農(nóng)村保險(xiǎn)互助社試點(diǎn)探索的困境與對(duì)策
——以瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社為個(gè)案

陳慶凱

（中共瑞安市委黨校，浙江 瑞安 325200）

近十余年，中央所有關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要會(huì)議、重要文件中都強(qiáng)調(diào)普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可見深化農(nóng)村金融服務(wù)、推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于降低農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。中共十九屆五中全會(huì)提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，深化農(nóng)村改革，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)村保險(xiǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)

容，指專為減免農(nóng)業(yè)災(zāi)害所造成的損失而實(shí)施的保險(xiǎn)措施，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理重要手段。目的是使投保農(nóng)戶遇到災(zāi)害能夠得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少損失；使農(nóng)村生產(chǎn)的大風(fēng)險(xiǎn)、大損失轉(zhuǎn)化分散成常規(guī)小額保費(fèi)的繳納，且恢復(fù)生產(chǎn)所需的資金能及時(shí)得到融通緩沖，進(jìn)而發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)村的治理功能，甚至可基礎(chǔ)性地緩和國(guó)民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作僅僅依靠遠(yuǎn)離農(nóng)村基層的地方性商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，鮮見基于農(nóng)村特色農(nóng)民特點(diǎn)的基層化小微化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索創(chuàng)新。由于體制機(jī)制上的原因，縣級(jí)及縣級(jí)以上地方性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)如商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高費(fèi)率賠償與農(nóng)戶面對(duì)農(nóng)業(yè)微薄收入下的保費(fèi)繳納一樣沒有積極性，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給和有效需求同時(shí)不足的被動(dòng)狀態(tài)下，出現(xiàn)了基層需求創(chuàng)新——農(nóng)戶自愿組織的互助合作保險(xiǎn)形式。2015年成立的瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社（以下簡(jiǎn)稱興民社）作為全國(guó)唯一的試點(diǎn)實(shí)踐個(gè)案，推開了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層化理論探索創(chuàng)新之門。本文以興民社為樣本，討論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助社作為探索創(chuàng)新多層次、小微化、農(nóng)民自主化的扶農(nóng)強(qiáng)農(nóng)金融服務(wù)模式的可行性及理論依據(jù)，調(diào)研試點(diǎn)實(shí)踐面臨的困境和問題，探究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助社良性運(yùn)行和健康發(fā)展的對(duì)策。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)理論觀點(diǎn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)梳理

1.國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究與實(shí)踐情況

國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究開展得較早，理論界長(zhǎng)期的探索有效促進(jìn)了歐美各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。不過國(guó)外側(cè)重于微觀樣本研究和實(shí)證分析的研究特點(diǎn)不一定適合復(fù)雜多樣的，有弱、小、散特征的中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)情。實(shí)際上，國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)差異較大，但都面臨供給側(cè)的高賠付和高費(fèi)率，需求側(cè)的高成本和低需求問題，長(zhǎng)期實(shí)踐探索中，在農(nóng)戶、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和政府三方利益博弈下，運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)了兩種主要模式。

第一種是行政化、法律化和市場(chǎng)化相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家自19世紀(jì)開始的長(zhǎng)期實(shí)踐中，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來，與農(nóng)村信貸有機(jī)結(jié)合，相互補(bǔ)充，政府推行市場(chǎng)化運(yùn)作并以法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段大力扶持，形成了獨(dú)立完善、有法律保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。美國(guó)、加拿大的特色是政府主導(dǎo)，西歐國(guó)家的特色是政策優(yōu)惠，日本則以基層合作保險(xiǎn)為主，各級(jí)政府提供適當(dāng)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家承保的風(fēng)險(xiǎn)幾乎包含一切風(fēng)險(xiǎn)，險(xiǎn)種達(dá)上百項(xiàng)之多，比如美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)，政府多方面大力度扶持，不僅提供補(bǔ)貼，還提供再保險(xiǎn)以分散風(fēng)險(xiǎn)。

