多元共治：高等教育現(xiàn)代化背景下大學外部治理的優(yōu)化策略

盛正發(fā)，楊 科

（1.湖南省教育戰(zhàn)略研究中心，湖南 長沙 410005；2.湖南科學大學 教育學院，湖南 湘潭 411201）

高等教育現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，既是國家的重要戰(zhàn)略，又是高等教育的重要目標，實現(xiàn)教育強國的愿景，助推國家經(jīng)濟、政治、文化、科技的現(xiàn)代化。近百年來，我國高等教育從模仿到特色生成，向著辦好人民滿意的教育推進。要實現(xiàn)高等教育的現(xiàn)代化，重要的問題是要提高質量，而當前我國高等教育與經(jīng)濟社會的發(fā)展及人才需求還有差距,尤其還不能較好地實現(xiàn)與經(jīng)濟社會的嵌入式發(fā)展，制約了質量的進一步提升。這就迫使大學改革外部治理結構，強化與經(jīng)濟社會的聯(lián)系，加強與政府、社會的互動，加快大學外部治理關系的優(yōu)化。

一、什么是大學多元共治

多元共治，是指大學與政府、社會等多方利益相關者，通過平等、互動和協(xié)商的形式共同參與大學治理的一系列制度安排。首先是治理主體的多元。多個主體構成一個既開放、又相互聯(lián)系制約的共同體；其次是主體間通過平等的協(xié)商、合作，朝著一個目標，進行共同治理；第三是政府還負有重要的監(jiān)管責任，并沒有退出治理體系。大學發(fā)展史表明，不同的國家，或者國家不同的發(fā)展時期，大學肩負的責任、發(fā)展水平及社會環(huán)境各有差異，大學治理模式也會隨之而變。任何大學都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物[1]。大學治理模式的變遷，正是大學發(fā)展的職責與所處社會環(huán)境相適應的結果。高等教育的現(xiàn)代化，離不開大學治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也離不開大學外部治理結構的變革及優(yōu)化，這是現(xiàn)代大學制度改革的重點。

（一）多元共治的理論溯源

多元共治理論最早可追溯到多元主義的哲學思想，羅伯特.達爾倡導的多元民主理論，產(chǎn)生于20世紀上半葉，正值西方資本主義傳統(tǒng)價值觀開始衰落。薩托利認為：達爾的理論是對熊彼特忽略社會團體作用這一缺陷的彌補，托克維爾認為，“要以社會制約權力”，達爾正是將這一觀點發(fā)揚光大的核心人物。達爾宣稱的多元統(tǒng)治，是指許多人的統(tǒng)治。

（二）社會多元是大學多元共治的基礎環(huán)境

現(xiàn)代社會日益多元，大學要想實行多元共治，就需要大學、政府與社會多種權力制衡，并共同發(fā)揮作用。其核心是有關大學決策權力的分散化，大學重要事務決策過程的多元競爭和妥協(xié)性。這是新時代高等教育治理現(xiàn)代化的基本要求，大學和政府需廣開言路，聽取不同利益相關者的意見與建議，以實現(xiàn)科學決策，并提升政策的執(zhí)行效果。隨著社會現(xiàn)代化的推進，多元共治一詞被學術界提出并運用到了更廣泛的領域，指引著不同主體之間的合作治理。新時期需要扎根中國大地辦大學，隱含著大學要形成以政府、企業(yè)、行業(yè)、社區(qū)、校友等核心利益相關者來共同治理，形成多位一體的聯(lián)合辦學模式[2]。

（三）大學的本質是多元治理的源泉

大學從本質上來看，屬于準公共產(chǎn)品。大學雖能使私人受益,如增強個體在勞動力市場的競爭力等,但也具有很強的正外部性,如促進經(jīng)濟的增長、維持國家強大等。因此，大學面臨著社會各界多元化參與其治理的訴求。大學推行多元共治，正是要滿足大學不同利益相關者的需求，滿足他們對治理權利的共享，引導他們通過平等、互動、協(xié)商、合作等方式積極參與事務的管理[3]。

二、大學外部多元治理現(xiàn)狀

改革開放之前，我國大學的外部治理處在高度集中的體制下發(fā)展。采取中央集權領導體制，省級政府對大學的管理權力有限，后來盡管采取中央和地方兩級負責制，但政府與大學仍然是管理與被管理的關系為主，治理的成分較少。

