中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的百年歷程與歷史經(jīng)驗(yàn)

高中偉 劉光輝

摘 要：災(zāi)害一直是人類生存發(fā)展必須面對(duì)的重大問(wèn)題，災(zāi)害防治也是中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)治理的重要內(nèi)容。百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治工作的發(fā)展，經(jīng)歷了民主革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及新時(shí)代四個(gè)時(shí)期，完成了由最初以抗災(zāi)救災(zāi)為主向建立集防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)于一體的災(zāi)害治理體系的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)百年實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害防治的現(xiàn)代化發(fā)展，形成了堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、以科技為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力、加強(qiáng)制度建設(shè)、堅(jiān)持以人民為中心等災(zāi)害治理經(jīng)驗(yàn)?？疾熘袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的百年歷程與歷史經(jīng)驗(yàn)，是以史為鑒不斷完善災(zāi)害防治工作的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;災(zāi)害防治;百年重大成就;歷史經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D632.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0448（2021）06-0015-10

受地理位置、氣候條件等因素影響，中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，災(zāi)害防治由此成為中國(guó)社會(huì)治理不可或缺的重要內(nèi)容。習(xí)近平指出：“人類對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)知沒(méi)有止境，防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題?！盵1]中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，無(wú)論革命、建設(shè)還是改革時(shí)期，始終重視災(zāi)害防治，不斷推動(dòng)災(zāi)害防治工作發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。學(xué)界關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的研究，多注重結(jié)合歷史學(xué)和災(zāi)害學(xué)對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)黨的災(zāi)害防治思想、政策、體制、方法、成效等內(nèi)容進(jìn)行宏觀把握，或是對(duì)不同歷史時(shí)期黨的災(zāi)害防治實(shí)踐進(jìn)行具體考察，系統(tǒng)研究中國(guó)共產(chǎn)黨百年災(zāi)害防治工作的研究成果較少。全面梳理中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的百年歷程，深刻總結(jié)其中的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)災(zāi)害防治系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化具有重要鏡鑒意義。

一、中國(guó)百年來(lái)的災(zāi)害與災(zāi)情

所謂災(zāi)害，是指危害人類生命財(cái)產(chǎn)安全、危及人類生存條件并給人類造成災(zāi)難性后果的事件?？v觀人類歷史的發(fā)展過(guò)程，按照引發(fā)災(zāi)害的原因可以將災(zāi)害分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害兩大主要類別。鑒于人為災(zāi)害成因復(fù)雜，本研究著重以百年來(lái)中國(guó)歷史上的自然災(zāi)害為主，考察中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的百年歷程。就自然災(zāi)害而言，一般可以按照災(zāi)害成因和我國(guó)災(zāi)害統(tǒng)計(jì)管理現(xiàn)狀分為氣象災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害和森林災(zāi)害等[2]（P3-4）。在中國(guó)數(shù)千年的歷史中，水旱、地震和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。

百年以來(lái)，多種類型的自然災(zāi)害給中國(guó)社會(huì)造成了不可估量的損失。民國(guó)時(shí)期，中國(guó)的災(zāi)害主要包括氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、海洋災(zāi)害和農(nóng)作物病蟲(chóng)災(zāi)害等，其中以水旱災(zāi)害發(fā)生最多、危害也最為嚴(yán)重。1912至1949年是中國(guó)歷史上一個(gè)旱澇災(zāi)害頻發(fā)的時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共發(fā)生65次大水災(zāi)，受災(zāi)面積達(dá)5 502萬(wàn)公頃，受災(zāi)人口3億多，死亡人數(shù)430萬(wàn)人[3]（P366）。1912至1937年期間，全國(guó)共發(fā)生20次大旱災(zāi)，西北、華北以及西南、華南是主要的旱災(zāi)區(qū)。以其中影響比較嚴(yán)重的1920年華北旱災(zāi)為例，此次旱災(zāi)波及山西、陜西、河北、河南、山東五個(gè)省份，共317個(gè)縣，災(zāi)民人數(shù)達(dá)19 895 114人，約占五省總縣數(shù)（550個(gè)）的五分之三[4]（P24）。民國(guó)時(shí)期頻繁的戰(zhàn)亂加劇了自然災(zāi)害引發(fā)的饑荒問(wèn)題。

