“最多跑一地”背景下地方治理標準化建設研究
——以“龍山經(jīng)驗”為例

王燦燦

（中共永康市委黨校，浙江 永康321300）

治理作為一種新的政治運行和公共事務管理理念和實踐正在受到廣泛關注。浙江省是社會治理的先行地。2016年12月，在全國“放管服”改革的背景下，浙江省首創(chuàng)“最多跑一次”改革，三年攻堅，“最多跑一次”在浙江實現(xiàn)率達92.9%，群眾滿意率達97.1%。面對新形勢、新問題，2019年浙江省將“最多跑一次”改革引入社會治理領域，提出“最多跑一地”，從一項優(yōu)化政務服務的行政目標，逐步完成向社會領域的延伸擴面，牽引浙江省域治理再創(chuàng)優(yōu)勢。在“最多跑一地”改革背景下，地方治理標準化成為社會關注的焦點，當前全國各地地方治理創(chuàng)造性方式與創(chuàng)新性模式層出不窮，如何建立地方治理標準成為了社會治理轉型升級的重要課題。

一、地方治理標準化的時代價值

（一）標準化是推進基層治理現(xiàn)代化的必要條件

標準化是黨中央治國理政的新理念。2006年9月27 日，時任浙江省委書記習近平對浙江省委政策研究室報送的《加強標準化工作實施標準化戰(zhàn)略的調查與建議》作出重要批示：“加強標準化工作，實施標準化戰(zhàn)略，是一項重要而緊迫的任務，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有長遠的意義?！?015年3月26日，國務院《關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》〔國發(fā)（2015）13 號文件〕明確將標準化在國家治理中的作用進行了定位，要求更好發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性、戰(zhàn)略性作用。2015年12月17 日，國務院辦公廳印發(fā)的《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》指出：“標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性制度?！币虼?，標準化成為了社會治理的重要基石，是實現(xiàn)社會治理目標的重要工具［1］?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的題中之義就是實現(xiàn)治理者素質、能力與治理方式的現(xiàn)代化，重新構建現(xiàn)代化的基層治理體系。如何從這個層面上對地方治理模式進行標準化具有重要意義，地方治理標準化可以為治理者提供清晰的治理脈絡，優(yōu)化治理路徑，是推進基層治理現(xiàn)代化的必要條件。

（二）標準化是推進地方治理規(guī)范化的重要路徑

一直以來地方治理呈現(xiàn)高度的自主化，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準，治理的廣泛性、復雜性使得碎片化的治理架構、方式、經(jīng)驗無法轉移、復制、推廣，治理的規(guī)范性不高，無法形成一條行之有效的治理方案。標準化是打破碎片化治理的有效方式，它能夠以標準的方式規(guī)范地方治理，將各領域碎片化的治理經(jīng)驗形成條框式制度，進一步將治理制度轉化為治理優(yōu)勢，為政府自身改革和政府管理社會提供一種科學性、規(guī)范性、技術性解決思路，為服務型政府轉型升級提供一種具有可操作性的工具。

（三）標準化是加速治理經(jīng)驗推廣的重要手段

標準化有利于宣傳、推廣地方治理經(jīng)驗。標準化后的地方治理經(jīng)驗更具有可復制性、可推廣性，使得地方經(jīng)驗可追溯、可傳承，為地方治理的形象塑造、價值輸出提供范本，為經(jīng)驗的宣傳提供便利條件。標準化能反映并檢驗地方治理經(jīng)驗的核心要素。治理標準的建立直接反映出治理成效的重要指標，有助于推動地方治理考核評估的規(guī)范性、準確性，優(yōu)化治理工作的開展。

二、“龍山經(jīng)驗”基層治理標準化創(chuàng)建的背景

（一）“最多跑一地”的改革引領

黨的十九屆四中全會強調，必須在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。浙江省沿著“治理現(xiàn)代化”的路徑探索“省域治理現(xiàn)代化道路”，提出了“最多跑一地”，將“最多跑一次”改革引入社會治理領域，著手建立全面覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的矛盾糾紛化解調處中心，充分運用基層矛盾糾紛化解調處中心這“一地”的作用，將改革延伸到社會治理領域更深層次，幫助群眾更加快速便捷地解決遇到的各種問題，讓群眾少跑路，讓信息多跑腿，讓幸福感更真、獲得感更實、安全感更足。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為時代命題的當下，“最多跑一地”無疑是一份頗具價值的地方治理創(chuàng)新，成為浙江推進省域治理現(xiàn)代化的關鍵路徑。