（一）省級政府對大學統(tǒng)籌權逐步擴大

1978年,教育部發(fā)布的《關于恢復和辦好全國重點高等學校的意見》，強調有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性；1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》強調：“高等教育逐步實行中央和地方兩級管理、以省級管理為主的體制?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2014年《關于進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權的意見》都強調加大省級政府對高等教育的決策權。2015年，《高等教育法》進行修訂時，更是規(guī)定?？平逃母叩葘W校由省級政府設立并實施，這是推動高等教育外部治理現(xiàn)代化的重要舉措與根本保障。

（二）大學的辦學自主權逐步在政策中體現(xiàn)

在國家歷年的高等教育政策法律文件中，國家賦予省級政府對省域高校的管理權力不斷增大，省級政府又把國家賦予的權力部分下放給了大學。改革開放之前，大學的管理和運行都處于中央政府的嚴格管理之下，辦學自主權很小，大學的很多事務都要向國家請批，大學辦學的積極性、主動性與創(chuàng)新性被抑制。隨著改革開放政策的逐步實行，大學的辦學自主權被重視。1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》強調：“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，擴大學校的辦學自主權”。這是第一次提出大學自主辦學。1992年，國家對國家教委直屬高校提出擴大大學辦學自主權的決定，并首次提出了大學的法人地位問題，并在1998年的《高等教育法》中得到認可。省級政府根據(jù)國家相關政策法律的要求，逐步擴大了大學的辦學自主權。大學的辦學自主權是大學自主辦學的核心[4]。這既是提高大學教育質量的根基，也是推進大學外部治理現(xiàn)代化的重要目標。但是，在大學外部治理的實踐過程中，大學自主辦學的落實難度較大，政策治理依然占重要比重。

（三）社會參與大學治理的空間有限

社會參與大學治理是大學發(fā)展的源泉。大學的產(chǎn)生，是源于社會的需求。中世紀的大學設置文、法、神、醫(yī)四個學科，是因為社會對這四個方面的人才需求較大；德國的洪堡大學實施教學與科研相結合，是因為國家對科研的重大需求；美國設立贈地學院，是因為美國地方經(jīng)濟社會發(fā)展對應用型人才的需求。但目前我國大學的管理一直由政府和學校負責，社會的真實需求不能及時反饋到大學中來。隨著大學在社會發(fā)展中的地位不斷提高，大學也越來越引起社會的關注，社會希望通過各種途徑參與到大學管理之中，形成政府、大學、社會三方共同參與、協(xié)商治理的局面。

1985年，中央《關于教育體制改革的決定》提出高校要主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，社會對高校的重要性才提上日程，《高等教育法》鼓勵社會參與到大學發(fā)展之中。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強調：“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！?014年，《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》要求高校建立理事會制度，強調社會參與高校治理的重要意義。盡管從法律法規(guī)上逐步強調社會參與大學治理，但在調研中發(fā)現(xiàn)，在大學外部環(huán)境中，社會參與大學治理的理念還不強，大學治理主體單一，很多方面社會難以真正參與進去，也沒有完善的機制來吸引社會力量參與大學治理。社會能否參與、何時參與和何事參與治理，社會并沒有決定權。改革開放之前，大學與社會之間聯(lián)系較少，以政府為主導，并成為了大學與社會聯(lián)絡的“中間人”，精英教育時代的大學處在“象牙塔”之中，并得到嚴格的保護。社會參與大學外部治理的體制機制在不斷完善，并通過立法予以保障。但在大政府、小社會的環(huán)境中，社會參與大學治理的空間和力量都很有限。

（四）政府、大學、社會的新型關系尚未建立

在傳統(tǒng)的大學管理之中，大學、政府和社會之間的地位不平等，是一種單向管理的關系，政府在頂層，高校與社會要通過政府來取得較為穩(wěn)定的聯(lián)系和保障，三者間缺乏互動的權力和制度基礎，嚴格來說，三者之間沒有形成一個完整的系統(tǒng)。隨著大學的社會中心化，社會力量的壯大，三者之間力量關系被打破。1992年，《關于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》中，首次指出“要理順政府、社會和學校三者之間的關系”[5]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2015年《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》、2017年《關于深化教育體制機制改革的意見》均提出：要構建政府、學校、社會之間的新型關系，形成多元共治模式。