第二種是強(qiáng)力度行政化和制度化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較有成效的多為亞洲國(guó)家，如印度、泰國(guó)、菲律賓、斯里蘭卡等，主要依靠政府強(qiáng)制或政府機(jī)構(gòu)參與的聯(lián)合共保方式推行，規(guī)模不大。東歐部分國(guó)家如俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利等曾經(jīng)歷過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在模式上有相似性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則由國(guó)有保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。而許多WTO成員國(guó)利用“綠箱政策”（Green Box Policies），為各自國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行力度較大的政策扶持。

盡管各國(guó)的問題差異大，仍然存在諸多共性：一是農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性和公益性特質(zhì)；二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、技術(shù)難度強(qiáng)的綜合性險(xiǎn)種和準(zhǔn)公共產(chǎn)品而存在；三是經(jīng)營(yíng)模式多為政府主導(dǎo)，綜合采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政的手段加以扶持，否則難以持續(xù)運(yùn)作；四是大多采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的保險(xiǎn)方式，以收支平衡為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；五是多以單獨(dú)立法來保障。

2.國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究與實(shí)踐情況

我國(guó)由于地方差別大，東西南北中社情各自不同，在推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中只能選擇性借鑒吸收國(guó)外的理論和實(shí)踐成果。與國(guó)外研究框架大致相同，國(guó)內(nèi)主要圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歸屬問題、供給和有效需求不足問題、逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題，政府參與支持力度、補(bǔ)貼政策、經(jīng)營(yíng)模式、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散及再保險(xiǎn)等展開研究。庹國(guó)柱提出要重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，以及法律體系、管理和研究機(jī)構(gòu)的健全[1]。段學(xué)慧認(rèn)為作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既離不開政府大力扶持又不能被政府包攬，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民合作互助開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[2]。洪正、王萬(wàn)峰等認(rèn)為由國(guó)家主導(dǎo)的正規(guī)金融制度安排不適合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；保險(xiǎn)或資金互助組織具有較強(qiáng)的“同組監(jiān)督效應(yīng)”和因血緣、親緣和地緣關(guān)系所形成的社會(huì)資本的監(jiān)督特性，能有效消解信息不對(duì)稱，規(guī)避信用道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而肯定農(nóng)村金融合作互助組織創(chuàng)新的可行性[3]。此外，學(xué)者或提倡采取政策性業(yè)務(wù)、商業(yè)化運(yùn)行的模式，或認(rèn)為解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題在于建立融政策性、經(jīng)營(yíng)性和互助性于一體的多元化保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，或建議組建國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，形成農(nóng)戶合作投保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分保、國(guó)家再保三級(jí)配套機(jī)制，以層層減低風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)學(xué)者主張我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須因地制宜，注重小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和復(fù)雜社會(huì)關(guān)系現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，應(yīng)走政府主導(dǎo)和法律保障前提下的多方支持參與之路，重視基層合作形式創(chuàng)新，推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多元化、互助化、基層化、農(nóng)民自主化等。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐歷程起起落落，大致可分為五個(gè)階段：第一，1949—1981年，成立開辦階段。成立中國(guó)人民保險(xiǎn)公司，初次嘗試農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，因無法承受虧損，沒有取得成功，1958年國(guó)家宣布停止開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。第二，1982—1986年，恢復(fù)試辦階段?；謴?fù)后雖然呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，出臺(tái)的政策、技術(shù)欠完善，對(duì)信用道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不夠等多方面原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及覆蓋率不高，大多數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都賠了錢且虧損嚴(yán)重，虧損率甚至達(dá)35%～50%。第三，1987—1992年，調(diào)整完善階段。人民保險(xiǎn)公司通過爭(zhēng)取各級(jí)黨委政府政策支持而進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制改革、成立農(nóng)村保險(xiǎn)部、完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制、培訓(xùn)專業(yè)人員等，實(shí)現(xiàn)“保本微利，自求平衡”目標(biāo)。第四，1993—2003年，轉(zhuǎn)型下滑階段。全面向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，財(cái)政部原先一系列財(cái)政支持政策被調(diào)整或取消，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從業(yè)務(wù)到隊(duì)伍全面萎縮。第五，2004年至今，探索發(fā)展階段。開始農(nóng)村金融體制改革，允許多種資本（如民間資本）、以多種形式（如資金互助社）參與農(nóng)村金融服務(wù)。每年中央發(fā)布的“一號(hào)文件”都特別重視“三農(nóng)”保險(xiǎn)的創(chuàng)新和發(fā)展，其中2009年提出“鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)”，2010年提出“積極推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加快新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展”，2014年再次強(qiáng)調(diào)“加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度”“鼓勵(lì)創(chuàng)新多種有效的互助合作保險(xiǎn)形式”，2018年提出“加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷良性發(fā)展[4]。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體上發(fā)展還不完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，在普及廣度、推進(jìn)力度、挖掘深度和完善程度方面，差距較大。目前國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)創(chuàng)新相對(duì)滯后，理論與實(shí)踐相互脫節(jié)，學(xué)界研究大多圍繞縣級(jí)及以上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)政策性、商業(yè)性保險(xiǎn)的運(yùn)作成效及其問題而展開，對(duì)被保險(xiǎn)群體文化心理特征研究不夠，對(duì)農(nóng)村基層農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織的創(chuàng)新探索實(shí)踐幾屬空白。2015年1月，經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，在浙江省瑞安市馬嶼鎮(zhèn)建立全國(guó)第一家農(nóng)村保險(xiǎn)互助社——瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社，開展試點(diǎn)工作，學(xué)界隨之出現(xiàn)了相關(guān)理論探索。