一方面，“最多跑一地”理念能夠引領地方治理發(fā)展。一直以來地方治理的探索從未間斷，大部分以地方自主創(chuàng)新為主，缺少頂層設計與理念引導。理念是實踐的先導，“最多跑一地”的提出能為地方基層治理提供明確的方向指引，有的放矢地推進基層治理現(xiàn)代化。另一方面，地方治理為“最多跑一地”提供治理經(jīng)驗。在“最多跑一地”治理的推進中，基層能夠結合本地實際進行組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、形式創(chuàng)新，為“最多跑一地”改革提供實踐樣本與經(jīng)驗。

（二）標準化的治理價值

治理現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的重要組成部分，與標準化密切相關。首先，標準化為現(xiàn)代國家治理確立規(guī)范，從而關系到國家治理的制度化。其次，標準化為國家治理的合理化提供依據(jù)，因為國家治理有一個重要的目標，就是效益，而效益是建立在科學化的基礎上，所以標準化關系到國家治理的科學化。最后，標準化為評估國家治理現(xiàn)代化提供量化指標，從而關系到國家治理的改革和改善［2］。

浙江一直是實施標準化戰(zhàn)略的先行區(qū)，早在2017年就提出了《浙江省“標準化+”行動計劃》，明確提出“探索用標準化手段構筑多元化社會矛盾治理體系，完善預防和化解社會矛盾機制。鼓勵各地將基層社會治理經(jīng)驗轉化成標準，支持有條件的標準上升為地方標準、國家標準”。

（三）地方治理面臨的困境倒逼

永康市地處浙江中部，是工業(yè)強市，民營經(jīng)濟發(fā)達?；钴S的民間資本、不斷推進的城市化進程、大量的外來人口為永康市經(jīng)濟社會轉型發(fā)展提供了強勁動能，但也埋下了平安建設的隱患。據(jù)統(tǒng)計，永康市法院2010年以前收案量不足萬件，2014年增加到21501 件，增幅近115%，人均結案數(shù)在全省法院中居于首位。這些問題的存在開始倒逼永康探索新的基層治理模式。

2014年起，“龍山經(jīng)驗”隨著基層的不斷探索逐步成型，形成了一套集“政治引領、自治主導、法治保障、德治倡導、智治支撐”為一體的基層治理模式。然而，在創(chuàng)新的過程中，永康市也碰到了一些難題：一是社會治理制度雖多，但處于碎片化狀態(tài)，沒有形成完整的治理體系；二是規(guī)章制度難以規(guī)定一些微觀的、操作層面的事項；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性大，導致“人走經(jīng)驗也帶走”，新進人員一時難以接收，迫切需要有實用的“操作手冊”；四是省內外干部來永康市考察后，沒有成型的、可操作的經(jīng)驗能夠讓他們帶回去，復制推廣存在困境。因此，龍山經(jīng)驗標準化勢在必行。

三、“龍山經(jīng)驗”標準化建設的實踐

（一）“龍山經(jīng)驗”建設標準化體系構建

“龍山經(jīng)驗”是“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新性發(fā)展與創(chuàng)造性轉化，通過不斷厘清“龍山經(jīng)驗”的定位、機制流程、要素保障，重新構建區(qū)別于“楓橋經(jīng)驗”的標準化體系（如表1）。

（1）廓清定位。“龍山經(jīng)驗”源于村一級的矛盾糾紛化解，基于法院職能前移的先行調解，得益于鎮(zhèn)黨委的牽頭引領，構建了多級網(wǎng)格參與、各部門聯(lián)合調解的格局，依托法院調解平臺“ODR”與“四個平臺”進行分流、精準調處，具有其獨特性。因此，“龍山經(jīng)驗”建設標準化的定位應該是黨委領導的矛盾糾紛調處標準建設。

（2）提取指標。標準化建設的基本要求之一就是提取建設指標，并逐步將它清單化，以規(guī)范推動地方治理全覆蓋，囊括地方治理的全方位內容（如表2）。

續(xù)表2

續(xù)表2

（3）構建標準化體系。以鄉(xiāng)村基層治理為基礎，全面梳理長期以來基層社會治理經(jīng)驗，依據(jù)現(xiàn)行組織框架、政策法規(guī)，借鑒國內外成功做法，并結合近年來的新探索實踐，最終從治理理念、治理目標、治理路徑、運行機制四方面，構建富有特色的基層社會治理標準體系，形成了一套具有操作性、時代性的“龍山標準”（如圖1）。

