經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)托育服務(wù)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的啟示

何林璐 馮璐 王梓璇 鄭文蕾

作者簡(jiǎn)介：何林璐（1999—），女，碩士，研究方向?yàn)閷W(xué)前教育。

摘 ?要：三孩政策的頒布在一定程度上會(huì)激發(fā)家庭的生育意念，增加對(duì)托育服務(wù)的需求，但我國(guó)托育服務(wù)體系構(gòu)建仍存在政府財(cái)政投入少、地方政策法規(guī)不健全、市場(chǎng)缺乏監(jiān)管、行業(yè)人才流動(dòng)大、托育機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊、服務(wù)價(jià)格普遍偏高等問(wèn)題，對(duì)此該文借鑒了上海市、南京市、成都市、臺(tái)北市幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的托育服體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并得出發(fā)展普惠性托幼體系，構(gòu)建多層次發(fā)展格局，健全法規(guī)政策，促進(jìn)地方托育體系特色化，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)“教育+”智慧模式，創(chuàng)新托育體系發(fā)展形式的托育服務(wù)體系建構(gòu)的啟示。

關(guān)鍵詞：普惠性 ?托育服務(wù)體系 ?托育機(jī)構(gòu) ?實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：G6 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? ???文章編號(hào)：1672-3791（2021）12（c）-0000-00

Abstract：Three children the promulgation of the policy to a certain extent can inspire family birth ideas， increase the demand for nursery service， but our nursery service system construction is still less of government financial support and local policies and regulations is not sound， lack of market supervision， personnel flow， nursery institution qualification the good and bad are intermingled， services， high price， This paper draws on the Shanghai， nanjing， chengdu， Taipei city several economic developed area of the nursery service system of practical experience， and it is concluded that development universality nursery system， build a multi-level development pattern， improve the laws， regulations and policies， promote the local nursery system characteristic， establish industry standard， perfect the market regulation mechanism， to promote "education and wisdom" mode， The enlightenment of the construction of the service system for the innovation of the development form of the system.

Key Words：Inclusive;Childcare service system;Foster institutions;Practical experience

1我國(guó)托育服務(wù)體系構(gòu)建存在的問(wèn)題

1.1外部環(huán)境

1.1.1政府財(cái)政投入較少

我國(guó)的托育服務(wù)資金投入主要分為建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和示范性機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)補(bǔ)，建設(shè)補(bǔ)貼和示范性機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)補(bǔ)都屬于一次性補(bǔ)貼，例如：國(guó)家為發(fā)展普惠托育，為示范性托育和社區(qū)托育新增的托位，提供每個(gè)托位1萬(wàn)元的補(bǔ)助，這種財(cái)政投入雖然在一定程度上調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量的積極性，但是仍無(wú)法從根本意義上緩解普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題[1]。原因是一次性補(bǔ)貼是暫時(shí)性的，無(wú)法對(duì)托育機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供穩(wěn)定而充足的資金。而運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是按照每年給予每生的補(bǔ)助，目前為托育機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的城市并不多，例如：陜西西安的政策中，要求市級(jí)財(cái)政對(duì)普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，參照公辦幼兒園運(yùn)行補(bǔ)助，每年每生給予400元。但普惠性托幼機(jī)構(gòu)的招生規(guī)模并不大，每個(gè)托育點(diǎn)1～3個(gè)班，人數(shù)在10～20人不等，所以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助并不能給托育機(jī)構(gòu)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)支持，這在一定程度上也會(huì)進(jìn)一步限制托育機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

1.1.2地方政策法規(guī)尚不健全

地方政府為進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家近年來(lái)發(fā)布的專門化的托育服務(wù)政策，都在制定符合地方政策的政策法規(guī)，但在很多關(guān)鍵性的問(wèn)題上，都沒(méi)有清晰的界定。由于各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，主管部門尚不清晰，使托育服務(wù)供給體系在政策層面上仍存在源頭問(wèn)題。到目前為止。0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)仍無(wú)主管部門[2]。開(kāi)展0～3歲嬰幼兒公共托育和保教服務(wù)專門的管理部門，到底是衛(wèi)生健康委員會(huì)還是教育主管部門尚不明確[3]。所以，我國(guó)地方托育服務(wù)體系仍缺乏管理部門的引導(dǎo)和支持，這也會(huì)成為托育服務(wù)體系建構(gòu)的一大阻礙。