二、農(nóng)民互助合作保險(xiǎn)社及其基層化必要性分析

建立農(nóng)民互助合作保險(xiǎn)體系，不僅中央重視，也為基層提供了創(chuàng)新動(dòng)力，可以進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村金融改革和強(qiáng)化金融服務(wù)成效，破解財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施效率低，正規(guī)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極性不高和信息不對(duì)稱導(dǎo)致的信用道德風(fēng)險(xiǎn)，解決農(nóng)戶不了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，投保主動(dòng)性不強(qiáng)、覆蓋面不廣等一系列問題。作為農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要金融工具和農(nóng)民自治組織，農(nóng)民互助合作保險(xiǎn)社在優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制、降低成本、增強(qiáng)農(nóng)民自主性和積極性等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，較大程度降低或避免了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，能有效發(fā)揮“減震器”“穩(wěn)定器”作用，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。

1.農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)社是農(nóng)民互助互濟(jì)共同體

互助合作保險(xiǎn)是由有共同需求和面臨相同風(fēng)險(xiǎn)的若干主體自愿協(xié)商合作、互助共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而形成的一種保險(xiǎn)形式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助社是以保險(xiǎn)形式，融合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和信貸中一些金融元素，把可能遇到相同風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體農(nóng)戶組織起來聯(lián)合抵御各種災(zāi)害、避免或減少經(jīng)濟(jì)損失的一種農(nóng)民互助互濟(jì)共同體。它作為“三位一體”功能的延伸，與“三位一體”農(nóng)村新型合作體系具有密切聯(lián)系。習(xí)近平總書記在浙江工作期間曾經(jīng)親自點(diǎn)題破題一項(xiàng)農(nóng)村改革“命題作文”，要求探索構(gòu)建專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)村新型合作體系[5]。興民社實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自我管理，盈余歸全體成員所有。農(nóng)民只要按章程繳納保費(fèi)就可以參與農(nóng)村保險(xiǎn)互助社而成為其中一員，且兼具“被保險(xiǎn)人”“保險(xiǎn)人”兩個(gè)身份，因“被保險(xiǎn)人”身份而具有獲得農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承保權(quán)利；因“保險(xiǎn)人”身份可參與互助保險(xiǎn)組織的經(jīng)營(yíng)管理，獲得相應(yīng)的權(quán)益。瑞安興民社成立的根本任務(wù)是服務(wù)“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建設(shè)，破解生產(chǎn)、供銷、信用領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)大、投保難問題，通過試點(diǎn)探索，更好地為“三農(nóng)”安全發(fā)展服務(wù)，具有極其重要的戰(zhàn)略意義。

