關(guān)于高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋及實(shí)現(xiàn)路徑的思考

金嬌 廣東外語外貿(mào)大學(xué)審計(jì)處

一、推行高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的背景與客觀要求

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。2018年5月，習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，要落實(shí)黨中央對審計(jì)工作的部署要求，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。2019年6月，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的指導(dǎo)意見〉的通知。2021年1月，審計(jì)長侯凱在全國審計(jì)工作會(huì)議中也再次強(qiáng)調(diào)，必須高質(zhì)量推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。

除了國家層面的要求，各級省市也在大力推行審計(jì)全覆蓋，其中廣東省2016年出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施方案》，2019年出臺(tái)《廣東省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，均明確提出實(shí)施審計(jì)全覆蓋的要求。

二、高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵與要求

（一）審計(jì)客體與對象全覆蓋

高校內(nèi)部審計(jì)主要圍繞涉及本單位以及附屬單位（包括各行政職能部門、二級學(xué)院、獨(dú)立學(xué)院、附屬醫(yī)院學(xué)校等單位及下屬校辦企業(yè)等）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人、財(cái)、物進(jìn)行審計(jì)。在審計(jì)客體上，審計(jì)應(yīng)當(dāng)覆蓋“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況”各個(gè)方面，不留空白、盲區(qū)；在審計(jì)對象上，所有依照審計(jì)法、黨和國家相關(guān)規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的單位與個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)自覺接受審計(jì)。

（二）審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容的全覆蓋

高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)結(jié)合學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本質(zhì)，重點(diǎn)對本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國家及本地區(qū)重大政策措施情況，發(fā)展規(guī)劃、重大決策以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況，財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目和采購項(xiàng)目情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況，經(jīng)濟(jì)管理和效益情況，內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況，領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，督促落實(shí)國家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等進(jìn)行審計(jì)，努力拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)。

（三）審計(jì)周期全覆蓋

高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位實(shí)際，科學(xué)編制內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃，按照內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的要求，每5年至少對本單位及所屬單位審計(jì)一次。對重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次，對重點(diǎn)部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計(jì)頻次，實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（四）審計(jì)項(xiàng)目全覆蓋

高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)上級文件要求，有重點(diǎn)有計(jì)劃的推行各類型的審計(jì)項(xiàng)目全覆蓋，主要包括：重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，財(cái)政專項(xiàng)資金管理和使用績效審計(jì)，部門預(yù)算執(zhí)行、決算和其他財(cái)政收支審計(jì)，物資采購審計(jì)，科研項(xiàng)目審計(jì)，工程項(xiàng)目審計(jì)，內(nèi)部控制審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)，專項(xiàng)審計(jì)以及整改情況審計(jì)等。

三、推行高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的難點(diǎn)

（一）對高校內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足

根據(jù)本人在內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化建設(shè)研究課題中對機(jī)構(gòu)建設(shè)情況調(diào)查問卷來看，過半數(shù)的高校目前均設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，但是這并不能保證高校內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性受到了保障，往往由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不重視，審計(jì)宣傳力度不夠等原因，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性仍然較弱，審計(jì)工作的順利開展仍存在阻力。雖然近年來，上級文件以及會(huì)議精神多次明確要求，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作。甚至部分省份規(guī)定，涉及審計(jì)計(jì)劃確定、審計(jì)情況報(bào)告、違規(guī)事項(xiàng)處理、違法問題移送等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向本單位黨委（黨組）報(bào)告。但是內(nèi)部審計(jì)真正因此受到領(lǐng)導(dǎo)重視的并不多，加上審計(jì)工作的公開和透明度不夠，導(dǎo)致學(xué)校師生不理解內(nèi)部審計(jì)工作，這些對內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的展開起到了制約作用。

（二）高校審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)不匹配

目前各高校普遍存在審計(jì)人員不足、審計(jì)力量薄弱，而審計(jì)任務(wù)繁重的情況，表現(xiàn)出有限的資源與無限的工作任務(wù)相矛盾，審計(jì)任務(wù)往往難以全部開展或是高質(zhì)量的完成，這與審計(jì)全覆蓋的要求相去甚遠(yuǎn)。

