢，政府間協(xié)議可以說已成為目前區(qū)域治理的通用政策工具，但其合憲性、合法性這一重大法律問題卻不容忽視。區(qū)域政府間協(xié)議存在“地位不明、不具有法律依據(jù)、締結(jié)主體復(fù)雜、不符合立法程序等問題”[51]。因此不少學(xué)者從不同角度嘗試為政府間協(xié)議的法制化尋找出路。葉必豐基于憲法上的法治國家條款推導(dǎo)出政府的誠實(shí)信用義務(wù)也應(yīng)及于政府機(jī)關(guān)相互之間，故區(qū)域合作協(xié)議對締結(jié)主體具有約束力，并通過地方組織法機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、公眾推動動力等對公眾產(chǎn)生規(guī)制力[52]。何淵進(jìn)一步提出，可以通過制定行政程序法和行政協(xié)議法，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建一條先市場調(diào)節(jié)，后行政協(xié)調(diào)，再到立法協(xié)調(diào)的法制保障路徑[53]。

五、評析與展望：增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法精細(xì)化研究

經(jīng)過前文的梳理，對當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法研究的基本格局可作如下總結(jié)：（1）在區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵闡釋方面，學(xué)者們表述不一。由于對區(qū)域協(xié)同立法的深度、范圍以及主體存在分歧，在區(qū)域協(xié)同立法的含義上并未達(dá)成基礎(chǔ)性共識。（2）在區(qū)域協(xié)同立法的出場理由方面，學(xué)者們主要從政策驅(qū)動、利益誘導(dǎo)、社會需要等維度進(jìn)行了解讀，認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法是地方在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，為追求區(qū)域間共同利益以及回應(yīng)區(qū)域社會需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。（3）在區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐總結(jié)層面，學(xué)者們既對東北三省、長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等諸區(qū)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、區(qū)域法治、文化遺產(chǎn)保護(hù)等諸領(lǐng)域的協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理，也對美國、德國、法國、日本等域外的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐作了比較研究。（4）在思考區(qū)域協(xié)同立法如何展開方面，學(xué)者們主要關(guān)注區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)遵循的基本原則和一些可操作化舉措。且對于舉措建設(shè)的討論已較為豐富，主要包括建立區(qū)域協(xié)同立法的組織機(jī)構(gòu)、完善區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制、構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系、推動政府間協(xié)議法制化等。

總體而言，已有的研究回應(yīng)了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐需要，打開了區(qū)域協(xié)同立法研究的窗口，并已取得了一些開創(chuàng)性的成果。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前的研究并未充分滿足實(shí)踐的理論需要，進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法研究的學(xué)者較為集中，在法學(xué)研究領(lǐng)域沒有形成較大范圍的研究態(tài)勢，亦未形成完整且普遍達(dá)成共識的理論體系，這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域公共治理等學(xué)科的大量成熟研究成果大相徑庭。區(qū)域協(xié)同立法研究仍是一個較新的、極具探索空間的理論和實(shí)踐議題，有必要從以下方面進(jìn)一步深化。

第一，精細(xì)化地闡釋區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵。正如有學(xué)者所言，各種類似區(qū)域協(xié)同立法等五花八門稱謂的存在，主要原因還是在于“對區(qū)域協(xié)同立法的基礎(chǔ)理論缺乏深入研究”[54]。首先，區(qū)域協(xié)同立法的主體有待明確。目前對主體的研究常論及的是單一的地方人大或人大常委會之間、地方政府之間的協(xié)同關(guān)系，而對地方人大專門委員會、人大常委會法制工作委員會以及地方政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或部門在立法協(xié)同中的地位和作用缺乏研究。隨著立法權(quán)的下沉，設(shè)區(qū)的市之間在理論上也具備了協(xié)同立法的可能，而對設(shè)區(qū)的市之間是否有必要開展立法協(xié)同以及如何進(jìn)行立法協(xié)同尚未見理論探討。各類市場主體、社會組織、公民有序參與協(xié)同立法所需的理論資源亦付之闕如。其次，區(qū)域協(xié)同立法的事項(xiàng)范圍需要研究。區(qū)域協(xié)同立法涉及的是區(qū)域公共事務(wù)，區(qū)域公共事務(wù)既不能觸碰到中央事務(wù)，亦要為地方事務(wù)保留一定空間，故而厘清區(qū)域公共事務(wù)與中央事務(wù)、地方事務(wù)之間的法律關(guān)系顯得尤為重要。立法并不是萬能的，區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)有相應(yīng)的調(diào)整范圍，否則就會陷入盲目立法的困境。