2.農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)相比現(xiàn)有保險(xiǎn)是新時(shí)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要保障

新時(shí)代農(nóng)業(yè)要高質(zhì)量發(fā)展，必須有效規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)。確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)，消除農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是必選題，政府扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)準(zhǔn)公共物品也是必選題?，F(xiàn)有保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)滯后，且商業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)過高，保障水平、供給能力和覆蓋面都沒達(dá)到農(nóng)戶的需求，表現(xiàn)為供給需求“雙冷”。因此，非常有必要通過發(fā)展農(nóng)村互助保險(xiǎn)的形式，與現(xiàn)有商業(yè)性保險(xiǎn)、政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品形成有機(jī)合作和有力補(bǔ)充。農(nóng)民互助保險(xiǎn)社是整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中直接鏈接農(nóng)民的一根不可或缺的鏈條，核心優(yōu)勢(shì)是緊緊抓住中國(guó)社情民意和農(nóng)民文化心理特征。農(nóng)民普遍對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不強(qiáng)，如果沒有政府補(bǔ)貼，保險(xiǎn)需求趨無；而向合作互助社投保繳費(fèi)則不同，農(nóng)民認(rèn)為錢仍然放在自己的口袋里，不會(huì)一去不“返”，投保積極性增強(qiáng)，從而大大提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深度和密度，有效降低現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，為社員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分災(zāi)減損、保駕護(hù)航。

3.農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)相比現(xiàn)有保險(xiǎn)具有天然優(yōu)勢(shì)

正確把脈農(nóng)村金融改革，有效服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)民互助保險(xiǎn)社就是一個(gè)重要支點(diǎn)。農(nóng)戶合作互助可以實(shí)現(xiàn)綜合成本最小而需求最大，有效消除道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等問題。一是貼近農(nóng)村、利及農(nóng)民。農(nóng)村保險(xiǎn)互助社能夠充分考慮農(nóng)戶生產(chǎn)生活面臨的多樣化風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮互助互濟(jì)優(yōu)勢(shì)，開發(fā)適合農(nóng)戶實(shí)際需要的保險(xiǎn)工具。二是自主經(jīng)營(yíng)、成本較低。保險(xiǎn)互助社不以營(yíng)利為經(jīng)營(yíng)目的，互助社社員既是投保人又是保險(xiǎn)人，可減除投保理賠過程的業(yè)務(wù)費(fèi)用，降低經(jīng)營(yíng)成本。三是信息對(duì)稱、相互監(jiān)督。保險(xiǎn)互助社成員之間關(guān)系密切、知根知底，便于相互幫助、互相監(jiān)督，相比商業(yè)保險(xiǎn)更具信息透明的特殊優(yōu)勢(shì)，降低涉農(nóng)保險(xiǎn)中逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。四是機(jī)制靈活、風(fēng)險(xiǎn)可控[6]。農(nóng)民參與互助保險(xiǎn)的規(guī)模額度適當(dāng)，總額須經(jīng)上級(jí)主管部門核定；在承保時(shí)采取共同保險(xiǎn)、調(diào)減期限等形式約定承保要件；在理賠時(shí)可以采取比例賠付、階梯賠付、封頂賠付等方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)管控的成本。這種新機(jī)制也是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)到農(nóng)民手中的便捷舉措，減省了層層追蹤監(jiān)督的巨額成本，增強(qiáng)了支農(nóng)、扶農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)效應(yīng)。

三、瑞安市興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社試點(diǎn)現(xiàn)狀及困境

興民社試點(diǎn)地處我國(guó)“三位一體”建設(shè)始源地浙江省瑞安市的中西部馬嶼鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)總?cè)丝?4.7萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力8.14萬(wàn)人，耕地面積4 273萬(wàn)m2，擁有農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社117家，覆蓋農(nóng)戶近8 000戶，其中市級(jí)以上規(guī)范化農(nóng)民專業(yè)合作社16家，家庭農(nóng)場(chǎng)8家，形成一批特色鮮明的糧食、蔬菜生產(chǎn)基地，是瑞安現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的集聚區(qū)，具有扎實(shí)的試點(diǎn)基礎(chǔ)。目前試點(diǎn)運(yùn)行主要面臨以下四個(gè)問題。