1.1.3托育服務(wù)市場(chǎng)缺乏監(jiān)管

我國(guó)托育服務(wù)現(xiàn)階段仍以市場(chǎng)化的托育服務(wù)為主，民營(yíng)托育機(jī)構(gòu)占比較大，這也會(huì)給托育服務(wù)市場(chǎng)帶來(lái)巨大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。托育服務(wù)價(jià)格市場(chǎng)化特征十分明顯，從全國(guó)多個(gè)城市來(lái)看，托育服務(wù)每月的費(fèi)用在1 500～20 000元不等，這不僅可能給家庭帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)打擊一些普惠性托育機(jī)構(gòu)的積極性，按照政策規(guī)定，不同地方政府按照本地的實(shí)際情況來(lái)制定普惠性托育服務(wù)的價(jià)格。例如：上海市規(guī)定普惠性托育試點(diǎn)托育服務(wù)價(jià)格每月每人不得高于3 000元，但有的公共托育機(jī)構(gòu)費(fèi)用能高達(dá)12 000元/月，這種同一地區(qū)價(jià)格極其不統(tǒng)一，在一定程度上反映了現(xiàn)階段托育服務(wù)市場(chǎng)缺乏相關(guān)部門的監(jiān)督，也說(shuō)明了托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制不夠健全。

1.2內(nèi)部環(huán)境

1.2.1托育行業(yè)人才流動(dòng)大

師資力量是影響托育行業(yè)發(fā)展的重要因素之一，現(xiàn)階段而言，0～3歲托育服務(wù)從業(yè)人員的薪資待遇并不在教師編制內(nèi)，缺乏基本保障，工資報(bào)酬普遍低，但社會(huì)對(duì)托育教師要求提高，使教師的工作壓力增大，這是托育行業(yè)人員人才流動(dòng)大的根本原因。如果托育服務(wù)從業(yè)人員長(zhǎng)時(shí)間處于身心疲憊的狀態(tài)下，并且得不到相應(yīng)的認(rèn)可和回報(bào)時(shí)，就會(huì)缺乏對(duì)這份職業(yè)的認(rèn)同感，甚至出現(xiàn)職業(yè)倦怠問(wèn)題，那么一定會(huì)對(duì)個(gè)人的職業(yè)規(guī)劃有一定的影響。托育行業(yè)沒(méi)有明確的薪資標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)導(dǎo)致行業(yè)間工資待遇不平等的情況出現(xiàn)，這也會(huì)進(jìn)一步挫傷行業(yè)從業(yè)人員的工作的積極性，從而加劇師資人才隊(duì)伍不穩(wěn)定的程度[4]。

1.2.2托育機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊

過(guò)度的市場(chǎng)化會(huì)使運(yùn)營(yíng)者追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略托育機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的一些質(zhì)量問(wèn)題[5]。首先，我國(guó)托育機(jī)構(gòu)普遍提供的是對(duì)嬰幼兒的照顧服務(wù)，而缺乏對(duì)嬰幼兒早期智力的開(kāi)發(fā)，機(jī)構(gòu)的托班開(kāi)展的教育活動(dòng)過(guò)于模式化，這與當(dāng)前家庭和社會(huì)對(duì)托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展的預(yù)期是有很大的差別的。其次，托育機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地位置，消防問(wèn)題、安全問(wèn)題、衛(wèi)生問(wèn)題是否存在隱患，缺乏統(tǒng)一可借鑒的標(biāo)準(zhǔn)，有些托育機(jī)構(gòu)只是為了拿到經(jīng)營(yíng)許可證而忽略了很多現(xiàn)存的實(shí)際問(wèn)題。再者，師資力量的薄弱，也會(huì)降低托育服務(wù)的質(zhì)量。嬰幼兒如果接受不到高質(zhì)量水平的教導(dǎo)和指引，很有可能會(huì)錯(cuò)過(guò)發(fā)展的關(guān)鍵期。

1.2.3托育服務(wù)價(jià)格普遍偏高

我國(guó)現(xiàn)階段托育服務(wù)呈現(xiàn)全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多樣化的托育服務(wù)形式，以上海市普惠性幼兒園全日托為例，一個(gè)月3 000元，一年就需要36 000元，上海市2021年平均工資人均10 000左右，那么不同收入家庭的嬰幼兒受到托育服務(wù)的差異化就會(huì)被拉大，很多普通家庭還是會(huì)選擇自主承擔(dān)托育任務(wù)，把孩子交給祖父母，從而減輕家庭負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，托育服務(wù)面向的群體可能就是企事業(yè)單位人員子女和家庭條件相對(duì)富裕的家庭，這可能會(huì)成為教育公平發(fā)展的掣肘。