中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨采取多項(xiàng)措施防災(zāi)救災(zāi)，使災(zāi)害造成的人員傷亡數(shù)量大幅下降，但是災(zāi)害對(duì)社會(huì)的影響依然嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在沒(méi)有大災(zāi)發(fā)生的一般年份，全國(guó)受災(zāi)害影響的人口有近億人，其中死亡人數(shù)超過(guò)千人，需要安置轉(zhuǎn)移者數(shù)百萬(wàn)人;20世紀(jì)90年代以后，自然災(zāi)害造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1 000億元[5]（P1）。在諸多災(zāi)害中，突發(fā)性巨災(zāi)依然威脅著群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。1954年，江淮流域發(fā)生大水災(zāi)，造成100億元以上的經(jīng)濟(jì)損失，受災(zāi)群眾達(dá)1 888萬(wàn)人，僅淹斃者就達(dá)3萬(wàn)人[6]（P490）。1976年唐山發(fā)生大地震，地震共造成超過(guò)242 000人死亡，164 000多人受重傷[7]（P1）。1998年，長(zhǎng)江、嫩江、松花江、珠江并發(fā)特大洪災(zāi)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共有29個(gè)?。▍^(qū)、市）遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口2.23億人，死亡3 004人，直接經(jīng)濟(jì)損失在1 666億元左右[8]（P300）。2008年四川汶川縣發(fā)生大地震，造成8.7萬(wàn)多人遇難和失蹤，37.4萬(wàn)余人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元[9]（P7）。嚴(yán)重的自然災(zāi)害是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要挑戰(zhàn)之一，黨領(lǐng)導(dǎo)的災(zāi)害防治工作成為有效保障民生的重要內(nèi)容。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的百年歷程

面對(duì)自然災(zāi)害多發(fā)的基本國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就勇敢肩負(fù)起中國(guó)災(zāi)害防治的重任，團(tuán)結(jié)廣大人民群眾開(kāi)展各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，在應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害過(guò)程中取得了顯著成績(jī)。回顧百年歷史，中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了民主革命時(shí)期的探索階段、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的發(fā)展階段、改革開(kāi)放新時(shí)期的調(diào)整和變革階段以及中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后的成熟階段。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的災(zāi)害防治工作，對(duì)保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。

（一）民主革命時(shí)期災(zāi)害防治的實(shí)踐探索

民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)著民族獨(dú)立和人民解放的歷史使命，面臨著復(fù)雜的軍事政治斗爭(zhēng)。黨在進(jìn)行反帝反封建革命斗爭(zhēng)的同時(shí)，將抗災(zāi)救災(zāi)與根據(jù)地建設(shè)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的理念，努力保障災(zāi)區(qū)人民生活，推動(dòng)根據(jù)地不斷發(fā)展，為革命勝利創(chuàng)造了條件。

1.土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的初步發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)災(zāi)害防治的探索始于獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1927至1937年間，中國(guó)災(zāi)害頻繁，受災(zāi)情況十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1911至1937年的民國(guó)時(shí)期，各種重大災(zāi)害達(dá)77次之多[10]（P40）。1927年國(guó)民黨新軍閥統(tǒng)治建立以后，災(zāi)荒發(fā)生的情況更加頻繁[11]（P11）。這一時(shí)期的災(zāi)害呈現(xiàn)受災(zāi)范圍廣、災(zāi)害種類多以及多災(zāi)并發(fā)等特點(diǎn)。

1927年大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始建立農(nóng)村革命根據(jù)地。大部分根據(jù)地生產(chǎn)力水平低下，且長(zhǎng)期遭受國(guó)民政府的封鎖，災(zāi)害發(fā)生后容易形成災(zāi)荒，災(zāi)害防治由此成為根據(jù)地建設(shè)的重要內(nèi)容之一，兼具鞏固根據(jù)地和宣傳革命的雙重作用。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將備荒和救災(zāi)作為災(zāi)害防治的主要內(nèi)容，遵循以生產(chǎn)自救為主、政府和社會(huì)救濟(jì)為輔的基本方針，通過(guò)組織群眾生產(chǎn)自救、實(shí)施臨災(zāi)救濟(jì)以及加強(qiáng)群眾間的互助合作等方式開(kāi)展抗災(zāi)救災(zāi)工作，有效解決了受災(zāi)群眾生活上的困難。在救災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了包括備荒委員會(huì)、救濟(jì)委員會(huì)在內(nèi)的救災(zāi)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，以基于農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)合作運(yùn)動(dòng)為基本方式[12]（P50），采取籌集物資、發(fā)放救災(zāi)款、租借農(nóng)具和種子、減免稅收、組織災(zāi)民種植糧食替代品、開(kāi)墾荒地、開(kāi)展節(jié)約運(yùn)動(dòng)等措施救助災(zāi)民[13]（P59-62），在保障災(zāi)民生活、增加根據(jù)地糧食產(chǎn)量以及擴(kuò)大革命影響等方面取得了顯著成效。

2.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的持續(xù)開(kāi)展

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，自然災(zāi)害的頻發(fā)加上日本帝國(guó)主義的燒殺搶掠，使中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地出現(xiàn)了嚴(yán)重的災(zāi)荒。如1942年，嚴(yán)重的旱災(zāi)使晉西大部分地區(qū)秋季歉收，不少地方僅有三四成年景，部分地區(qū)甚至絕收[14]（P197）。因廣大抗日根據(jù)地處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，抵抗自然災(zāi)害的能力較弱，災(zāi)害問(wèn)題成為影響根據(jù)地存在和發(fā)展的重要問(wèn)題。

