北京減量發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新

[摘要] 減量發(fā)展是北京現(xiàn)代化城市治理的時(shí)代特色，也是首都超大型城市善治的需要。盡管目前“構(gòu)建推動(dòng)減量發(fā)展的體制機(jī)制”已出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，但因其首創(chuàng)性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性等特征，多數(shù)體制機(jī)制仍處理論和實(shí)踐摸索階段。北京減量發(fā)展亟須從老城存量更新、生態(tài)空間管控、區(qū)域協(xié)同減量3個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域破題，從控存、筑底、聯(lián)動(dòng)層面研究北京創(chuàng)新減量發(fā)展體制機(jī)制的具體路徑，從而構(gòu)建穩(wěn)定性、持續(xù)性、體系化的長(zhǎng)效減量機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 減量發(fā)展;? 首都治理;? 體制機(jī)制創(chuàng)新;? “十四五”規(guī)劃

[中圖分類號(hào)] D619? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2021）02-0062-05

體制機(jī)制是治理的規(guī)則與方式，其科學(xué)性、合理性決定了現(xiàn)代化治理的效率性、公平性。在“增長(zhǎng)主義”主導(dǎo)的城市擴(kuò)張走向終結(jié)的時(shí)代，超大城市減量治理呈現(xiàn)出復(fù)雜的邏輯，無(wú)論城市人口還是空間規(guī)模的減量，均是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件下收縮與擴(kuò)張并置、“減”與“增”動(dòng)態(tài)均衡的多元響應(yīng)過(guò)程，改革創(chuàng)新體制機(jī)制成為調(diào)節(jié)權(quán)力配置、重塑利益關(guān)系、優(yōu)化治理格局的關(guān)鍵。12018年北京市發(fā)布《關(guān)于全面深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放重要舉措的行動(dòng)計(jì)劃》，“構(gòu)建推動(dòng)減量發(fā)展的體制機(jī)制”位列9項(xiàng)改革內(nèi)容之首，13項(xiàng)具體舉措為引領(lǐng)減量發(fā)展改革構(gòu)建起頂層制度框架。除產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥(niǎo)”“一綠”試點(diǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等近年來(lái)已形成部分可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)外，涉及的體制機(jī)制需要在理論研究不足、實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱、改革措施碎片化等方面進(jìn)一步突破?！笆奈濉睍r(shí)期北京減量發(fā)展將進(jìn)入涉及領(lǐng)域更寬廣、利益層次更深刻、體制機(jī)制難題更密集的攻堅(jiān)階段，亟須從疫情防控常態(tài)化條件下城市建設(shè)管理的新情況新要求以及首都發(fā)展階段、環(huán)境、條件的變化出發(fā)，緊抓關(guān)鍵領(lǐng)域、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、細(xì)化政策措施、探索創(chuàng)新路徑，建立穩(wěn)定性、持續(xù)性、體系化的長(zhǎng)效減量機(jī)制。

優(yōu)化存量：創(chuàng)新老城存量更新的規(guī)劃?rùn)C(jī)制

與新城新區(qū)建設(shè)不同，存量?jī)?yōu)化與更新是減量時(shí)代城市空間發(fā)展的主要內(nèi)容，突出表現(xiàn)為新舊利益主體圍繞土地空間權(quán)轉(zhuǎn)移討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。相較于增量規(guī)劃偏重基于圖紙判斷和剛性指標(biāo)的“技術(shù)治理”，存量規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)基于政策屬性和復(fù)雜產(chǎn)權(quán)形態(tài)的“制度治理”。老城區(qū)規(guī)劃的治理效能轉(zhuǎn)向多維、多面向，創(chuàng)新存量管理的規(guī)劃?rùn)C(jī)制和實(shí)施機(jī)制就成為減量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

