“十四五”時期北京市用能預(yù)算化管理機制研究

1 北京市節(jié)能工作形勢

能源消費總量控制是當(dāng)前北京市落實生態(tài)文明建設(shè)、緩解能源供應(yīng)壓力、應(yīng)對氣候變化的必然選擇。北京是一個能源供給高度依賴外埠的超大型城市，全市100%的原油和天然氣需外部供應(yīng)，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中，區(qū)域性能源短缺問題較為突出，“十四五”時期是落實新版城市總規(guī)的關(guān)鍵時期，重點區(qū)域發(fā)展、新基建建設(shè)、城市運行保障需求提升、居民生活水平提高、后疫情時代經(jīng)濟恢復(fù)性增長等因素，勢必導(dǎo)致全市能源消費總量快速反彈。但與此同時，首都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向服務(wù)化和高端化，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整空間變窄，節(jié)能的邊際成本和難度逐步提高、重大項目能源保障難度巨大,現(xiàn)有節(jié)能管理制度對于社會經(jīng)濟發(fā)展的不確定性和區(qū)域能耗整體收支狀態(tài)缺乏靈活調(diào)度，節(jié)能工作步入深水區(qū)。迫切需要創(chuàng)新機制,提升能源資源使用效益,構(gòu)建更加精細科學(xué)的用能管理體系。

2 用能預(yù)算化管理機制設(shè)計

當(dāng)前，在總量控制方面，預(yù)算管理對于優(yōu)化存量，控制增量，實現(xiàn)資源的高效配置利用具有重要的促進作用。國家“十三五”規(guī)劃綱要中提倡在用能總量上創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場，近期國家發(fā)展改革委也提出將堅持和完善能源消費雙控制度，建立健全用能預(yù)算等管理制度，推動能源高效配置合理使用。為此，筆者借鑒財務(wù)預(yù)算管理概念，提出用能預(yù)算化管理機制，通過建立新上項目與用能總量指標(biāo)掛鉤，與節(jié)能挖潛、淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合的用能總量動態(tài)平衡機制，科學(xué)配置能源要素，切實以較少的能源消耗實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.1 基本概念

預(yù)算管理概念來源于財務(wù)制度，其強調(diào)對結(jié)果的預(yù)測和籌劃，對執(zhí)行過程的監(jiān)控，不斷對照完成情況和預(yù)算目標(biāo)的差距，動態(tài)調(diào)整和完善，以最大程度地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。目前已在生態(tài)環(huán)境部門主要污染物排放總量管理中得以應(yīng)用，旨在優(yōu)化環(huán)境資源配置、高效利用環(huán)境容量。本次探索將此概念引入能源管理領(lǐng)域。

2.2 基本思想

用能預(yù)算管理擬使有限的能耗總量指標(biāo)在各地區(qū)間、各年間進行流動，從而實現(xiàn)動態(tài)管理。即統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、能源消費總量控制和節(jié)能目標(biāo)任務(wù)、重大生產(chǎn)力布局等情況，綜合各地區(qū)可用能源消費增量、實施淘汰落后產(chǎn)能存量用能、節(jié)能技改等削減能耗存量措施（減量）以及發(fā)展新能源可再生能源、余熱余壓發(fā)電等未納入統(tǒng)計范圍的能源（“開口”能源）情況，核定能源消費總量預(yù)算指標(biāo)，對能耗存量削減和“開口”能源利用量大的區(qū)域，分配較多的預(yù)算指標(biāo)。結(jié)合固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評審（以下簡稱“能評”），對項目所需能耗量實行登記制度，從當(dāng)?shù)啬芎念A(yù)支增量中列支并不得突破。通過建立能耗總量增減量的收支平衡體系，基于“收入”情況決定“支出”可用指標(biāo)量，由此來控制各用能主體新增項目的“質(zhì)”和“量”，保障節(jié)能目標(biāo)順利完成，也以此倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.3 設(shè)計思路

用能預(yù)算管理指標(biāo)包括控制總量、可用增量和預(yù)支增量，三者之間通過可用增量這一指標(biāo)聯(lián)系起來（圖1）。控制總量即為地區(qū)節(jié)能目標(biāo)，可用增量與該地區(qū)能耗減量因素、節(jié)能能力以及新能源利用水平相對應(yīng)，預(yù)支增量的確定重點考慮地區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成情況、新增建設(shè)項目情況。

圖1 能耗總量預(yù)算管理指標(biāo)關(guān)系

2.4 管理對象

用能預(yù)算化管理的對象是各級人民政府和重點用能單位的年度能源消費總量。

2.5 管理方式

管理方式可采取逐層管理模式。各地區(qū)根據(jù)上級節(jié)能主管部門下達的節(jié)能目標(biāo)明確年度工作目標(biāo)并逐級分解落實，明確下一級政府、重點用能單位責(zé)任，逐步建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、重點用能單位四級用能預(yù)算管理體系。市級節(jié)能主管部門通過下一級政府和重點用能單位用能預(yù)算方案的編制、上報、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、考核等手段，實現(xiàn)用能的全過程管理。