可見，大學在國家宏觀教育政策的指導下，外部治理改革也在逐步推進。國家實行兩級管理的重要目標，也是為大學的發(fā)展營造良好的環(huán)境，目的是使大學與社會之間的關系更加密切，使社會發(fā)展對人才的需求可以及時反饋給大學，大學的人才培養(yǎng)能夠及時響應社會的需求，從而打破過去那種以政府為中介的高校與社會之間的間接弱性聯(lián)系，形成三者之間的互動協(xié)商新型關系。然而，目前政府、大學與社會之間主要還是一個傳統(tǒng)的管理關系，新型關系還遠沒有建立。

三、大學外部多元治理存在的問題及原因分析

大學的外部治理現(xiàn)狀，與原有的治理理念、治理結構、各治理主體的力量變化及政策制定部門有較大的關系，外部治理目前面臨諸多問題。

（一）政府強力控制大學的理念牢固

在大學的外部治理過程中，政府傳統(tǒng)自上而下的管理理念根深蒂固，依然占有強勢主導地位。我國高校以公立為主，辦學經(jīng)費主要來源于政府，盡管生均經(jīng)費按時撥付，但高校的主要干部任命由政府控制；政府在下放一部分權力時，又通過新的手段牢牢控制和回收權力，如各種“工程”“項目”“競賽”“評比”“驗收”依然牢牢掌握在政府手中。高校處于依附狀態(tài)，社會更是難以進入到政府構建的管理系統(tǒng)中來，參與高校外部治理的機會較少。從治理的理念來看，政府、大學和社會應該是平等互動的主體，三者之間不是垂直的領導關系，而是平等互動的合作關系，并形成一個共同治理的網(wǎng)絡。政府不再占主導地位，應該與大學和社會進行平等的協(xié)商。然而，長期以來，大學與政府之間，存在明顯的上下級緊密關系，沒有強大的外力難以打破。在“大政府、小社會”環(huán)境中，社會力量參與大學管理的機會較小，政府對大學的行政管理與控制，盡管形式和內(nèi)容會有些變化，但對大學進行強力控制的管理理念難以改變。

（二）外部治理的主體間力量還不平衡

改革開放前，大學是政府的一個下屬機構，基本上由政府管理，其人事任免、機構設置、學科專業(yè)設置、課程內(nèi)容教學等都由政府決定。大學只是一個執(zhí)行機構，辦學自主權很小，也較少關注辦學的質量和效益。改革開放以后，政府簡政放權，大學逐步有了一些辦學自主權，如人才引進、專業(yè)設置、經(jīng)費的支配等方面政府有了放權，同時，社會也加入大學的管理之中，如出現(xiàn)了社會力量與高校聯(lián)合辦學的情況等。在推進高等教育領域的“管辦評分離”過程中，政府不再擔任運動員和裁判員的雙重角色，社會作為裁判員的作用開始得到重視。在大學的外部治理中，出現(xiàn)了政府、大學和社會三方主體。但是，目前三者之間的地位與權力相差懸殊，權責利關系沒有規(guī)范，社會作為一方主體的作用遠沒有發(fā)揮，在具體事務中三者之間難以達到共同治理的目的。

（三）政府管理大學的手段過于具體

我國目前大學的生存與發(fā)展，必須服從和服務于各種政策。由于高校自主辦學的空間不大，依然是政府的一個附屬機構，各種教育事務和非教育事務，都有政府不同的部門進行管理。當政策不便直接進行管理的時候，便通過各種項目評比進行干預。大學在日常辦學過程中，必須對各種紅頭文件進行回應，回應的速度慢了，或者回應的力度不夠，大學很可能就喪失了資源獲取機會。大學的發(fā)展需要一個長期穩(wěn)定環(huán)境，而政策可能因人、因事而變動。政策的制定，可能更多的反映出政策制定部門的部門利益，不能全面考慮高校自身的發(fā)展需求，但會對高校某個方面有非常具體的影響，這是政府某些部門所稱道的“抓手”“平臺”，是控制的手段，因為這些手段確實能夠輕松、高效、方便地達到管理部門的目的。相反，寫入法律的某些條文和規(guī)定，往往因為操作性不強，沒有具體的操作部門和政策依據(jù)，最后落實難、推行難，效果差。但依靠政策文件管理大學，往往因為政策的片面性、暫時性，容易出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。

