中央一號(hào)文件：“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移

徐天

2月21日，今年的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布。

這是本世紀(jì)第18個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健在接受新華社采訪時(shí)表示，今年一號(hào)文件“時(shí)機(jī)特殊、意義重大”。

2020年11月23日，隨著貴州省宣布所有貧困縣摘帽出列，我國(guó)所有貧困縣都脫貧，扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)就此完成。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，此時(shí)發(fā)布的中央一號(hào)文件，具有節(jié)點(diǎn)性的意義，事關(guān)今后一段時(shí)間“三農(nóng)”工作的定位和考量。

中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)汪三貴告訴《中國(guó)新聞周刊》，今年的中央一號(hào)文件內(nèi)容豐富，政策較多，且有一些全新的提法。有的政策措施過去已有，但這次更系統(tǒng)，更有針對(duì)性、操作性。

“脫貧縣”的五年過渡期

《意見》提出，要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立五年過渡期，扶上馬送一程，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動(dòng)“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授、貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長(zhǎng)雷明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，過渡是今年中央一號(hào)文件中重要的關(guān)鍵詞。怎么過渡，是接下來應(yīng)探索的。

雷明指出，在五年過渡期內(nèi)，要盡快構(gòu)建完備穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面是防止返貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，以控制風(fēng)險(xiǎn);另一方面是在此基礎(chǔ)上的長(zhǎng)效提升機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)只能解決基本生存需求，對(duì)脆弱群體還應(yīng)以農(nóng)民增收作為落腳點(diǎn)，使其自身具備持續(xù)把生活往上提升、不再掉入貧困陷阱的能力。

雷明說，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是“沖鋒式”的，五年過渡期使其與鄉(xiāng)村振興的常態(tài)化工作相銜接。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英也持相同的看法。他指出，解決致貧的基礎(chǔ)性問題，不能總靠短期的辦法。因此要有一個(gè)過渡期，使這些基礎(chǔ)性問題的解決有一個(gè)可靠路徑。

中央一號(hào)文件對(duì)此指出，要實(shí)施脫貧地區(qū)特色種養(yǎng)業(yè)提升行動(dòng)、做好有組織的勞務(wù)輸出、堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援等，分層分類幫扶，吸納更多脫貧人口和低收入人口就地就近就業(yè)。

雷明認(rèn)為，五年之后，鄉(xiāng)村振興全力推進(jìn)時(shí)，無須再擔(dān)心脆弱群體返貧或有新的落入貧困陷阱的人?！澳菚r(shí)，主要工作都落在錦上添花上，不需要再雪中送炭了。”

扶貧辦的整體轉(zhuǎn)型

2月16日，《求是》雜志發(fā)表了題為《人類減貧史上的偉大奇跡》的文章，署名是“中共國(guó)家鄉(xiāng)村振興局黨組”，這是國(guó)家鄉(xiāng)村振興局首次公開亮相。

去年底，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成，國(guó)務(wù)院扶貧辦何去何從也因此備受關(guān)注。汪三貴告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局是在國(guó)務(wù)院扶貧辦基礎(chǔ)上整體轉(zhuǎn)制、融合而來?！叭r(nóng)”工作重心正在實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)移，從集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局應(yīng)運(yùn)而生。從目前公開的信息來看，國(guó)務(wù)院扶貧辦的人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及行政關(guān)系在國(guó)家鄉(xiāng)村振興局中基本得以保留。

鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)相比，對(duì)象有很大的區(qū)別。脫貧攻堅(jiān)主要針對(duì)貧困線以下的人群，鄉(xiāng)村振興的任務(wù)范圍則是三農(nóng)整體。對(duì)象擴(kuò)大了，政策體系構(gòu)建、資源配置、組織保障等也會(huì)有差異。雷明指出，國(guó)務(wù)院扶貧辦在脫貧攻堅(jiān)中的經(jīng)驗(yàn)可以在鄉(xiāng)村振興中得到充分利用。但也正因?yàn)檫@些差異，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的職能還將進(jìn)一步拓展。