面對(duì)嚴(yán)峻的抗戰(zhàn)形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨將災(zāi)害防治作為鞏固抗日民主政權(quán)的重要工作之一。抗戰(zhàn)期間，備荒和救災(zāi)仍然是災(zāi)害防治的核心內(nèi)容，以水利建設(shè)和植樹(shù)造林為主的防災(zāi)工作也逐漸引起黨的高度重視。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持“生產(chǎn)救災(zāi)，大家互助，渡過(guò)困難，政府以一切方法保證不餓死肯自救的人等口號(hào)去動(dòng)員組織黨內(nèi)外的群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救”[15]（P304）的方針，采取賑濟(jì)糧款、以工代賑、組織群眾搶種和補(bǔ)種糧食、加強(qiáng)糧食管理、興建義倉(cāng)、移民就食、節(jié)約捐輸?shù)却胧┚葷?jì)受災(zāi)群眾。為有效保障救災(zāi)工作的開(kāi)展，各抗日根據(jù)地民主政權(quán)設(shè)置民政廳作為一級(jí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)立優(yōu)待救濟(jì)委員會(huì)作為落實(shí)救災(zāi)政策的基層組織，同時(shí)也頒布實(shí)施了與災(zāi)民安置、救災(zāi)款發(fā)放以及捐款管理相關(guān)的多項(xiàng)條例。在救災(zāi)實(shí)踐中，以“大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)”為代表的抗日根據(jù)地軍民的生產(chǎn)自救是救災(zāi)的關(guān)鍵，以合作社為主要組織形式、吸納災(zāi)民參與各行業(yè)生產(chǎn)是維持災(zāi)民生計(jì)的基本途徑，黨領(lǐng)導(dǎo)下的災(zāi)區(qū)農(nóng)村中的相互借貸是社會(huì)互濟(jì)的主要形式。黨在抗戰(zhàn)期間的災(zāi)害防治實(shí)踐，保障了災(zāi)民的基本生活，促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展和軍民團(tuán)結(jié)，提高了黨的政治威信，在鞏固抗日根據(jù)地的同時(shí)也起到了破除迷信、移風(fēng)易俗的作用。

3.解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期災(zāi)害防治的不斷完善

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民黨不顧國(guó)內(nèi)民眾的和平呼聲，于1946年6月對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)發(fā)起進(jìn)攻，國(guó)共雙方就此開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)四年的內(nèi)戰(zhàn)。在此期間，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各解放區(qū)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。1947年，陜甘寧邊區(qū)發(fā)生普遍的春旱、秋澇、霜凍，部分地區(qū)遭受雹災(zāi)、水災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)，導(dǎo)致邊區(qū)耕地面積減少約350萬(wàn)畝，收成不及往年的一半[16]（P317）;1948年，華北解放區(qū)遭受多種自然災(zāi)害，全年華北區(qū)平均只有約六成半年景[17]（P522）。災(zāi)害防治成為中國(guó)共產(chǎn)黨保障人民生活、推動(dòng)革命勝利的必要工作。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東根據(jù)革命形勢(shì)，提出了救災(zāi)救濟(jì)的基本理念，即“救濟(jì)之法，除政府所設(shè)各項(xiàng)辦法外，主要應(yīng)依靠群眾互助去解決”[18]（P1176）。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以群眾生產(chǎn)自救為主、政府和社會(huì)救濟(jì)為輔的救災(zāi)方針，結(jié)合土地改革運(yùn)動(dòng)，采取緊急賑災(zāi)、節(jié)約度荒、組織群眾補(bǔ)種和搶種農(nóng)作物、發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)、減免公糧、安置逃荒災(zāi)民、防治疫病等措施開(kāi)展救災(zāi)工作。各解放區(qū)人民政權(quán)基本沿用了抗戰(zhàn)時(shí)期的救災(zāi)機(jī)構(gòu)體系，由各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)日常救荒工作，并在災(zāi)情特別嚴(yán)重的地區(qū)設(shè)立生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，協(xié)調(diào)各部門的救災(zāi)工作。經(jīng)過(guò)抗戰(zhàn)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)積累，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨已形成了一套包括調(diào)查災(zāi)情、請(qǐng)示賑災(zāi)、政府批復(fù)、賑濟(jì)救災(zāi)、及時(shí)總結(jié)救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整救災(zāi)流程。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期災(zāi)害防治的發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義制度，并開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。在此過(guò)程中，黨在民主革命時(shí)期災(zāi)害防治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，在防災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中取得了一系列成果。

1.過(guò)渡時(shí)期：逐步建立全國(guó)性災(zāi)害防治體系

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨由局部執(zhí)政轉(zhuǎn)為全國(guó)執(zhí)政，面臨的災(zāi)害防治任務(wù)十分艱巨。過(guò)渡時(shí)期，中國(guó)的水、旱、風(fēng)、雪、霜、雹、震、疫病和農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)等災(zāi)害十分嚴(yán)重。除1953年外，其余年份全國(guó)受災(zāi)面積均在1 000萬(wàn)公頃以上，成災(zāi)人口均在3 000萬(wàn)人以上。受帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)掠奪和長(zhǎng)期戰(zhàn)亂影響，中華人民共和國(guó)成立初期社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，災(zāi)害防治對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨保護(hù)群眾生命安全、鞏固執(zhí)政地位至關(guān)重要。