（三）高校審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量不高

高校內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)相比，明顯表現(xiàn)出內(nèi)部審計(jì)效率低下、審計(jì)質(zhì)量較差的狀況，究其原因，主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)不高，高校內(nèi)部審計(jì)人員的配置較為參差不齊，復(fù)合型人才較少，審計(jì)人員知識(shí)的更新不夠，難以適應(yīng)審計(jì)范圍的拓展和審計(jì)類型多元化發(fā)展的要求。二是審計(jì)的方法和手段較為落后。目前，高校內(nèi)部審計(jì)信息化程度普遍較低，仍存在一些高校依靠查閱賬務(wù)手工統(tǒng)計(jì)等較為傳統(tǒng)的審計(jì)手段，而使用了審計(jì)軟件的高校大多也未能高效率使用信息化手段，例如廣東省內(nèi)高校目前大多使用中普審計(jì)軟件，但該軟件不是針對高校獨(dú)立研發(fā)，在使用上仍存在很大的局限性和不便利性，大多高校仍停留在導(dǎo)入導(dǎo)出、查閱數(shù)據(jù)為主的基礎(chǔ)層面，科目項(xiàng)目分析、異常情況分析、抽樣分析、制度審查等其他功能并未能使用。三是審計(jì)整改力度不夠，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用較差。目前很多高校內(nèi)部審計(jì)實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目出完審計(jì)報(bào)告就結(jié)束，審計(jì)整改未能進(jìn)行監(jiān)督實(shí)施，審計(jì)結(jié)果基本未能進(jìn)行運(yùn)用。以上因素導(dǎo)致審計(jì)的效率和質(zhì)量難以得到保障，高質(zhì)量的審計(jì)全覆蓋就難以實(shí)現(xiàn)。

（四）高校內(nèi)部審計(jì)定位與職責(zé)不明確

目前，大多高校內(nèi)部審計(jì)均存在主動(dòng)或是被動(dòng)的“越位”行為，很多高校的領(lǐng)導(dǎo)和職能部門在做業(yè)務(wù)決策前，非拉審計(jì)部門參與并簽署意見，好似審計(jì)審過了就沒有風(fēng)險(xiǎn)了，就放心了。同時(shí)，還存在部分高校審計(jì)部門沒有保持獨(dú)立性的意識(shí)，帶著“有為才有位”的觀念，很多不在審計(jì)職能范圍內(nèi)的事務(wù)均想“插手”。這些情況的存在導(dǎo)致審計(jì)本身的職能被扭曲，對審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵理解有偏差，審計(jì)全覆蓋變成了“審計(jì)全插手”，難以真正的實(shí)現(xiàn)聚焦審計(jì)主業(yè)，高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

四、實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋的路徑思考

（一）高校應(yīng)加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中明確指出，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作。加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)工作的重視是審計(jì)全覆蓋順利開展的重要保障。一是高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提高內(nèi)部審計(jì)的“站位”，從人財(cái)物上給予支持，為內(nèi)部審計(jì)工作提供基礎(chǔ)保障。二是高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際工作中給予指導(dǎo)和監(jiān)督，定期聽取審計(jì)工作計(jì)劃與總結(jié)、審計(jì)執(zhí)行等情況的匯報(bào)，督促落實(shí)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改和內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)等重要事項(xiàng)。三是高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)多與校領(lǐng)導(dǎo)溝通交流，傳達(dá)審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵與要求，爭取學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的理解與支持，以利于審計(jì)全覆蓋更順利的實(shí)施。

（二）明確內(nèi)部審計(jì)的定位，聚焦審計(jì)主責(zé)主業(yè)

審計(jì)署黨組書記、審計(jì)長侯凱在2021年全國審計(jì)工作會(huì)議上指出：審計(jì)要在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中發(fā)揮應(yīng)有作用，必須牢牢把握經(jīng)濟(jì)監(jiān)督這個(gè)定位，聚焦主責(zé)主業(yè)，種好“責(zé)任田”，干好“分內(nèi)事”。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)“審計(jì)全覆蓋”的內(nèi)涵與要求，制定出本部門的內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定，明確內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)，與校領(lǐng)導(dǎo)多溝通交流并取得理解與支持，并將審計(jì)職責(zé)在全校范圍公開。在日常工作中，要辨得清、履的好自身的審計(jì)職責(zé)，對不在審計(jì)職責(zé)范圍的工作要敢于拒絕，不參與具體的決策、管理行為，守住內(nèi)部審計(jì)“監(jiān)督與評價(jià)”的主責(zé)，盡力不要“越位”，將有限的精力集中履行審計(jì)職能，這也是真正能實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的基本前提。