1.備案險(xiǎn)種偏少，防范風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)不明顯

興民社經(jīng)浙江省保監(jiān)局備案，經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品分為農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貨運(yùn)保險(xiǎn)、農(nóng)戶小額貸款保證保險(xiǎn)三大類十個(gè)險(xiǎn)種，相對(duì)于現(xiàn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)需求，覆蓋面明顯偏小，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的助力作用不明顯。自掛牌成立以來，截至2020年10月13日，興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社已累計(jì)承保232筆，覆蓋農(nóng)戶3 505人次，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入156.4萬(wàn)元，提供保險(xiǎn)金額4 401.25萬(wàn)元，其中，種植保險(xiǎn)投保社員3 398人，出單106筆，投保面積約673萬(wàn)m2，保費(fèi)收入120.06萬(wàn)元，保險(xiǎn)金額1 390.86萬(wàn)元；農(nóng)產(chǎn)品貨運(yùn)保險(xiǎn)860車，保費(fèi)收入2.2萬(wàn)元，保險(xiǎn)金額1 496.39萬(wàn)元；小額貸款保證保險(xiǎn)投保社員99人，保費(fèi)收入34.08萬(wàn)元，保險(xiǎn)金額1 514萬(wàn)元。發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品凍害及臺(tái)風(fēng)損失賠款24.38萬(wàn)元。從目前運(yùn)行的情況來看，比兩年前稍有好轉(zhuǎn)。

2.覆蓋區(qū)域較小，承保能力相對(duì)較弱

興民社屬全國(guó)“三位一體”改革試點(diǎn)下的第一家農(nóng)保社，當(dāng)前規(guī)模較小，由馬嶼鎮(zhèn)22家農(nóng)民專業(yè)合作社（共3 552名農(nóng)戶）和2位自然人自愿籌資組建，22家合作社中有6家是糧食合作社，不在興民保險(xiǎn)互助社備案險(xiǎn)種之列，實(shí)際能參與保險(xiǎn)互助的范圍較小。在這種情況下，一旦發(fā)生臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)，就難以滿足集中性的巨額賠償，且縮減保額、超額賠付或總額封頂?shù)扔绊懟ブｋU(xiǎn)效用的做法是不宜采取的，否則農(nóng)戶參加互助保險(xiǎn)的期望值就會(huì)大大降低。

3.專業(yè)人才缺乏，經(jīng)營(yíng)管理水平有待提升

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)置、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估等都具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，然而興民社屬于農(nóng)民自治組織，農(nóng)民既是經(jīng)營(yíng)主體也是服務(wù)對(duì)象，在知識(shí)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面都較為欠缺，面臨經(jīng)營(yíng)管理人才匱乏、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化不夠、風(fēng)險(xiǎn)控制水平較低等問題，不利于經(jīng)營(yíng)管理的合規(guī)性和規(guī)范化發(fā)展。而且，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系建設(shè)對(duì)于農(nóng)村保險(xiǎn)互助社分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)極其重要，更依賴于專業(yè)人員操作。此外，興民社無法承擔(dān)專業(yè)保險(xiǎn)操作系統(tǒng)軟件開發(fā)投入，開業(yè)5年依舊采取手工錄入電腦，簡(jiǎn)易保存數(shù)據(jù)的方式開展保險(xiǎn)工作，信息化管理較為滯后。