（四）多元主體共治的效能難以發(fā)揮

隨著教育體制的深入改革，大學逐步從人治轉向法治，但沒有形成由政府、大學和社會組織等構成的教育治理體系。在大學的管理實踐過程中，政府有時“缺位”，有時又“越位”，大學治理的效能較低。教育部門存在大包大攬的傳統(tǒng)思想，傳統(tǒng)的“全能型”政府并沒有轉向分工明確的“服務型”政府，沒有真正從“劃船”向“掌舵”轉變。有時出現(xiàn)政府或大學占主導地位，社會中介組織參與大學治理的能力不足。有時又出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，在一些事務中，政府整體退出，沒有在多元主體治理體系中把握好度，在退出具體的管理事務后，政府沒有發(fā)揮宏觀的監(jiān)管職能。還存在部分參與大學外部治理的教育部門人員綜合能力不夠，難以協(xié)調處理好治理過程中出現(xiàn)的復雜情況。這樣不但降低治理效能，而且致使治理體系中的各種矛盾增加。

四、高等教育現(xiàn)代化背景下大學外部多元治理優(yōu)化策略

高等教育的現(xiàn)代化，重要的一環(huán)是大學外部治理的現(xiàn)代化。大學日益走向社會的中心，其外部治理涉及到多方主體，牽涉到眾多的因素。大學作為社會的一個小系統(tǒng)，自身的發(fā)展必然會受到社會現(xiàn)代化大系統(tǒng)的影響和制約，外部治理的關鍵是推進政府、大學、社會之間新型關系的構建，形成多元共治的局面。

（一）推行善治理念，正確劃定政府的權力邊界

善治是一種社會管理過程，促使公共利益最大化。其本質在于政府不再是唯一的公共事務管理者，公民也是公共事務的重要合作者，反映出大學與政府、社會的一種新型關系。善治理念推動大學與社會進行合作，政府與社會互動，政府不再是唯一的權力中心，教育管理權力中心趨向多元化，并形成一個網(wǎng)絡。因此，政府要改變過去那種大包大攬的管理意識，把政府對教育管理的權力與責任實行清單管理，確定好政府的權力邊界。首先，要明確規(guī)定哪些教育事項主要由政府負責，哪些教育事項該由地方和社會負責，使教育管理權力的邊界清晰，避免相互推諉。其次，政府應把原先由它獨自承擔的部分教育管理責任轉移給大學與社會，避免政府出現(xiàn)角色錯位和越位，超出權限范圍，干預了高校內(nèi)部管理的事務，如專業(yè)設置、課程安排等。

目前，作為主體的公立大學的辦學資源、私立大學的黨務工作都掌握在政府手中，而政府的管理權力，其代理掌握和執(zhí)行的是具體部門和個人，如果沒有明確的制度約束，個人具有天然的權力擴張和尋租特性。而社會與大學處于被動地位，如果政府部門權力邊界沒有被明確限定，當某一管理權力被下放后，部門又會想法以其他可能更加隱蔽的方式收回，不愿與大學和社會共同治理高等教育。人工智能的發(fā)展，能使信息在政府、大學和社會之快速流動，三者之間的協(xié)商、互動更加方便，信息更加透明，權力運行更加公開和受限，為善治提供了重要的技術基礎。如近年來，高考的招生，通過信息化的管理，政府、大學和社會中介都加入到招生工作中來，促使招生公平有序。

（二）培育社會組織，促進治理結構的多元協(xié)同

大學外部治理結構優(yōu)化要以結構多元協(xié)同為基礎。新時代，在大學的外部治理結構中，大學、政府和社會組織力量存在明顯差別，主要是社會教育組織數(shù)量少，力量弱，公眾影響力遠遠不夠，影響了三者之間多元協(xié)同、分層分級的治理結構形成，更難以形成共同的價值和合作目標，不能發(fā)揮各治理主體的組織協(xié)同作用。要增強多元治理主體協(xié)同的規(guī)范性和協(xié)調性，提升治理的科學性，實現(xiàn)高等教育多元共治過程的順暢、協(xié)同、有序，這就需要大力培育和規(guī)范社會教育中介組織，并達到與政府和高校平等協(xié)商的地位。第一要充分發(fā)揮社會教育中介組織在多元治理主體之間的力量平衡作用，增強組織的社會服務、溝通、公證、監(jiān)督、市場調節(jié)等能力。第二要確保中介組織獨立于教育部門和大學，實現(xiàn)職能分離、財務獨立，防止出現(xiàn)“形脫神不脫”的現(xiàn)象。第三要切斷教育部門與中介組織存在的“利益鏈”，讓教育中介組織在市場中生存，減少對教育中介組織的干擾和干預。第四要明確教育中介組織的主體地位，進行自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體活動。第五要以市場化思維管理中介組織，既要淡化前置審批，對市場準入的行業(yè)和區(qū)域限制進行放松，防止行業(yè)壟斷，營造公平競爭的環(huán)境，又要對資質進行嚴格核定，全面考察，提高準入門檻，防止職業(yè)條件不完善的社會教育中介組織進入市場，使中介組織切實成為大學外部治理的重要主體。