（三）科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃，合理統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目

審計(jì)全覆蓋勢必會(huì)引起審計(jì)任務(wù)的增加，在高校審計(jì)資源有限的情況下，我們要整合資源，突出重點(diǎn)，合理統(tǒng)籌。一是重視審計(jì)計(jì)劃，科學(xué)合理安排審計(jì)項(xiàng)目。要改進(jìn)審計(jì)計(jì)劃源頭管理，摸清審計(jì)對象底數(shù)，建立審計(jì)對象與項(xiàng)目庫管理，充分考慮審計(jì)資源狀況，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，明確審計(jì)的中長期規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。二是突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，創(chuàng)新審計(jì)組織方式。要增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目安排的整體性，采用融合式、嵌入式、“1+N”等方式，統(tǒng)籌安排同一類型、部門單位各類審計(jì)項(xiàng)目，做到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等相結(jié)合，為審計(jì)全覆蓋爭取更多的時(shí)間和資源保障。

（四）優(yōu)化配置審計(jì)資源，加強(qiáng)審計(jì)組織建設(shè)

一是加強(qiáng)審計(jì)人員的思想素質(zhì)建設(shè)。高校內(nèi)部審計(jì)要以習(xí)近平總書記關(guān)于“以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信”的總要求為目標(biāo)，建設(shè)政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良的審計(jì)干部隊(duì)伍。二是提升審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流取經(jīng)、審計(jì)科研以及自學(xué)等多手段來督促內(nèi)部審計(jì)人員提升綜合技能，同時(shí)大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)，高效拓展審計(jì)全覆蓋的廣度和深度。三是優(yōu)化配置更多的審計(jì)資源。首先內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)盡量爭取人員得到保障，其次利用高校的資源優(yōu)勢，從專業(yè)院系可聘請兼職審計(jì)人員，合理調(diào)配和利用兼職審計(jì)力量，必要時(shí)還可以引進(jìn)社會(huì)審計(jì)服務(wù)。四是與多部門形成監(jiān)督合力。積極強(qiáng)化與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事、監(jiān)察、組織等相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，整合校內(nèi)資源，形成資源共享的監(jiān)督合力。審計(jì)資源得到充足配置，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的有力保障。

（五）提升審計(jì)質(zhì)量和效率，建立審計(jì)整改長效機(jī)制

高質(zhì)量的審計(jì)全覆蓋要保證形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，形式上不留監(jiān)督死角，內(nèi)容上既要注重審計(jì)質(zhì)量，也要兼顧審計(jì)效率。除了通過上述優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)組織建設(shè)以提升審計(jì)質(zhì)量和效率外，還需要建立審計(jì)整改的長效機(jī)制，以保證審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是要建立并嚴(yán)格落實(shí)記賬銷賬制度。對審計(jì)查出的問題，要逐項(xiàng)逐條擺列清單，詳細(xì)說明問題表現(xiàn)、違規(guī)性質(zhì)、法規(guī)依據(jù)、整改要求和時(shí)限等要素。提出整改要求要科學(xué)合理、分類施策。要進(jìn)一步明確各方整改責(zé)任。推動(dòng)有關(guān)部門單位舉一反三，完善制度機(jī)制。二是公開審計(jì)結(jié)果，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，要深入研究問題的特點(diǎn)、規(guī)律和趨勢，分析可能存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞，對被審計(jì)單位和相關(guān)主管部門分別提出整改意見，推動(dòng)未被審計(jì)到的部門單位也能舉一反三，加強(qiáng)管理、完善制度、深化改革。三是審計(jì)結(jié)果還應(yīng)作為高校干部監(jiān)督管理、選拔任用、年度考核的重要依據(jù)。審計(jì)全覆蓋只是手段，其目標(biāo)在于高效、高質(zhì)量的發(fā)現(xiàn)并整改問題以促進(jìn)組織的健康發(fā)展，因此，只有審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量得到提升，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題得到深入整改，審計(jì)結(jié)果得到充分運(yùn)用，審計(jì)全覆蓋才能更好地發(fā)揮效果。

審計(jì)全覆蓋是審計(jì)發(fā)展的重要方向，高校內(nèi)部審計(jì)在資源有限、機(jī)制不健全的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)全覆蓋勢必是一個(gè)循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)抓好“十四五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃的契機(jī)，有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的逐步開展審計(jì)全覆蓋。