過(guò)渡時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步向依靠國(guó)家和集體抗災(zāi)救災(zāi)的災(zāi)害治理方式轉(zhuǎn)變，逐步建立起全國(guó)性災(zāi)害防治體系，防災(zāi)備災(zāi)工作也得到很大發(fā)展。黨和政府堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的理念，強(qiáng)調(diào)“克服災(zāi)害的最中心和最有效的辦法是生產(chǎn)，即動(dòng)員廣大被災(zāi)同胞自己動(dòng)手，生產(chǎn)自救”[19]（P30）。中華人民共和國(guó)成立后，中央政府首先確立了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”[20]的救災(zāi)方針，隨后根據(jù)國(guó)家發(fā)展形勢(shì)將救災(zāi)方針調(diào)整為“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助并輔之以政府必要救濟(jì)”[21]（P89）。在此期間，全國(guó)性的救災(zāi)機(jī)構(gòu)體系初步建立，由中共中央和國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)務(wù)部具體組織，災(zāi)害救濟(jì)與防治機(jī)構(gòu)同各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，負(fù)責(zé)災(zāi)害治理[22]（P36）;中央層面設(shè)置中央救災(zāi)委員會(huì)，地方層面建立省、專區(qū)、縣、鄉(xiāng)救災(zāi)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)工作。同時(shí)，救災(zāi)管理制度建設(shè)得到加強(qiáng)，黨和政府頒布了包括《關(guān)于加強(qiáng)查災(zāi)、報(bào)災(zāi)及災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作的通知》《關(guān)于處理節(jié)約募集物資的規(guī)定》《受災(zāi)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅減免辦法》等在內(nèi)的一系列法規(guī)條例對(duì)災(zāi)害防治工作進(jìn)行規(guī)范。在防災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)化災(zāi)害信息管理，有計(jì)劃地開(kāi)展多項(xiàng)水利工程建設(shè)以防水患;在救災(zāi)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨采取緊急賑災(zāi)、疫病防治、以工代賑、節(jié)約捐獻(xiàn)、發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)、提倡互助借貸、組織群眾搶種和補(bǔ)種農(nóng)作物、阻止逃荒、安置災(zāi)民、減免災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)稅等措施實(shí)施救災(zāi)，有效保障了災(zāi)民的基本生活。

2.全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下災(zāi)害防治的發(fā)展

1956年，社會(huì)主義制度在中國(guó)得到確立，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，以水災(zāi)、旱災(zāi)和地震災(zāi)害為主的各類自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。在中國(guó)自然災(zāi)害史上影響較大的災(zāi)害，如1959至1961年三年自然災(zāi)害、1966年邢臺(tái)地震、1975年河南淮河水災(zāi)以及1976年唐山地震，均發(fā)生在這一歷史時(shí)期。災(zāi)害不僅威脅著人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，而且嚴(yán)重影響了社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)進(jìn)程，災(zāi)害防治由此成為黨治理國(guó)家的重要內(nèi)容。

全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的災(zāi)害防治體系，加強(qiáng)了災(zāi)害管理制度和防災(zāi)備災(zāi)工作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府大包大攬式的災(zāi)害防治方式逐步形成，集體組織下的群眾性生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)是救災(zāi)的主要方式。黨和政府將“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)”[23]（P436）作為救災(zāi)方針，將內(nèi)務(wù)部作為全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將中央救災(zāi)委員會(huì)作為負(fù)責(zé)災(zāi)害防治組織協(xié)調(diào)工作的重要機(jī)構(gòu)。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，農(nóng)田水利建設(shè)以及各項(xiàng)防汛水利工程建設(shè)取得重大進(jìn)展，安徽的淠史杭、內(nèi)蒙古的三盛公以及北京的密云水庫(kù)等大型水利工程為農(nóng)田灌溉事業(yè)發(fā)展提供了基本條件[24]（P13）;糧食儲(chǔ)備制度得以建立，至20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家儲(chǔ)備糧食在數(shù)量上達(dá)到預(yù)定儲(chǔ)備規(guī)模[25]（P58）。在救災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府基本沿用了社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期的救災(zāi)舉措;三年自然災(zāi)害期間，除常規(guī)救災(zāi)方法外，降低城鄉(xiāng)口糧標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)城鎮(zhèn)人口、開(kāi)展代食品運(yùn)動(dòng)等應(yīng)急措施也在救災(zāi)度荒過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。此外，黨領(lǐng)導(dǎo)下的災(zāi)區(qū)集體互助在災(zāi)害救助中發(fā)揮了一定作用，民間救災(zāi)組織納入政府行政管理體制，其災(zāi)害救助功能由此被政府所取代。