2我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)托育服務(wù)體系實(shí)踐

2.1上海市托育服務(wù)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從1999年起，上海市就開(kāi)始關(guān)注0～3歲的嬰幼兒發(fā)展，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力，上海市形成了堅(jiān)持政府引導(dǎo)，家庭為主，多方參與的托育體系建設(shè)的總體思路。在2018年上海市公布了針對(duì)0～3歲嬰幼兒托育的“1+2”新政，在此政策的基礎(chǔ)上，上海市托育服務(wù)體系實(shí)踐在不斷地完善[6]。在人力資源管理上，上海市托幼機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)嬰幼兒年齡分配育嬰員和保育員的師幼比，保證從業(yè)者資質(zhì)，從業(yè)人員資質(zhì)要求專職負(fù)責(zé)人，育嬰員要求大專及以上學(xué)歷，保健員學(xué)歷要求中等衛(wèi)生學(xué)校，高中以上文化程度，不斷規(guī)范從業(yè)人員，嚴(yán)格把關(guān)準(zhǔn)入資格，加強(qiáng)職前職后的培養(yǎng)。在托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范上，托幼機(jī)構(gòu)選址的建筑面積一般不低于360 m2，并且能夠給嬰幼兒提供安全的戶外活動(dòng)場(chǎng)地，機(jī)構(gòu)內(nèi)安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)和緊急報(bào)警系統(tǒng)，托育機(jī)構(gòu)的申辦需要經(jīng)過(guò)市、區(qū)兩級(jí)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審核，聯(lián)合教育、消防。衛(wèi)生等多個(gè)部門的監(jiān)督，以確保托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全性。在服務(wù)模式上，上海開(kāi)發(fā)了多種形式的托育服務(wù)模式，有家庭服務(wù)模式，社區(qū)服務(wù)模式，醫(yī)教整合模式，市場(chǎng)化托幼機(jī)構(gòu)模式，企業(yè)園區(qū)服務(wù)模式，托幼一體化模式六大類型[7]，滿足了不同類型家庭的托育需求。綜上所述，上海市托育體系實(shí)踐是在規(guī)范的人才標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)之上所開(kāi)展的多樣化托育服務(wù)，提升了托育服務(wù)專業(yè)化水平。

2.2南京市托育服務(wù)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自2011年至今，南京市相繼出臺(tái)了18個(gè)關(guān)于嬰幼兒托育的相關(guān)政策性文件，2019年12月19日南京市審議通過(guò)《南京市嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)管理辦法》，2020年2月1日起正式實(shí)施。從政策的發(fā)展來(lái)看，南京市托幼體系政策較為明晰，確定相關(guān)部門職責(zé)，建立工作機(jī)制，開(kāi)展行動(dòng)研究，為南京市托育服務(wù)體系的發(fā)展奠定了深厚的基礎(chǔ)?！赌暇┦袐胗變和杏龣C(jī)構(gòu)管理辦法》堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，明確了衛(wèi)生健康部門、發(fā)展和改革部門、教育部門、公安部門、民政部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、住房和房產(chǎn)部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、消防救援部門這九大部門的具體工作職責(zé)，例如：教育部門的任務(wù)是為托育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)教育人才[8]。這一政策在一定程度上確定了政府的責(zé)任主體。在政策的支持下，可以讓地方在政策實(shí)施的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮自主性。2018年南京市棲霞區(qū)建立“校府聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，利用高校優(yōu)質(zhì)資源，制定托幼機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了《棲霞區(qū)0～3歲托育機(jī)構(gòu)等級(jí)管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估細(xì)則》[9]，為托幼機(jī)構(gòu)的建設(shè)提供了明確的準(zhǔn)則，使托幼機(jī)構(gòu)在辦園基準(zhǔn)上有法可依，有據(jù)可循，促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展。綜上所述，南京市托育實(shí)踐是以國(guó)家政策為依托，地方規(guī)定為保障的特色服務(wù)體系，發(fā)揮了地方的積極性，明確了政府部門的主體性，促進(jìn)了托育服務(wù)體系的良性發(fā)展。

2.3其他發(fā)達(dá)地區(qū)托育服務(wù)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

其他發(fā)達(dá)地區(qū)也有很多托育服務(wù)發(fā)展的的實(shí)踐值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒，例如：四川省成都市推出了社區(qū)嵌入模式和醫(yī)療機(jī)構(gòu)引領(lǐng)模式，這兩種模式突出了地方托育服務(wù)體系的特色化，社區(qū)嵌入模式是突出距離近，醫(yī)療機(jī)構(gòu)引領(lǐng)模式突出提供的保健服務(wù)專業(yè)。這兩種托育服務(wù)形式在一定程度上可以滿足不同主體的需求[10]。臺(tái)灣省也出臺(tái)《幼兒教育及照顧規(guī)定》，將托育機(jī)構(gòu)與幼稚園合并，為2～6歲幼兒服務(wù)。臺(tái)北市0～2歲托育服務(wù)主要包括機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)式托育和居家式托育，特別是托育師資的資格認(rèn)定質(zhì)量高、在職培訓(xùn)規(guī)范、人員監(jiān)管嚴(yán)格這幾個(gè)方面值得去借鑒和學(xué)習(xí)[11]。