4.難以享受配套扶持政策，保持良性運(yùn)行困難大

興民社成立的牽頭單位是瑞安市金融辦，故此工商登記注冊(cè)時(shí)將其歸屬于集體企業(yè)性質(zhì)，現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)村保險(xiǎn)互助社既不屬于農(nóng)民專業(yè)合作社，也不屬于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。既不能享受政府扶持“農(nóng)民專業(yè)合作社”發(fā)展的相關(guān)配套政策資金，也無法享受各級(jí)政府給予商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)政策性農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品財(cái)政補(bǔ)貼。比如，商業(yè)保險(xiǎn)公司水稻保險(xiǎn)保額為1 000元/畝，保險(xiǎn)費(fèi)率為5%，保險(xiǎn)費(fèi)為50元/畝，其中中央財(cái)政占35%為17.5元，省財(cái)政占32%為16元，市本級(jí)財(cái)政占31%為15.5元，農(nóng)戶自負(fù)2%為1元；而在農(nóng)村保險(xiǎn)互助社投保的大棚番茄險(xiǎn)種，保額1200/畝，保費(fèi)每畝108元，沒有政策性補(bǔ)貼。對(duì)比以上兩個(gè)險(xiǎn)種，興民保險(xiǎn)互助社享受不到各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼（2019年開始才享受占保費(fèi)50%的財(cái)政補(bǔ)貼），在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中完全處于劣勢(shì)，保持良性運(yùn)行的困難比較大。

相類似的試點(diǎn)單位，2011年設(shè)立的寧波慈溪市龍山鎮(zhèn)西門外村保險(xiǎn)（綜合險(xiǎn)）互助社，在試點(diǎn)階段保險(xiǎn)費(fèi)采取政府、村集體、農(nóng)民個(gè)人各負(fù)擔(dān)三分之一的辦法，確保了試點(diǎn)工作能夠穩(wěn)健運(yùn)行發(fā)展，于2013年擴(kuò)展到8個(gè)村和一個(gè)農(nóng)墾場(chǎng)，并且升級(jí)為龍山農(nóng)村保險(xiǎn)聯(lián)社?？梢娬鲗?dǎo)、政策支持是互助社試點(diǎn)成功的重要保障。

四、推進(jìn)興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社試點(diǎn)健康發(fā)展的對(duì)策

興民社試點(diǎn)面臨困境，根本在于“出身”問題，不應(yīng)歸屬于集體企業(yè)，被排除在“三位一體”之外而干“三位一體”之事；核心是政府持續(xù)扶持問題，興民保險(xiǎn)互助社成立至今未完全享受相關(guān)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和財(cái)政補(bǔ)貼（保費(fèi)的50%財(cái)補(bǔ)自2019年才開始），以及政府再保險(xiǎn)政策；關(guān)鍵是受體制機(jī)制限制問題—既然是試點(diǎn)，險(xiǎn)種等方面就不必過度限制，大風(fēng)險(xiǎn)可控即可；實(shí)質(zhì)是人才問題，農(nóng)村缺乏熟悉金融、保險(xiǎn)專業(yè)技術(shù)的人才。

1.切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)助力試點(diǎn)探索

推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)體系建設(shè)，對(duì)于強(qiáng)化金融支農(nóng)效應(yīng)，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展意義重大。興民社試點(diǎn)工作只應(yīng)加強(qiáng)不應(yīng)削弱，各相關(guān)單位應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確農(nóng)口、金融等相關(guān)部門責(zé)任權(quán)限，確保試點(diǎn)工作有人牽頭管、有人協(xié)助管，業(yè)務(wù)有人指導(dǎo)或與專業(yè)單位建立合作關(guān)系，在物質(zhì)、技術(shù)、政策條件上給予持續(xù)有效支持，確保試點(diǎn)工作能夠繼續(xù)探索，穩(wěn)步發(fā)展，并及時(shí)總結(jié)，形成經(jīng)驗(yàn)。在瑞安積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后，建議保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《農(nóng)村相互保險(xiǎn)組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指引》，通過標(biāo)準(zhǔn)化相互保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和推廣，引導(dǎo)農(nóng)村相互保險(xiǎn)組織規(guī)范化發(fā)展。