第二，深入評估區(qū)域協(xié)同立法的出場理由?？梢钥吹剑M管目前京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域紛紛通過合作協(xié)議的方式固化區(qū)域協(xié)同立法意愿，而事實(shí)上各區(qū)域進(jìn)行協(xié)同立法的正式成果是非常有限的。以京津冀為例，《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》早在2015年就已出臺，但直到2020年，京津冀三地《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》的制定，才有了“我國首部對污染防治領(lǐng)域作出全面規(guī)定的區(qū)域性協(xié)同立法”[55]。盡管學(xué)者們從中央政策驅(qū)動、區(qū)域共同利益誘導(dǎo)、區(qū)域社會需要等維度對區(qū)域協(xié)同立法的動因展開了理論研究，但卻沒有逆向思考究竟是哪些因素阻礙了區(qū)域協(xié)同立法的進(jìn)程。質(zhì)言之，討論區(qū)域間各主體的合作動力時，也有必要深入考察各主體間的博弈動力，這樣才能對區(qū)域協(xié)同立法的出場理由有更具實(shí)踐意義的評估。例如，立法過程中信息溝通的成本和效率是否會降低立法協(xié)同的效率？地方保護(hù)主義、區(qū)域間資源競爭和官員晉升競爭等因素的存在是否會打消相關(guān)主體開展協(xié)同立法的意愿？

第三，擴(kuò)寬對區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)用領(lǐng)域的研究。以京津冀區(qū)域?yàn)槔?，受立法協(xié)同實(shí)踐現(xiàn)狀的影響，學(xué)者的關(guān)注更多集中在大氣污染等環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法領(lǐng)域。雖然早在2015年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就已提出“推進(jìn)交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破”。但交通一體化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作領(lǐng)域的立法協(xié)同明顯滯后于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，學(xué)者們對這些問題給予的關(guān)注度也較少。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深化，有必要對一些區(qū)域間重點(diǎn)領(lǐng)域的立法協(xié)同問題加強(qiáng)研究。例如，在跨區(qū)域公共衛(wèi)生服務(wù)和應(yīng)急體系一體化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要下，對其中所需的法律機(jī)制展開研究是一項(xiàng)具有現(xiàn)實(shí)意義的課題。

第四，理性借鑒域外區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)。由于各國之間區(qū)域發(fā)展模式、政治體制和法律制度等方面的差異，我們不能簡單地模仿域外成功經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行批判性地經(jīng)驗(yàn)移植。以美國納西河流域管理局為例，其性質(zhì)不僅是一個具有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，還是一個獨(dú)立經(jīng)營的公司實(shí)體，兼具社會服務(wù)和利益追求兩種功能。而在我國的公共職能組織體系中，并不存在一個能真正協(xié)調(diào)政府、社會和市場各方利益的政府公司。再如不少學(xué)者提出可以借鑒美國洲際協(xié)議的協(xié)同立法方式，將我國目前大量存在的各政府間協(xié)議法律化。而洲際協(xié)議的運(yùn)作，是美國個人、團(tuán)體、社會、州縣和聯(lián)邦組成的多中心和重疊治理理念下的制度安排，使美國的央地關(guān)系呈現(xiàn)出“復(fù)合共和制的特點(diǎn)”[56]。這與我國憲法總綱中確立的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的央地職權(quán)劃分原則是截然不同的。

第五，細(xì)化對區(qū)域協(xié)同立法可操作性舉措的思考。關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法如何展開，學(xué)者們從宏觀的原則到具體的舉措都做了研究，但不少舉措研究的深度和廣度并不足。例如，有學(xué)者提出應(yīng)制定《區(qū)域協(xié)調(diào)基本法》《區(qū)域開發(fā)法》，而對如何構(gòu)建起這些區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法所需的法律原則、法律制度等卻缺乏進(jìn)一步的思考。再如，一直以來區(qū)域政府間協(xié)議都是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理的重要形式，故學(xué)者提出要推動政府間協(xié)議法制化，卻并未述及由此帶來的政府間協(xié)議與現(xiàn)行法制體系之間的銜接問題、政府間協(xié)議的備案和審查等問題。此外，區(qū)域協(xié)同立法的具體舉措研究尚不夠全面，如缺乏對協(xié)同立法中的公眾參與機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、修改機(jī)制等關(guān)鍵問題的必要討論，這些問題的忽略反映出當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法理論的匱乏。