以規(guī)劃引領(lǐng)老城存量更新的制度設(shè)計(jì)。一是形成基于“多規(guī)融合”的核心區(qū)規(guī)劃集成系統(tǒng)?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》的發(fā)布，標(biāo)志著核心區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理進(jìn)入新的歷史階段。同時(shí)，作為超大型城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新性探索，2017年以來(lái)市區(qū)兩級(jí)相繼發(fā)布《北京街道更新治理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《北京歷史文化街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)與更新設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《東城區(qū)街區(qū)更新規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》《西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等重要文件的實(shí)施，解決了長(zhǎng)期以來(lái)老城整治更新缺少規(guī)劃引領(lǐng)的問(wèn)題。但由于空間層級(jí)、應(yīng)用條件、適用范圍、管控手段的客觀差異，眾多規(guī)劃、導(dǎo)則、方案形成的頂層設(shè)計(jì)體系在日漸豐富的同時(shí)，也極易導(dǎo)致自成體系、相互掣肘、內(nèi)容沖突，造成街區(qū)層面協(xié)同實(shí)施難的困境。當(dāng)前“多規(guī)合一”機(jī)制尚處于改革和試點(diǎn)階段，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)街道、片區(qū)、項(xiàng)目“邊界治理”的割裂式思維，加強(qiáng)核心區(qū)“控規(guī)”與老城整體保護(hù)規(guī)劃、中軸線申遺保護(hù)規(guī)劃、“兩軸”沿線重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃的協(xié)同銜接，加強(qiáng)法定規(guī)劃與現(xiàn)有其他空間政策的協(xié)同銜接，明確協(xié)調(diào)規(guī)則、避讓關(guān)系，尋求以“多規(guī)融合”為基礎(chǔ)的空間治理最大公約數(shù)，同步推動(dòng)多部門協(xié)同管理，確保核心區(qū)空間治理體系的統(tǒng)一性、合理化。二是建立規(guī)劃成果的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。在“堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性”的實(shí)施理念下，北京城市規(guī)劃控制的主要手段已由局部調(diào)整轉(zhuǎn)向修補(bǔ)型、修復(fù)型微調(diào)。但尊重權(quán)威性并不意味著完全摒棄規(guī)劃的彈性屬性，由于城市更新綜合了存量騰挪、拆遷保障、市政配套等多方面的復(fù)雜工作內(nèi)容，在具體落實(shí)更新項(xiàng)目的過(guò)程中，指標(biāo)調(diào)整的情況相比新城建設(shè)更為普遍，此時(shí)建立一種動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制——對(duì)更新單元實(shí)施總量指標(biāo)剛性管控，適時(shí)調(diào)整局部地塊布局與功能、彈性確定規(guī)劃條件，以確保規(guī)劃操作的靈活變通。例如，為應(yīng)對(duì)遭遇災(zāi)變和疾病的危機(jī)管理期的特殊治理需求，在規(guī)劃選址和建筑設(shè)計(jì)之初，就應(yīng)配置一些可移動(dòng)的公共設(shè)施模塊。同時(shí)，還應(yīng)深入研究規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施、管理的對(duì)接機(jī)制，同步推進(jìn)土地、投資、財(cái)稅等領(lǐng)域的配套改革，使制度設(shè)計(jì)與空間設(shè)計(jì)精細(xì)配合、形成管制合力。

把好核心區(qū)“控規(guī)”與城市設(shè)計(jì)的接口。在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，“控規(guī)”是法定規(guī)劃，作為申報(bào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批依據(jù)，涉及地塊劃分、容積率、建筑高度、規(guī)模以及公共綠地、居住區(qū)、辦公區(qū)、路網(wǎng)要素的規(guī)劃安排;街區(qū)更新、風(fēng)貌管控等城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則（準(zhǔn)則）是指導(dǎo)性方案，用于控制引導(dǎo)“控規(guī)”剛性要素之外有關(guān)公共空間與建筑品質(zhì)的部分。實(shí)際操作中，由于“控規(guī)”注重空間建設(shè)、過(guò)于強(qiáng)調(diào)指標(biāo)，在城市更新中呈現(xiàn)明顯不足，如一些更新改造項(xiàng)目為回避復(fù)雜且漫長(zhǎng)的調(diào)整程序，常以微更新方式化整為零，游離于“控規(guī)”報(bào)批手續(xù)之外。相比之下，注重空間使用、多樣化的設(shè)計(jì)管控更符合老城精細(xì)化治理的需求。但目前城市設(shè)計(jì)無(wú)論在自身法律效力還是與“控規(guī)”的融合度方面都尚有不足。即便現(xiàn)有核心區(qū)“控規(guī)”已將城市設(shè)計(jì)確定的控制性要素一并納入并落實(shí)到相關(guān)指標(biāo)，形成開(kāi)發(fā)控制的依據(jù)，根據(jù)城市設(shè)計(jì)增設(shè)的引導(dǎo)性指標(biāo)數(shù)量依然十分有限。1