中共八大后，受“左”傾錯(cuò)誤影響，黨的災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展受挫。1958年，中央救災(zāi)委員會(huì)被撤銷，全國(guó)大部分地區(qū)的救災(zāi)機(jī)構(gòu)相繼撤銷和合并，各地的救災(zāi)任務(wù)主要由民政部門負(fù)責(zé)。1969年，內(nèi)務(wù)部被撤銷后，救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)撫等工作由財(cái)政部負(fù)責(zé)，災(zāi)害防治的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)變?yōu)閱渭兊膿芸顧C(jī)構(gòu)[26]（P88）。國(guó)家災(zāi)害防治體系受到嚴(yán)重破壞，給黨的災(zāi)害防治事業(yè)建設(shè)留下了深刻的教訓(xùn)。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期災(zāi)害防治的調(diào)整與變革

十一屆三中全會(huì)之后，中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。中國(guó)共產(chǎn)黨逐步恢復(fù)“文化大革命”中被嚴(yán)重破壞的災(zāi)害防治工作，并以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)，逐步推動(dòng)災(zāi)害防治走向現(xiàn)代化。以1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革為分界點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的災(zāi)害防治工作發(fā)生了顯著變化。

1.歷史轉(zhuǎn)折和中國(guó)特色社會(huì)主義開(kāi)創(chuàng)時(shí)期災(zāi)害防治的調(diào)整

1976年，“文化大革命”結(jié)束;經(jīng)過(guò)兩年徘徊時(shí)期，中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率相較于中華人民共和國(guó)成立前三十年有所降低，災(zāi)害種類也發(fā)生了變化。這一時(shí)期發(fā)生的自然災(zāi)害主要是地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害和海洋災(zāi)害。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)以提高我國(guó)災(zāi)害治理能力、減輕災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失是這一時(shí)期災(zāi)害防治工作面臨的主要任務(wù)。

改革開(kāi)放以后，伴隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)變?yōu)暮χ卫砝砟?，恢?fù)救災(zāi)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)災(zāi)害管理，不斷調(diào)整災(zāi)害防治工作。以1989年中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)成立為標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨的災(zāi)害防治思想開(kāi)始由重視臨災(zāi)救濟(jì)和災(zāi)后救助，向更加注重災(zāi)害預(yù)防與減災(zāi)工作的方向發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，黨和政府以中央和地方財(cái)政“分灶吃飯”的國(guó)家財(cái)政體制改革為基礎(chǔ)，實(shí)行災(zāi)害救濟(jì)的經(jīng)費(fèi)包干制度，緩解了中央政府的救災(zāi)壓力，加大了地方政府在救災(zāi)中的作用。在災(zāi)害防治的頂層設(shè)計(jì)上，黨和政府以“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”[27]（P8）為救災(zāi)方針，在民政部設(shè)立農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司主管全國(guó)農(nóng)村救災(zāi)工作[28]]（P150），將災(zāi)害救濟(jì)與扶貧結(jié)合，充分發(fā)揮無(wú)償救濟(jì)和有償扶持合力作用。救災(zāi)工作管理法制化進(jìn)程加快，民政部明確了救災(zāi)物資的使用范圍和發(fā)放對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了對(duì)救災(zāi)過(guò)程的監(jiān)管。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府加強(qiáng)系統(tǒng)防災(zāi)工程建設(shè)，使水利工程在農(nóng)田灌溉和防洪抗旱方面的作用大幅提升;三北防護(hù)林建設(shè)取得階段性成果，至1985年第1期工程完成時(shí)，西北、華北和東北常年受風(fēng)沙和水土流失影響的地區(qū)已有1.2億萬(wàn)畝農(nóng)田得到林網(wǎng)保護(hù)[29]。在救災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府注重加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，及時(shí)安置災(zāi)民，對(duì)口支援災(zāi)區(qū)重建，積極恢復(fù)災(zāi)區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在社會(huì)救助和國(guó)外援助方面，中國(guó)共產(chǎn)黨重啟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代消失的災(zāi)害社會(huì)捐助，將保險(xiǎn)作為重要的社保制度納入社會(huì)治理體系中，并開(kāi)始接受國(guó)際救災(zāi)援助，逐步參與到國(guó)際減災(zāi)活動(dòng)中。

2.改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段災(zāi)害防治的變革

1992年以后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新階段。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著災(zāi)害防治事業(yè)不斷發(fā)展，水旱災(zāi)害造成的災(zāi)害影響相對(duì)減弱，但地質(zhì)災(zāi)害和疫病災(zāi)害等造成的威脅依然較大。這一時(shí)期，1998年長(zhǎng)江大水、2003年“非典”疫病、2008年汶川地震、2008年南方雪災(zāi)、2010年青海玉樹(shù)地震等災(zāi)害給中國(guó)社會(huì)造成了較大影響。完善現(xiàn)代化災(zāi)害防治體系、以預(yù)防為主減少自然災(zāi)害影響是這一時(shí)期災(zāi)害防治工作的主要目標(biāo)。