2.擴(kuò)大互助保險(xiǎn)覆蓋面，提升風(fēng)險(xiǎn)防范成效

一是適當(dāng)擴(kuò)大覆蓋范圍。建議將興民社試點(diǎn)范圍由馬嶼鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)戶擴(kuò)展輻射到馬嶼周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶，適當(dāng)擴(kuò)大保險(xiǎn)互助社覆蓋范圍，增加參保人數(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)防范成效。二是適當(dāng)增加備案險(xiǎn)種。興民社目前僅備案10個(gè)險(xiǎn)種，納入浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品有23個(gè)，而農(nóng)戶的實(shí)際需求遠(yuǎn)不止這么多，在運(yùn)營(yíng)水平穩(wěn)健的情況下，可根據(jù)農(nóng)戶需求，適當(dāng)增加新險(xiǎn)種。三是探索建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防患機(jī)制。政府可以補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司分保，必要時(shí)國(guó)家建立再保險(xiǎn)公司再保，逐級(jí)分散互助社成員的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，保障遭遇巨災(zāi)時(shí)互助社的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。四是積極宣傳農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)政策，提高投保積極性。

3.搭建與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略協(xié)作平臺(tái)，提升專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力

創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)專業(yè)化復(fù)合型人才，才能不斷完善互助社治理機(jī)制，增強(qiáng)其專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力。要加強(qiáng)與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交流，建立專業(yè)化合作，聘請(qǐng)專家進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；借鑒商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升保險(xiǎn)互助社的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力；可探索以商業(yè)保險(xiǎn)公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)及技術(shù)成本與互助社的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)及道德風(fēng)險(xiǎn)成本進(jìn)行深度合作，讓商業(yè)保險(xiǎn)公司以參股的形式或者再保險(xiǎn)形式參與互助社共同混合經(jīng)營(yíng)，降低成本，分散風(fēng)險(xiǎn)，提升互助社的專業(yè)化運(yùn)作效能。

4.在總額核定風(fēng)險(xiǎn)可控前提下加大政策扶持力度，助推興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社穩(wěn)步發(fā)展

在總額由上級(jí)主管部門核定、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，在政策上給予興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)同等的政策性補(bǔ)貼待遇，提供保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、考核激勵(lì)等多元化的政策支持措施。目前當(dāng)?shù)卣畠H無償提供辦公場(chǎng)所，給予15萬(wàn)元的開辦經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，返還5年內(nèi)稅費(fèi)地方留成部分，給予參保農(nóng)戶10%的保費(fèi)補(bǔ)貼。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之所以能夠持續(xù)運(yùn)行，均依賴政府強(qiáng)力的扶持和嚴(yán)格的法律約束，實(shí)施全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。要充分運(yùn)用行政、財(cái)稅和法律等手段為農(nóng)村保險(xiǎn)互助社試點(diǎn)提供必要支持，明確興民農(nóng)村保險(xiǎn)互助社的定位，建立相應(yīng)的財(cái)政支持制度，對(duì)接巨災(zāi)救助基金，研究制定一系列的配套措施，不斷完善健全內(nèi)部決策和管控機(jī)制，探索制定《瑞安市農(nóng)村保險(xiǎn)互助指導(dǎo)手冊(cè)》。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村保險(xiǎn)互助社不屬于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》意義上的農(nóng)民專業(yè)合作社、不能享受相關(guān)優(yōu)惠待遇的觀念和做法，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社同等地位和待遇，促使其良性運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保險(xiǎn)互助社的健康可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而以完善的“三位一體”瑞安樣本，打造新制度優(yōu)勢(shì)的“重要窗口”。

探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效運(yùn)行機(jī)制，基層化、小微化、農(nóng)民自主化是一條創(chuàng)新之路。試點(diǎn)之所以能取得初步成功，核心在于能抓住中國(guó)基層社情民意特別是農(nóng)民文化心理，激發(fā)需求，挖掘潛力，建立農(nóng)民自主、適度規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)可控的農(nóng)民互助合作保險(xiǎn)社。在此基礎(chǔ)上，還有賴于各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)、行政、法律方面的強(qiáng)力扶持，以及農(nóng)民互濟(jì)初保、專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分保、國(guó)家保險(xiǎn)公司再保等多元多層體系的形成，這有利于逐級(jí)分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性和可復(fù)制性。當(dāng)然，這里特別要注重農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的保障。