提升城市設(shè)計(jì)管控效力是存量更新階段城市規(guī)劃體系重構(gòu)的重要突破口。要充分認(rèn)識(shí)到城市設(shè)計(jì)與既有法定規(guī)劃在方法和作用上的不同，明確區(qū)分適用范圍、相互關(guān)系、對(duì)接口徑、要素內(nèi)涵以及與各要素對(duì)應(yīng)的政府職能部門。要改變城市設(shè)計(jì)單向嵌入“控規(guī)”的被動(dòng)“借殼”模式，在充分平等互動(dòng)的基礎(chǔ)上，建立兩者相互融合的全新指標(biāo)控制體系，并依據(jù)城市設(shè)計(jì)的管控內(nèi)容對(duì)既有城市管理程序作出相應(yīng)調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)管控與制度管控的有效銜接。

筑牢底線：構(gòu)建剛性新型生態(tài)空間保護(hù)機(jī)制

《關(guān)于〈北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）〉實(shí)施情況評(píng)估工作的報(bào)告》顯示：“北京城市建設(shè)用地已對(duì)必保的生態(tài)空間的侵占呈上升趨勢(shì)?！毕噍^于體系成熟的耕地保護(hù)和用途管制制度，目前北京市專門基于生態(tài)安全維護(hù)的國(guó)土空間用途管制制度供給明顯不足。隨著“劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”上升為國(guó)家戰(zhàn)略性制度安排，“一條紅線管控重要生態(tài)空間”不僅成為北京實(shí)施減量發(fā)展的重要戰(zhàn)略手段，也為構(gòu)建全域國(guó)土空間生態(tài)管控體系提供了政策窗口，從觀念到做法、從內(nèi)容到效果、從政策到機(jī)制都亟待深入研究。

全面完善生態(tài)保護(hù)紅線剛性約束機(jī)制。一是在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上細(xì)化法律制度設(shè)計(jì)。2019年4月印發(fā)的《北京市生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界管理辦法》在地方立法層面賦予了生態(tài)保護(hù)紅線以高位階的法律效力，明確了“兩線三區(qū)”分區(qū)管控要求、管理、實(shí)施和監(jiān)督責(zé)任等具體內(nèi)容，政策導(dǎo)向清晰。有待研究出臺(tái)更加專門細(xì)化的管控標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則和技術(shù)指引，尤其應(yīng)明確管理、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)追究程序以及違反生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界管控應(yīng)承擔(dān)的民事、行政、刑事法律責(zé)任，確保生態(tài)保護(hù)紅線制度有效落地。二是健全“兩線三區(qū)”空間用途管制機(jī)制。黨的十九大報(bào)告首次明確提出實(shí)行“國(guó)土空間用途管制”，2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》將這一概念上升為基本制度。從土地（耕地）用途管制轉(zhuǎn)向?qū)Ω?、林地、草原、礦產(chǎn)、河流、海域等所有國(guó)土空間統(tǒng)一進(jìn)行分區(qū)分類用途管制，表明我國(guó)自然生態(tài)空間系統(tǒng)化的用途管制制度正在逐步建立。要圍繞“兩線三區(qū)”對(duì)用途管制的依據(jù)、主體、目標(biāo)、程序、權(quán)責(zé)、實(shí)施保障等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，為其賦予新內(nèi)涵。首先，要抓好用途管控指標(biāo)體系建設(shè)，設(shè)置生態(tài)紅線保護(hù)底線指標(biāo)，科學(xué)劃分約束性和預(yù)期性指標(biāo)類型，實(shí)現(xiàn)各類管控指標(biāo)體系在不同層級(jí)政府間科學(xué)合理分解。其次，要實(shí)施分級(jí)分類負(fù)面清單管控，根據(jù)“兩線三區(qū)”功能定位和保護(hù)程度不同，明確不同區(qū)域空間開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的準(zhǔn)入條件，提出限制和禁止的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目類型的負(fù)面清單及管控原則。再次，要加快推進(jìn)生態(tài)控制線勘界定標(biāo)工作，構(gòu)建公眾監(jiān)督機(jī)制。最后，要強(qiáng)化生態(tài)空間監(jiān)測(cè)技術(shù)管控，構(gòu)建生態(tài)控制區(qū)綜合監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，完善生態(tài)質(zhì)量評(píng)估及預(yù)警技術(shù)體系和技術(shù)規(guī)范，對(duì)生態(tài)要素和生態(tài)資源實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和增補(bǔ)管理。