改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段，中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治工作發(fā)生了重大變革。隨著改革開(kāi)放后災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步認(rèn)識(shí)到減災(zāi)工作在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，并將綜合減災(zāi)思想作為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基本理念。以1994年中央與地方實(shí)施分稅制為基礎(chǔ)，黨和政府建立了救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)款分級(jí)負(fù)擔(dān)的救災(zāi)體制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)救災(zāi)社會(huì)化的改革方向。中央提出“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，并設(shè)立國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)救災(zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)和組織工作;各級(jí)地方政府設(shè)立了相應(yīng)的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急性臨時(shí)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)也在救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。災(zāi)害管理方面，災(zāi)害信息得以及時(shí)公開(kāi)，災(zāi)害防治法制化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，新頒布或修訂的有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的法律法規(guī)多達(dá)30多部。在防災(zāi)備災(zāi)實(shí)踐中，黨和政府進(jìn)行了包括防備水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害的一系列重大系統(tǒng)性減災(zāi)工程建設(shè)，并完善國(guó)家物資儲(chǔ)備制度，在各地組織開(kāi)展救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。至2012年，全國(guó)省級(jí)救災(zāi)物資倉(cāng)儲(chǔ)面積達(dá)32萬(wàn)余平方米，309個(gè)地、市和2 286個(gè)縣（市、區(qū)）建立起救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)[30]（P11）。在救災(zāi)實(shí)踐中，中央建立了國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，以及黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一指揮、各級(jí)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、地方政府與人民軍隊(duì)相互配合、基層政府積極組織動(dòng)員群眾的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作方法，提高了對(duì)災(zāi)害的響應(yīng)速度。此外，黨和政府鼓勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)際減災(zāi)合作機(jī)制建設(shè)，大力推動(dòng)救災(zāi)減災(zāi)社會(huì)化與國(guó)際化。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的新發(fā)展

十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)的自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，氣象、地質(zhì)以及疫病等自然災(zāi)害威脅著人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在改革開(kāi)放以來(lái)災(zāi)害防治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害防治事業(yè)的新發(fā)展。

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的系統(tǒng)性災(zāi)害防治理念具體化，形成了“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”[31]的思想方針。十八屆三中全會(huì)后，中央開(kāi)始對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制進(jìn)行改革，提出要充分發(fā)揮我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，健全和完善包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制、屬地管理體制、社會(huì)力量和市場(chǎng)參與機(jī)制等在內(nèi)的各項(xiàng)災(zāi)害防治制度[32]。2018年，中央政府組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院的組成部門，專門負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全、防災(zāi)救災(zāi)等工作中的應(yīng)急響應(yīng)。災(zāi)害防治法制化建設(shè)方面，黨和政府修訂了《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等多部法律，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)災(zāi)害管理法制建設(shè)不斷發(fā)展。災(zāi)害防治實(shí)踐方面，黨和政府注重加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、工程防災(zāi)減災(zāi)、基層防災(zāi)減災(zāi)等多方面能力建設(shè)，不斷提高市場(chǎng)和社會(huì)參與程度、擴(kuò)大防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)國(guó)際交流合作，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家災(zāi)害治理能力的平衡發(fā)展和穩(wěn)步提升。

三、百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)

百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)為中心，在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中積極開(kāi)展抗災(zāi)救災(zāi)工作，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐和總結(jié)，逐步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、中央到地方層級(jí)管理的現(xiàn)代化災(zāi)害防治體系，災(zāi)害防治工作不斷向系統(tǒng)化、科學(xué)化、制度化以及社會(huì)化方向發(fā)展。

（一）黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是災(zāi)害防治的核心優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵33]（P20）中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是百年來(lái)災(zāi)害防治工作的核心優(yōu)勢(shì)，對(duì)災(zāi)害治理成效起到了決定性作用。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是廣泛動(dòng)員各方力量參與抗災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)地民主政權(quán)開(kāi)展的賑濟(jì)糧款、節(jié)約捐獻(xiàn)和生產(chǎn)自救等運(yùn)動(dòng)得以高效展開(kāi)，在物質(zhì)匱乏的條件下極大緩解了救災(zāi)壓力、保障了群眾生活。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開(kāi)展各項(xiàng)防災(zāi)備災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)、統(tǒng)一管理調(diào)度抗災(zāi)救災(zāi)物資以及組織群眾生產(chǎn)自救的前提。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨是持續(xù)推進(jìn)災(zāi)害管理方式變革和災(zāi)害防治現(xiàn)代化發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。進(jìn)入新時(shí)代以后，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是深化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革和綜合提高國(guó)家災(zāi)害防治能力的關(guān)鍵。