3 彈性管理機制

3.1 增設(shè)兩個彈性指標(biāo)

在現(xiàn)有能耗總量強度“雙控”目標(biāo)中增加“可用增量”和“預(yù)支增量”兩個總量預(yù)算指標(biāo)，其優(yōu)先保障居民生活、支持高成長性、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點建設(shè)項目以及傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級等。年度預(yù)支增量以當(dāng)年可用增量為基礎(chǔ)，根據(jù)上年度節(jié)能目標(biāo)完成情況浮動一定比例確定，對事關(guān)本轄區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大建設(shè)項目，項目所在地當(dāng)年能源消費預(yù)支增量不能滿足需要的，在當(dāng)?shù)爻浞滞跐摰幕A(chǔ)上可采取全市平衡調(diào)劑的辦法解決，調(diào)劑的預(yù)支增量需從當(dāng)?shù)叵履甓阮A(yù)支增量中扣除。若某地區(qū)當(dāng)年實際使用可用增量和預(yù)支增量超過核算數(shù)的部分，相應(yīng)扣減下年度預(yù)算指標(biāo)。當(dāng)年剩余的預(yù)支增量可結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。

3.2 基于“收入”情況安排“支出”

將能耗總量指標(biāo)作為能評審批的前置條件，根據(jù)年度節(jié)能目標(biāo)完成情況和存量項目能耗削減情況決定新建項目審批可用的能耗總量指標(biāo)，既保證在存量優(yōu)化環(huán)節(jié)做“加法”工作，同時對源頭增量環(huán)節(jié)也做到“減法”控制，共同促進節(jié)能目標(biāo)的完成。

3.3 為重大產(chǎn)業(yè)項目預(yù)留總量

設(shè)置全市能耗總量預(yù)留指標(biāo)，包括預(yù)留可用增量和預(yù)留預(yù)支增量，主要用于支持事關(guān)全市產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大建設(shè)項目。其中，預(yù)留可用增量根據(jù)全市能源消費總量期末控制目標(biāo)中事先預(yù)留、未分解到各區(qū)的部分確定，年度預(yù)留可用增量根據(jù)當(dāng)年全市能源消費總量控制目標(biāo)凈增量在扣除各區(qū)控制總量凈增量之和的基礎(chǔ)上確定。年度預(yù)留預(yù)支增量根據(jù)上年度全市控制總量和節(jié)能目標(biāo)任務(wù)完成情況，在當(dāng)年預(yù)留可用增量基礎(chǔ)上浮動一定比例確定。

4 與現(xiàn)有節(jié)能管理制度銜接的考慮

4.1 與節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核的銜接

實行能耗總量指標(biāo)“收支兩條線”管理，將節(jié)能技改、新能源利用等所產(chǎn)生的減量作為能耗總量指標(biāo)的“收入線”，將總量指標(biāo)的供給作為總量指標(biāo)管理的“支出線”。即根據(jù)上一年年度新增量和節(jié)能目標(biāo)的完成情況，節(jié)能主管部門可根據(jù)預(yù)算，每年向下一級政府下達可供給社會經(jīng)濟發(fā)展的總量預(yù)算指標(biāo)。所有新、改、擴建項目所需總量指標(biāo)，都必須從年度總量預(yù)算指標(biāo)中支出。

4.2 與能評制度的銜接

建立總量預(yù)算管理，對新增能耗量的控制通過預(yù)支增量予以實現(xiàn)，將能耗總量預(yù)算指標(biāo)作為能評審批的準(zhǔn)入條件，對項目所需能耗量實行登記，從當(dāng)?shù)啬甓饶茉聪M預(yù)支增量中列支。建立能評審批需求總量與預(yù)算總量聯(lián)動管理機制。

5 建議

用能預(yù)算化管理是有效控制能耗過快增長、實現(xiàn)能源優(yōu)化配置和推進精細化管控的重要手段,能充分體現(xiàn)能源的稀缺性和價值理論，但該制度的建立還需用能權(quán)有償使用和交易制度、指標(biāo)信息管理等相關(guān)配套政策的制定與支持。通過用能交易盤活總量指標(biāo)，為現(xiàn)役存量能耗削減提供內(nèi)生動力，通過構(gòu)建信息系統(tǒng)為總量管理部門提供指標(biāo)動態(tài)變化實時情況，從而進一步完善北京市現(xiàn)行節(jié)能管理政策，也為“十四五”時期推動能耗總量和強度“雙控”目標(biāo)的實現(xiàn)提供參考。