創(chuàng)新性探索新時(shí)期耕地生態(tài)管護(hù)機(jī)制。北京耕地保護(hù)空間不僅對(duì)維護(hù)城市結(jié)構(gòu)、控制城市蔓延具有重要作用，耕地系統(tǒng)氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、休閑游憩場(chǎng)所供給等景觀生態(tài)功能，也是保障城市生態(tài)安全的重要戰(zhàn)略資源。新時(shí)期北京耕地保護(hù)工作亟須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、土地利用效能、糧食安全、生態(tài)安全等多目標(biāo)統(tǒng)籌兼顧中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)變，尤其要在全域國(guó)土空間生態(tài)管控的總體格局中，把握好200萬(wàn)畝耕地空間保護(hù)、非建設(shè)空間管控與綠色空間總量增加的關(guān)系。一是提升耕地景觀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。首先，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)組團(tuán)間大型農(nóng)田與城市生態(tài)景觀（綠道系統(tǒng)、藍(lán)網(wǎng)系統(tǒng)、“三環(huán)”“九楔”等生態(tài)廊道）融合建設(shè)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)景觀規(guī)劃和農(nóng)場(chǎng)生態(tài)環(huán)境管護(hù)的先進(jìn)技術(shù)，以“耕地集中連片”“林地、草地和農(nóng)田鑲嵌”“廊道+斑塊”為主要布局形態(tài)，合理優(yōu)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)作物景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活場(chǎng)景和生態(tài)過(guò)程的關(guān)系，同步提升城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)景觀生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、融合性和多功能性。其次，將重塑耕地生態(tài)功能融入耕地保護(hù)，依托9個(gè)永久基本農(nóng)田集中分布區(qū)構(gòu)建永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)生態(tài)共同體，借助永久基本農(nóng)田管制規(guī)則，建立以耕地生態(tài)功能保護(hù)成效為導(dǎo)向的綠色政績(jī)考核、離任審計(jì)、行政追責(zé)等制度性管理手段，凸顯永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)作用。二是推進(jìn)耕地“生態(tài)占補(bǔ)平衡”、農(nóng)地征收“雙補(bǔ)償”等新機(jī)制探索。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)地價(jià)值認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位和對(duì)生態(tài)利益的忽視，生態(tài)補(bǔ)償一直是我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策的空白。實(shí)施多年的耕地占補(bǔ)平衡也多考慮增加耕地面積，忽視新增耕地的質(zhì)量和生態(tài)問(wèn)題。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，確立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體”耕地保護(hù)的新格局，將耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)、建設(shè)和補(bǔ)償提升到與耕地保護(hù)紅線同等重要的地位。西方國(guó)家在多年探索中已經(jīng)形成較為成熟的法律基礎(chǔ)和市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，就地補(bǔ)償+異地補(bǔ)償、數(shù)量補(bǔ)償+功能補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償+資金補(bǔ)償、及時(shí)補(bǔ)償+儲(chǔ)備補(bǔ)償（建立“生態(tài)賬戶”和“土地儲(chǔ)備庫(kù)”）等多種運(yùn)作實(shí)施方式均成功運(yùn)用于各類村莊改造、土地和流域整治等生態(tài)治理實(shí)踐中。1可以借鑒“損害者賠償、利用者付費(fèi)、保護(hù)者受益”原則，以“維持農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能穩(wěn)定和持續(xù)供給”為核心目標(biāo)，推進(jìn)新機(jī)制探索，將生態(tài)補(bǔ)償納入當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡和征地補(bǔ)償制度。首先，要轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，將“生態(tài)占補(bǔ)平衡”作為啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目征地程序的前置環(huán)節(jié)。對(duì)具有重要生態(tài)價(jià)值或生態(tài)脆弱性質(zhì)的耕地，按照生態(tài)優(yōu)先原則首先要做到規(guī)避;“確因項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法規(guī)避而占用的”必須做到“生態(tài)占補(bǔ)平衡”，即對(duì)占用耕地造成的生態(tài)損耗進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，劃定生態(tài)安置區(qū)、建設(shè)目標(biāo)性生態(tài)補(bǔ)償區(qū)、開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目等，給予一定非生產(chǎn)性生態(tài)用地安排和空間優(yōu)化，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對(duì)接，最終確保實(shí)現(xiàn)與原來(lái)同樣的生態(tài)效應(yīng)。其次，要構(gòu)建農(nóng)地征收“經(jīng)濟(jì)價(jià)值+生態(tài)價(jià)值”雙補(bǔ)償制度體系，依據(jù)農(nóng)地生態(tài)投入、運(yùn)營(yíng)成本、實(shí)施建設(shè)后的生態(tài)影響類型及損害價(jià)值評(píng)估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償對(duì)象、范圍和方式，維護(hù)農(nóng)民的土地生態(tài)權(quán)和發(fā)展權(quán)。再次，可借鑒歐盟做法，將農(nóng)地植入更高價(jià)值的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，變補(bǔ)貼糧食為補(bǔ)貼景觀，耕地只要達(dá)到景觀要求就給予相應(yīng)補(bǔ)貼，既保護(hù)耕地又維持景觀、帶動(dòng)旅游發(fā)展。