1月15日，云南會(huì)澤縣待補(bǔ)鎮(zhèn)村民在采摘草莓。2020年會(huì)澤縣全縣種植草莓約5萬畝，現(xiàn)有草莓初加工企業(yè)20余家，草莓產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興接續(xù)發(fā)展蓄力。圖/新華

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授竹立家分析，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的主要職能可能包括鄉(xiāng)村振興公共政策、財(cái)政資金分配計(jì)劃的制定，協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展，監(jiān)督基層有關(guān)部門執(zhí)行鄉(xiāng)村振興政策和舉措的情況等。

汪三貴指出，最初，鄉(xiāng)村振興由農(nóng)業(yè)部門來抓，現(xiàn)在則專門設(shè)立了國(guó)家鄉(xiāng)村振興局。一方面可以看出中央對(duì)此的高度重視;另一方面，也可以說明鄉(xiāng)村振興是一個(gè)綜合性的問題，需要國(guó)家鄉(xiāng)村振興局協(xié)調(diào)各部門、各方力量來共同推進(jìn)。

做大縣域經(jīng)濟(jì)

鄉(xiāng)村振興首次提出是在2017年的十九大報(bào)告中。次年的中央一號(hào)文件，鄉(xiāng)村振興被寫入，文件題為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，要求各地各部門貫徹落實(shí)。

根據(jù)中央農(nóng)村工作會(huì)議明確的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)，到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn);到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。今年的中央一號(hào)文件對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，做出了更進(jìn)一步的政策安排。

雷明認(rèn)為，針對(duì)農(nóng)業(yè)強(qiáng)的目標(biāo)，此次中央一號(hào)文件提出了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，包括要提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、打好種業(yè)翻身仗、堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線、構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等。針對(duì)農(nóng)村美的目標(biāo)，中央一號(hào)文件指出，要大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，包括要加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作、加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等。而農(nóng)民富又與這二者密切相關(guān)，尤其是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

黨國(guó)英在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，中央一號(hào)文件中有一個(gè)很多人都會(huì)忽視的關(guān)鍵詞，縣城。文件指出，要“打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城”，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有條件的地區(qū)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城”。

黨國(guó)英指出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的鏈條很長(zhǎng)，如果離開縣城，將鏈條集中布置在大城市，農(nóng)民的就地就業(yè)就會(huì)有困難。因此他建議，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的大部分都應(yīng)放到縣以下，鄉(xiāng)村振興中要強(qiáng)調(diào)縣域的作用。未來，國(guó)家應(yīng)積極引導(dǎo)適合縣域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門到縣域投資，縣域的公共部門投資也應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。

北京師范大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)張琦也有類似的觀點(diǎn)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，扶貧解決的是到村、到戶的問題，未來則更看重以縣域作為基本單元的發(fā)展。

雷明告訴《中國(guó)新聞周刊》，鄉(xiāng)村振興在人才與資金方面都會(huì)面臨挑戰(zhàn)。村莊凋敝是前些年中國(guó)農(nóng)村存在的很大的問題，人財(cái)物被城市吸走了，與城市之間的比較劣勢(shì)十分明顯。在鄉(xiāng)村振興中，如何將資源集聚，特別是人力資源，這是非常關(guān)鍵的。

另外，錢從哪來也是問題。脫貧攻堅(jiān)是沖鋒戰(zhàn)，可以集中財(cái)力完成任務(wù)。鄉(xiāng)村振興則有將近30年的路要走，必須形成常態(tài)化的機(jī)制。雷明認(rèn)為，政府應(yīng)從脫貧攻堅(jiān)時(shí)的主導(dǎo)角色，逐漸轉(zhuǎn)換為在鄉(xiāng)村振興中的引導(dǎo)、動(dòng)員角色，動(dòng)員更多的社會(huì)資金加入。