回顧百年歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨在災(zāi)害防治中的各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮著核心作用。在防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是與時(shí)俱進(jìn)完善災(zāi)害治理體系與制度、規(guī)劃和實(shí)施系統(tǒng)的防災(zāi)備災(zāi)工程建設(shè)、開(kāi)展廣泛的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、制定和施行災(zāi)害防治法規(guī)的根本保障。在抗災(zāi)救災(zāi)環(huán)節(jié)，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在制定和實(shí)施科學(xué)合理的救災(zāi)方案、統(tǒng)一指揮與集中調(diào)度、及時(shí)實(shí)施災(zāi)害救助、爭(zhēng)取社會(huì)和國(guó)際援助等方面都起到了至關(guān)重要的作用。在災(zāi)后重建環(huán)節(jié)，中國(guó)共產(chǎn)黨也是科學(xué)規(guī)劃和開(kāi)展重建、政策幫扶保障受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家災(zāi)害防治事業(yè)的不斷發(fā)展，堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。

（二）以科技為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)

“根據(jù)唯物主義觀點(diǎn)，歷史中的決定性因素，歸根結(jié)底是直接生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！盵34]（P13）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年來(lái)災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以科技為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力，提高國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)。民主革命時(shí)期，中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持生產(chǎn)救災(zāi)的思想方針，重視發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主的各行業(yè)生產(chǎn)提高抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力，將抗災(zāi)救災(zāi)與發(fā)展根據(jù)地生產(chǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害治理。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨重視科技對(duì)防災(zāi)和救災(zāi)工作的重要性，建立了氣象監(jiān)測(cè)與地震監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完成了多項(xiàng)大型水利工程建設(shè)，并通過(guò)一定程度上的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)村防災(zāi)備災(zāi)能力。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的改革促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，災(zāi)害管理方式改革得以實(shí)施，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)逐步被運(yùn)用到災(zāi)害防治中，加快了災(zāi)害防治現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以科技為先導(dǎo)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展為建立現(xiàn)代化的災(zāi)害管理制度、完善科學(xué)先進(jìn)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系、提高綜合性防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)能力等奠定了基礎(chǔ)。

以科學(xué)技術(shù)為先導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)力，不僅為災(zāi)害防治提供了必要的技術(shù)，也為增強(qiáng)國(guó)家抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治的重要經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新科技為先導(dǎo)持續(xù)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，是中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治事業(yè)不斷邁向現(xiàn)代化的必由之路。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)是災(zāi)害防治的關(guān)鍵

“制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問(wèn)題。”[35]在百年來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的歷程中，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨災(zāi)害防治的關(guān)鍵。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)以抗災(zāi)救災(zāi)為主的災(zāi)害防治實(shí)踐，初步形成了比較成熟的報(bào)災(zāi)和救災(zāi)流程。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括災(zāi)害信息管理、救災(zāi)物資管理以及災(zāi)害稅收減免等在內(nèi)的災(zāi)害管理制度，同時(shí)對(duì)建立災(zāi)害物資儲(chǔ)備制度進(jìn)行了初步探索。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨變革災(zāi)害管理方式以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在災(zāi)害分級(jí)管理的機(jī)制下加強(qiáng)防災(zāi)物資儲(chǔ)備、災(zāi)害信息管理、救災(zāi)物資管理以及救災(zāi)社會(huì)捐獻(xiàn)等制度建設(shè)，有效減少了災(zāi)害的影響。進(jìn)入新時(shí)代以后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步完善了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期形成的災(zāi)害治理體制機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)化防災(zāi)備災(zāi)制度以及災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)制度的建設(shè)，顯著提升了國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合能力。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年災(zāi)害防治的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，加強(qiáng)制度建設(shè)、與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)制度改革是保障黨所建立的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)制度及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要且能高效運(yùn)行達(dá)到災(zāi)害防治預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。加強(qiáng)災(zāi)害防治制度建設(shè)，對(duì)強(qiáng)化依法依制治理災(zāi)害理念、實(shí)現(xiàn)快速及時(shí)的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、保障災(zāi)款和救災(zāi)物資的正確使用、規(guī)范社會(huì)救助渠道等具有至關(guān)重要的作用。在新時(shí)代的災(zāi)害防治中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)災(zāi)害防治制度建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)災(zāi)害防治制度化和法治化發(fā)展。

（四）堅(jiān)持以人民為中心是災(zāi)害防治的根本

“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量?！盵36]（P21）百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持群眾路線，以保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全為災(zāi)害防治目標(biāo)，并依靠人民群眾的力量實(shí)現(xiàn)災(zāi)害防治。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨充分組織動(dòng)員群眾開(kāi)展多種方式的生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)，有效保障了根據(jù)地災(zāi)民的基本生活。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將群眾動(dòng)員作為災(zāi)害防治的基本方式，組織群眾參與節(jié)約捐獻(xiàn)運(yùn)動(dòng)、生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)以及防災(zāi)工程建設(shè)等，減少了災(zāi)害對(duì)群眾生活的影響。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨將扶貧與救災(zāi)結(jié)合，將災(zāi)害救助作為一項(xiàng)基本內(nèi)容納入社會(huì)保障制度中，以保障受災(zāi)群眾生活。進(jìn)入新時(shí)代以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，從加強(qiáng)群眾防災(zāi)意識(shí)教育、創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)、建設(shè)社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍、完善救災(zāi)款項(xiàng)和物資發(fā)放的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等多方面依靠群眾實(shí)現(xiàn)災(zāi)害防治，堅(jiān)持提升國(guó)家災(zāi)害治理能力，在減少災(zāi)害影響的同時(shí)保障和改善了災(zāi)區(qū)群眾的生活。