增減聯(lián)動(dòng)：建立減量發(fā)展的區(qū)域協(xié)同機(jī)制

萬(wàn)物互聯(lián)時(shí)代，城市嵌入?yún)^(qū)域、國(guó)家乃至全球網(wǎng)絡(luò)，催生城市群這一國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的全新地域單元。城市群視角下北京的減量發(fā)展不再是單一城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展、減量發(fā)展，而是基于要素流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)城市群中不同等級(jí)城市形成有減有增、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的共贏發(fā)展、融合發(fā)展。構(gòu)建北京減量發(fā)展的區(qū)域協(xié)同機(jī)制，就是要以市場(chǎng)化配置方式實(shí)現(xiàn)資本、人才、數(shù)據(jù)、技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素在都市圈、城市群乃至更大范圍經(jīng)濟(jì)區(qū)域的自主有序流動(dòng)，發(fā)揮好津、冀以及更外圍省市作為北京非首都功能疏解重要承載區(qū)的作用，形成局部減量與全局增量、內(nèi)部減量與外部增量、核心減量與邊緣增量的制度支撐，實(shí)現(xiàn)中心城市與腹域范圍的增減聯(lián)動(dòng)。

優(yōu)化“一核兩翼”聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制?！耙缓藘梢怼辈季质潜本﹥?nèi)部功能重組和向外疏解轉(zhuǎn)移的直接空間載體，其發(fā)展格局的形成，拉大了北京減量發(fā)展的戰(zhàn)略空間框架。中心城市雖與其周邊腹地密切聯(lián)系、共榮共生，但由于不同發(fā)展階段中心對(duì)腹地經(jīng)濟(jì)資源施加影響的方式（吸收和輻射）不同，形成了城市群內(nèi)部既正向促進(jìn)又逆向抑制的互動(dòng)結(jié)果。而城市間行政權(quán)分割、競(jìng)爭(zhēng)政府、屬地觀念等非市場(chǎng)因素導(dǎo)致的松散型合作，進(jìn)一步加劇了這種抑制力量，為城市群內(nèi)部帶來(lái)效率損失問(wèn)題。因此，如何使市場(chǎng)手段與行政手段有效配合，處理好集聚與均衡、吸收與輻射的關(guān)系，形成三方競(jìng)合格局，是構(gòu)建“一核兩翼”聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制的關(guān)鍵。一是加快形成市場(chǎng)決定要素配置的機(jī)制?！笆奈濉睍r(shí)期區(qū)域協(xié)同發(fā)展將轉(zhuǎn)向政府與市場(chǎng)力量并重且向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生型發(fā)展新階段。一方面，要充分利用中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》的政策空間，加快調(diào)控手段向經(jīng)濟(jì)手段和法律手段轉(zhuǎn)變，建立促進(jìn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)要素協(xié)同向“一核兩翼”優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚。另一方面，要更好發(fā)揮政府作用，不斷完善北京減量發(fā)展的引導(dǎo)和倒逼政策體系，疊加對(duì)沖新冠肺炎疫情的逆周期調(diào)節(jié)需要，發(fā)揮好“一核”對(duì)穩(wěn)住京津冀經(jīng)濟(jì)基本盤的重要作用;“兩翼”則應(yīng)著力解決引技、引才、引企的體制機(jī)制問(wèn)題，提升發(fā)展政策的穩(wěn)定性和有效性。例如，通過(guò)立法保障技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，營(yíng)造有利于自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移的法治環(huán)境;通過(guò)建立人才雙向聘用制度，在職稱互認(rèn)、專業(yè)技術(shù)人員異地執(zhí)業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)人才政策銜接;通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系和公開(kāi)聯(lián)網(wǎng)的土地市場(chǎng)交易系統(tǒng)，探索建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)跨省市域調(diào)劑機(jī)制、異地增減掛鉤補(bǔ)償機(jī)制，打通限制企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的土地瓶頸。