（三）完善法治體系，規(guī)范利益相關者管理行為

良法是善治之前提，善治需要良法為保障。以法治精神重塑具有中國特色的現(xiàn)代大學制度，應以現(xiàn)有法律框架為基礎，重點協(xié)調好大學與政府、社會的關系[6]。構建各級各類教育法律法規(guī)齊全、相互協(xié)調的教育治理法律制度體系，提升立法水平，提高執(zhí)法能力。堅持依法立法、民主立法，加強各項教育制度制定時的溝通和協(xié)調，形成良好的教育法律制度供政府教育治理主體和行政相對共同遵循。在新時代，高等教育改革步入深水區(qū)，許多教育矛盾和問題更加復雜，更加需要法律制度來調整和解決。要以提高制度建設質量為著力點，聚焦提供人民滿意的教育，立改廢釋并舉，及時回應教育改革發(fā)展要求和社會的教育關切。

根據(jù)教育改革的進程，通過制定新的法律規(guī)范鞏固改革創(chuàng)新的成果，并重視通過修改或者廢止不合時宜的教育法律規(guī)范，明確大學的法人屬性，在大學與政府之間建立起真正意義上的平等的法律關系，為進一步改革創(chuàng)新提供動力和保障。同時，要及時解決教育領域出現(xiàn)的新問題，發(fā)揮立法解釋的重要作用，為深化教育領域改革、創(chuàng)新發(fā)展提供法治余地。良好的教育制度，如果執(zhí)行不嚴，就會形成“破窗效應”，善治就會落空。政府是教育執(zhí)法主體，各級教育行政機關具體負責教育法律規(guī)范的實施，要以扎根中國大地辦教育的思想，以為人民滿意的高等教育為基礎，保證大學各利益相關者的訴求，實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明的整體教育執(zhí)法觀念。注重發(fā)揮高等教育法律制度的激勵與約束功能，通過精細化執(zhí)行制度，多樣化實施激勵，重視目標和績效的導向，使大學治理的制度在科學性、合理性和有效性方面不斷提升，在政府、大學和社會三者之間形成新型關系和制度保障。

（四）強化多元協(xié)同，發(fā)揮大學主體的治理潛力

當前，教育改革步入深水區(qū)，大學治理中不斷出現(xiàn)新問題和矛盾，僅僅依靠教育行政部門的單一管理難以適應大學發(fā)展新形勢的需要，多元主體協(xié)同治理是有效解決大學問題的重要途徑。實現(xiàn)大學教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本目標，關鍵在于提高大學的治理能力，核心在于加強對社會教育資源的挖掘，促使更多的社會力量主動在大學治理中發(fā)揮作用，形成多元協(xié)同治理的良好局面。

首先，要加強大學治理中多元主體的塑造。在中國特色社會制度環(huán)境中，堅持和加強黨委的領導，發(fā)揮黨組織在大學治理中的引導作用和宏觀協(xié)調作用；要調整目前社會教育中介組織較強的政府屬性，改變教育中介組織掛靠政府機構的現(xiàn)狀，強化社會中介組織的獨立自主性；著重建立大學的理事會，吸引政府和大學的核心利益相關者參加。其次，應建立一個大學多元主體的協(xié)商與溝通機制，關鍵是不同主體能夠自由充分地表達和溝通，并處于常態(tài)化的協(xié)商、互動工作環(huán)境。第三，要不斷提升協(xié)同治理的能力和水平，通過宣傳協(xié)同治理的思想，培養(yǎng)和引進教育治理人才，提升治理能力。第四，要建立動力機制，引導多元主體能夠主動參與到共同治理的框架中來。多元協(xié)同治理的出發(fā)點和內(nèi)驅力在于利益相關者之間存在利益契合點，在契合點達到共同治理的推動和平衡。政府組織不能缺位，經(jīng)常性監(jiān)督和管理大學各治理主體，并做好制度結構調整和行為主體引導的工作，從而構建良性的公共服務多元治理機制。

總之，大學外部治理的復雜性與系統(tǒng)性，決定了各類舉措需要彼此銜接、協(xié)同推進，形成多元共治的格局。惟其如此，才能取得預期成效，也才能實現(xiàn)“構建政府、大學、社會之間新型關系”的理想目標。