3托育服務(wù)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)與思考

3.1發(fā)展普惠性托幼體系，構(gòu)建多層次發(fā)展格局

在新時(shí)代的社會(huì)背景下，開(kāi)放了三胎政策，家庭對(duì)公共托育服務(wù)的需求就會(huì)有所增長(zhǎng)，發(fā)展普惠性托幼體系，是當(dāng)代托育服務(wù)體系建設(shè)的主流。中國(guó)特色社會(huì)主義的普惠性托育服務(wù)，是在政府引導(dǎo)和扶持下發(fā)展的一種具有普遍性和優(yōu)惠性質(zhì)的托幼體系，這種托幼體系可以滿足多種家庭的托育需求，促進(jìn)托育服務(wù)公共化的實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，開(kāi)展社區(qū)、企業(yè)、家庭、機(jī)構(gòu)等托育服務(wù)的多層次發(fā)展格局，充分發(fā)揮市場(chǎng)的有效機(jī)制，提高市場(chǎng)的活力，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，多種托育服務(wù)形式共同發(fā)展，以滿足不同托育需求的主體，形成全方位托育服務(wù)體系。

3.2健全法規(guī)政策，促進(jìn)地方托育體系特色化

為托育服務(wù)體系制定法律底線，必須要完善和出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，用法律來(lái)約束政策的落實(shí)不居于表面，將托育服務(wù)納入學(xué)前教育立法中，使托育機(jī)構(gòu)有法可依，建立專門的0～3歲托育服務(wù)政策，使托育機(jī)構(gòu)有章可循。只有建立健全法律法規(guī)，才能為托育服務(wù)體系建設(shè)提供制度保障，只有完善規(guī)章政策，才能夠?yàn)橥杏?wù)體系的建構(gòu)提供明晰的方向。與此同時(shí)，地方政府要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，建立明確的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)地方托育體系的特色化發(fā)展。通過(guò)建立全國(guó)托育示范點(diǎn)，供其他托育機(jī)構(gòu)觀摩和學(xué)習(xí)，促進(jìn)地域性托育服務(wù)水平的提升，帶動(dòng)各個(gè)地區(qū)托育體系的完善和發(fā)展。

3.3建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

設(shè)立專管的行政部門，例如早期教育行政與管理部門，來(lái)專門負(fù)責(zé)0～3歲托育服務(wù)體系的建構(gòu)、規(guī)劃、發(fā)展和監(jiān)管，與此同時(shí)，建立師資標(biāo)準(zhǔn)，提高育嬰師的質(zhì)量，設(shè)定托育機(jī)構(gòu)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊亂收費(fèi)，高價(jià)班的現(xiàn)象，提高行業(yè)門檻，對(duì)待不符合標(biāo)準(zhǔn)的托育機(jī)構(gòu)，進(jìn)行嚴(yán)格的處置和懲罰，從而確?，F(xiàn)有托育服務(wù)體系的良性化發(fā)展，完善托育服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管。但提高行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并不代表行政部門監(jiān)督的流程化和管理的形式化，而是要簡(jiǎn)化程序，提高監(jiān)管的效率，促進(jìn)托育行業(yè)的高效快速發(fā)展。

3.4推動(dòng)“教育+”智慧模式，創(chuàng)新托育體系發(fā)展形式

托育服務(wù)體系屬于教育體系中不可缺少的一部分，因此要充分發(fā)揮教育的輻射作用，有機(jī)的與多種領(lǐng)域相結(jié)合，從而創(chuàng)新托育體系發(fā)展的模式，在新的模式下，托育服務(wù)將會(huì)擁有更多契機(jī)，例如：“教育+互聯(lián)網(wǎng)”在托育服務(wù)體系中的運(yùn)用，可以促進(jìn)托育服務(wù)的信息化，實(shí)現(xiàn)教育信息共享，方便了解相關(guān)地區(qū)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，促進(jìn)托育資源利用的最大化?！敖逃?醫(yī)療”在托育體系的運(yùn)用，可以完善托育服務(wù)在衛(wèi)生保健方面的短缺，提高教師的醫(yī)療保健意識(shí)，保證嬰幼兒的健康成長(zhǎng)?！敖逃?”智慧模式，是促進(jìn)領(lǐng)域間共同發(fā)展的雙邊活動(dòng)，是創(chuàng)新托育服務(wù)體系發(fā)展過(guò)程中的重要手段。因此推動(dòng)“教育+”智慧模式的運(yùn)行，有利于托育服務(wù)體系完善和發(fā)展。

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