二是強(qiáng)化空間利益的調(diào)控平衡機(jī)制。既要統(tǒng)籌好中心城市瘦身強(qiáng)體和新生城市培育，探索形成“一核”與“兩翼”間的良性分工協(xié)作關(guān)系，讓有限的城市空間容納有助于城市能級(jí)提升的核心功能;又要避免“兩翼”間爭(zhēng)奪有限疏解資源的惡性競(jìng)爭(zhēng)，處理好北京城市新總規(guī)與雄安新區(qū)建設(shè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各自市場(chǎng)潛力與“一核”創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的精準(zhǔn)對(duì)接和有效互補(bǔ);還要最大限度優(yōu)化協(xié)同減量的空間結(jié)構(gòu)，在“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”的大區(qū)域布局中謀劃非首都功能疏解格局，在“一核兩翼”之外的石家莊、唐山等區(qū)域中心城市以及保定、邯鄲、滄州、廊坊等特色功能節(jié)點(diǎn)城市構(gòu)建非首都功能的分散承載地，形成“體系分明、梯度合理、結(jié)構(gòu)連綿”的空間布局。三是完善基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。以區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化需求為牽引，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思路推動(dòng)“一核”優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向“兩翼”輻射擴(kuò)散，除采取辦分校、辦分院、合作共建、委托管理等模式建立教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)公共服務(wù)合作載體外，還可借助網(wǎng)絡(luò)課程、遠(yuǎn)程醫(yī)療、慕課等方式降低醫(yī)療教育服務(wù)的門檻和成本，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)普惠共享，同步完善基本公共服務(wù)均等化配置的需求表達(dá)機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，充分借助此次區(qū)域協(xié)同防疫契機(jī)推動(dòng)公共服務(wù)均等化向深度推進(jìn)，基于京津冀“全周期管理”理念，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控共享合作機(jī)制，徹底解決跨區(qū)域溝通和信息共享問(wèn)題，提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情的合力和整體防疫效率。

建立高效、多層次的制度化合作協(xié)調(diào)機(jī)制。省級(jí)地方政府間應(yīng)在充分協(xié)商基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)包含合作各方權(quán)利、責(zé)任、收益、風(fēng)險(xiǎn)甚至退出方式等在內(nèi)的、權(quán)責(zé)匹配、較為詳細(xì)的合作框架，建立工作聯(lián)席會(huì)議制度對(duì)重大事項(xiàng)定期共同研究、統(tǒng)籌安排，推動(dòng)和解決協(xié)同實(shí)施減量發(fā)展中遇到的問(wèn)題。同步推進(jìn)區(qū)域合作立法進(jìn)程，完善府際合作的法律法規(guī)、服務(wù)流程。同時(shí)，也需適時(shí)向政府、企業(yè)及社會(huì)組織之間多層次、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型合作轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化跨地區(qū)的中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等非政府組織在政府和市場(chǎng)之外的彌合和補(bǔ)充作用，形成政府定期對(duì)接、專業(yè)機(jī)構(gòu)常態(tài)化對(duì)接、跨地區(qū)跨部門信息互聯(lián)共享等各合作方緊密型、制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和工作會(huì)商機(jī)制。

（本文是2019年首都高端智庫(kù)重大項(xiàng)目“北京內(nèi)部功能重組與向外疏解轉(zhuǎn)移雙向發(fā)力路徑和措施研究”階段性成果）

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（作者簡(jiǎn)介：刁琳琳，中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授）

責(zé)任編輯 / 宋明晏