第六，擴(kuò)展對區(qū)域協(xié)同立法可能困境的研究?？梢灶A(yù)見，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深入推進(jìn)，將面臨更多涉及體制和機(jī)制的難題，區(qū)域協(xié)同立法在此過程中可能會遭遇一系列的現(xiàn)實(shí)困境。比如，區(qū)域協(xié)同立法對我國政治體制和法制體系可能產(chǎn)生哪些影響？中央如何引導(dǎo)各區(qū)域間協(xié)同立法的開展？區(qū)域內(nèi)各主體之間出現(xiàn)重大利益糾葛或意見分歧時，上級黨委或政府如何進(jìn)行協(xié)調(diào)？區(qū)域協(xié)同立法導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)地方立法文本框架和內(nèi)容的趨同，抹殺了地方立法的特色，這一問題該如何解決？地方立法主體是否會依賴“集體行動”的區(qū)域協(xié)同立法，而放棄地方立法創(chuàng)新？對于這些實(shí)踐性難題，我們并沒有充分的理論預(yù)案予以應(yīng)對。因此，有必要對區(qū)域協(xié)同立法可能困境進(jìn)行預(yù)判性的評估與討論，以便當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)此類問題時，黨和國家可以充分應(yīng)對。

注釋：

[1]《地方立法六問》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834

/201909/2bc3f19c0f0a43d3adc1293d79f16f1c.shtml，訪問時

間為2020年9月30日。

[2]龍曉杰：《地方立法統(tǒng)計(jì)分析報告：2019年10月至2020年1月》，載《地方立法研究》2020年第2期。

[3]丁祖年：《關(guān)于我國地區(qū)間立法協(xié)作問題的幾點(diǎn)思考》，載《人大研究》2008年第1期。

[4][14]王臘生：《地方立法協(xié)作重大問題探討》，載《法治論叢》2008年第3期。

[5]于文軒、孫昭宇：《論京津冀大氣污染防治協(xié)同立法之完善——以區(qū)域法治發(fā)展為視角》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2019年第3期。

[6]楊治坤：《區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治：軟硬法混合規(guī)制》，載《法治社會》2017年第6期。

[7][24]焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016年第3期。

[8][37]姚明：《地方立法協(xié)作研究》，中國法制出版社2019年版，第30、33-37頁。

[9]孟慶瑜：《論京津冀協(xié)同發(fā)展的立法保障》，載《學(xué)習(xí)與探索》2017年第10期。

[10]宣文俊：《長江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)的重大體制與機(jī)制的創(chuàng)新》，載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2008年第11期。

[11]王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第9頁。

[12]呂寧：《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制化的邏輯起點(diǎn)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第4期。

[13]羅俊杰、易凌：《區(qū)域協(xié)同立法博弈分析》，載《時代法學(xué)》2009年第2期。

[15]陳光：《“大立法”思維下區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的困境與反思》，載《湖湘論壇》2017年第3期。

[16]陳光：《我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，山東大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第51頁。

[17]易凌、魯勇睿：《經(jīng)濟(jì)一體化背景下的區(qū)域環(huán)境法規(guī)沖突與協(xié)調(diào)》，載《中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會2011年年會論文集》，第386-391頁。

[18][46]王寶治、張偉英：《京津冀協(xié)同立法的困境與出路》，載《河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第5期。

[19]王春業(yè)：《構(gòu)建區(qū)域共同規(guī)章：區(qū)域行政立法一體化的模式選擇》，載《西部法學(xué)評論》2009年第5期。

[20]余?。骸洞髿馕廴局卫碇袇^(qū)域協(xié)同立法的問題》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第19期。