圖1 “龍山經(jīng)驗”基層治理標準化體系框架

（二）“龍山經(jīng)驗最多跑一地”評價標準體系構建——基于因子分析法

筆者根據(jù)“龍山經(jīng)驗”標準化體系構建中提取的指標，提取出19個評價因子，通過因子分析法從這些因子中提取一個公共因子，將其命名為“地方治理績效因子”。為更準確地測量評價“治理效果”，筆者從2017年開始跟蹤“龍山經(jīng)驗”治理，對“龍山經(jīng)驗”發(fā)源地浙江省永康市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放了2000 份問卷，涵蓋了19 個評價因子（表3），全方位對基層治理效果進行問卷，共收回有效問卷1850份。

表3 治理指標的因子分析

續(xù)表3

通過計算，各指標的因子負荷量如表3 所示，KMO 和Bartlett 檢驗結果表明（表4），我們選取的19個因子指標適合作為因子分析的因子。

表4 KMO 和Bartlett 的檢驗

表5 公因子方差

我們再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將提取的公共因子取平均值，作為各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調處化解中心治理績效的測評結果。如圖2所示，因子越大表示該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會矛盾糾紛調處化解中心治理績效越高、建設得越好（處于圖中高處），值越低表示治理績效越低、建設得越不好（處于圖中低處）。經(jīng)過分析，排在最上面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依次為龍山鎮(zhèn)、西溪鎮(zhèn)、芝英鎮(zhèn)，其顯著特征是在基層治理中，轄區(qū)群眾參與治理的積極性高，矛盾糾紛調處化解中心建立早、運行有特色，較早地實行了“龍山經(jīng)驗”，積聚了矛盾糾紛調解的力量和資源，創(chuàng)新了干部、黨員、代表“三支隊伍同質化”管理的運行機制、“一警情三推送”機制、“今日我當值機制”，具有良好的示范引領效應。排在比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，由于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)處于城鄉(xiāng)結合部，外地人口多、流動性大，企業(yè)多，社會治理本就面臨巨大挑戰(zhàn)，處于“生人社會”中載體少，群眾參與治理程度不高，經(jīng)濟糾紛、勞資糾紛、金融糾紛頻發(fā)難解，這是導致其治理水平較低的重要原因。

圖2 16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平碎石圖

根據(jù)因子分析結果，筆者對可能影響“龍山經(jīng)驗”治理績效的三個主要因素經(jīng)濟發(fā)展水平、群眾參與程度、社會矛盾糾紛調處化解中心規(guī)范化建設與治理成效（人民滿意度）的關系進行了分析。通過回歸分析（見表6）我們發(fā)現(xiàn)，群眾參與程度、社會矛盾糾紛調處化解中心規(guī)范化建設均對治理成效（人民滿意度）產生顯著的正面影響（P＜0.05），但是經(jīng)濟發(fā)展水平對治理水平卻未產生顯著影響（P＞0.1）。這說明，群眾參與程度與社會矛盾糾紛調處中心的規(guī)范化建設能夠正面、有效影響基層治理。

表6 回歸分析

四、結論與思考

第一，對地方治理進行標準化建設需要提取其重要的建設指標。地方治理進行標準化并不容易，要盡可能提取對其治理結果有重要影響的、具有公共性、不可缺少的建設指標進行標準化，要整合大量來自基層群眾創(chuàng)造的載體、方式，提升標準體系的有效性、可復制性、可推廣性，為加速縣域治理現(xiàn)代化進程提升提供制度參考。第二，運用因子分析法對“標準化建設”運行進行評估具有創(chuàng)新意義，它能夠以量化的方式測量地方治理水平，推動“標準化體系”真正落地生根、發(fā)揮作用。第三，在運用因子分析法中，我們發(fā)現(xiàn)真正能夠正面影響基層治理有效性的因子是群眾參與程度和社會矛盾糾紛調處化解中心規(guī)范化建設。這一發(fā)現(xiàn)能夠為今后基層治理創(chuàng)新發(fā)展提供參考。