[21]王星顯：《東北區(qū)域法律合作機(jī)制的發(fā)展與完善》，載《吉林省教育學(xué)院學(xué)報》2013年第11期。

[22]葉必豐：《長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第6期。

[23]熊菁華：《京津冀立法協(xié)同的階段性總結(jié)與分析》，載《人大研究》2019年第5期。

[25]鄒平學(xué)、馮澤華：《粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)的變遷、障礙與路徑完善》，載《政法學(xué)刊》2019年第5期。

[26]王玉明：《城市群環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)同立法》，載《政法學(xué)刊》2019年第2期。

[27][38]王娟、何昱：《京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機(jī)制探析》，載《河北法學(xué)》2017年第7期。

[28]肖愛、李峻：《協(xié)同法治：區(qū)域環(huán)境治理的法理依據(jù)》，載《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

[29]梁平：《京津冀司法協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)型》，載《河北法學(xué)》2019年第11期。

[30]郭婭麗：《京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用的法律治理》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2017年第1期。

[31]于文豪：《區(qū)域財政協(xié)同治理如何于法有據(jù)：以京津冀為例》，載《法學(xué)家》2015年第1期。

[32]馮濤：《區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制：一個新分析框架》，載《觀察與思考》2015年第6期。

[33]何淵：《論美國〈憲法〉“協(xié)定條款”的法律變遷及對中國區(qū)域法律治理的啟示——從二元聯(lián)邦主義到合作聯(lián)邦主義再到新聯(lián)邦主義》，載《比較法研究》2016年第2期。

[34]蘇黎馨、馮長春：《京津冀區(qū)域協(xié)同治理與國外大都市區(qū)比較研究》，載《地理科學(xué)進(jìn)展》2019年第1期。

[35]劉水林、雷興虎：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的觀念轉(zhuǎn)換與制度創(chuàng)新》，載《法商研究》2005年第4期。

[36]華國慶：《論中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法基本原則》，載《南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報》2010年第2期。

[39]王春業(yè)：《區(qū)域行政立法模式研究——以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景》，法律出版社2009年版，第127頁。

[40][49]華國慶：《我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究》，載《學(xué)術(shù)界》2009年第2期。

[41]陳光：《論我國區(qū)域立法模式的選擇——兼評王春業(yè)之〈區(qū)域行政立法模式研究〉》，載《安徽大學(xué)法律評論》2010年第1期。

[42]相關(guān)觀點(diǎn)可參考：華國慶：《我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究》，載《學(xué)術(shù)界》2009年第2期;陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論構(gòu)建》，人民出版社2014年版。

[43]參見陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論構(gòu)建》，人民出版社2014年版，第三章、第四章、第五章相關(guān)內(nèi)容。

[44]梁平、律磊：《京津冀協(xié)同立法：立法技術(shù)、機(jī)制構(gòu)建與模式創(chuàng)新》，載《河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第2期。

[45]曹海軍、劉少博：《京津冀城市群治理中的協(xié)調(diào)機(jī)制與服務(wù)體系構(gòu)建的關(guān)系研究》，載《中國行政管理》2015年第9期。

[47]朱未易：《試論我國區(qū)域法制的系統(tǒng)性構(gòu)建》，載《社會科學(xué)》2010年第10期。

[48]謝寶劍、高潔儒：《泛珠三角區(qū)域合作的制度演化分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。

[50]羅建明：《長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略下地方立法的思考》，載《人大研究》2019年第5期。

[51]肖萍、盧群：《跨行政區(qū)協(xié)同治理“契約性”立法研究——以環(huán)境區(qū)域合作為視角》，載《江西社會科學(xué)》2017年第12期。

[52]葉必豐：《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》，載《法學(xué)家》2014年第6期。

[53]何淵：《我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制困境與解決路徑》，載《南京社會科學(xué)》2009年第11期。

[54]劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019年第4期。

[55]《5月1日起，京津冀三地將對排放超標(biāo)車輛協(xié)同監(jiān)管》：http：//m.news.cctv.com/2020/04/27/ARTIU9l34r55563rx

PlOPpeT200427.shtml，最后訪問時間為2020年9月30日。

[56]宣曉偉：《美國的中央與地方關(guān)系：理念和體制》，載《中國發(fā)展觀察》2015年第3期。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院。本文系四川大學(xué)法學(xué)院研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法問題研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號：sculaw20200106〕）