回顧百年歷史，將減少群眾生命財(cái)產(chǎn)損失和保障受災(zāi)群眾生活作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨能夠動(dòng)員各方力量并成功領(lǐng)導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的根本，將依靠群眾作為災(zāi)害治理的基本方針是中國(guó)共產(chǎn)黨能夠應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、取得良好的災(zāi)害防治成效的根本。堅(jiān)持以人民為中心，充分體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，為黨的災(zāi)害防治事業(yè)提供了源源不竭的強(qiáng)大動(dòng)力，是新時(shí)代提升國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力必須堅(jiān)持的根本原則。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展的未來(lái)展望

百年歷史證明，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革中的災(zāi)害防治工作成效顯著，在保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、提升國(guó)家治理能力等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于起步較晚、發(fā)展過(guò)程曲折艱辛，目前中國(guó)的災(zāi)害防治事業(yè)現(xiàn)代化程度還不夠高，在災(zāi)害應(yīng)急管理、災(zāi)害防治法制化以及救災(zāi)社會(huì)參與等方面存在一定的問(wèn)題。未來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展，需要針對(duì)這些問(wèn)題采取相應(yīng)措施，進(jìn)一步完善災(zāi)害管理體制機(jī)制，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作，規(guī)范救災(zāi)過(guò)程，使防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合能力得到不斷提升。

（一）加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理

災(zāi)害應(yīng)急管理是指政府等社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)急體系以及管理體制和機(jī)制，采取一系列必要措施，降低災(zāi)害影響、恢復(fù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)[37]（P27）。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身和蘇聯(lián)的災(zāi)害防治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門分工、地方負(fù)責(zé)、村社組織、全民參與”[38]（P24）的救災(zāi)體制。改革開(kāi)放后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)災(zāi)害管理體制進(jìn)行調(diào)整，并在防災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中充分認(rèn)識(shí)到了建立現(xiàn)代化的災(zāi)害應(yīng)急管理體制在災(zāi)害防治中的重要作用。進(jìn)入新世紀(jì)后，黨和政府根據(jù)災(zāi)害防治事業(yè)發(fā)展的需要，建立了“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。進(jìn)入新時(shí)代以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視災(zāi)害應(yīng)急管理，不僅頒布法規(guī)條例持續(xù)推動(dòng)災(zāi)害應(yīng)急管理體制的改革和進(jìn)一步完善，并且建立了專門的國(guó)家應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作。

實(shí)踐證明，中國(guó)共產(chǎn)黨重視和加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理工作，不僅順應(yīng)了各國(guó)政府建立專門的災(zāi)害應(yīng)急管理和決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的國(guó)際趨勢(shì)，而且能夠有效解決救災(zāi)過(guò)程中中央與地方權(quán)責(zé)不明、救災(zāi)響應(yīng)不及時(shí)以及災(zāi)后重建規(guī)劃不完善等問(wèn)題。因此，對(duì)未來(lái)災(zāi)害防治事業(yè)的發(fā)展而言，加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理是至關(guān)重要的內(nèi)容。加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理，須從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援管理以及災(zāi)后恢復(fù)與重建四個(gè)階段分別入手，不斷完善管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急人員、物資裝備、資金以及工程技術(shù)等保障，定期開(kāi)展應(yīng)急演練和應(yīng)急宣傳教育工作，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程，有計(jì)劃地實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)與重建工作。在未來(lái)的災(zāi)害防治工作中，進(jìn)一步完善災(zāi)害應(yīng)急管理部門建設(shè)和規(guī)范災(zāi)害應(yīng)急管理工作是加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理的關(guān)鍵。

（二）推動(dòng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)

20世紀(jì)60年代以來(lái)，災(zāi)害治理的迫切需要以及各國(guó)政府對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作的日益重視促使各國(guó)加強(qiáng)災(zāi)害防治的立法，以減輕災(zāi)害對(duì)人類造成的損失。改革開(kāi)放前，黨和政府就已經(jīng)制定頒布了大量關(guān)于災(zāi)害防治的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范各項(xiàng)災(zāi)害防治工作起到了重要作用。黨和政府在改革開(kāi)放前頒布的法律主要是圍繞生產(chǎn)抗災(zāi)和生產(chǎn)自救工作制定的，相比較之下，只有林業(yè)災(zāi)害管理部門的法律法規(guī)較為完善[39]（P314）。改革開(kāi)放以后，在推動(dòng)災(zāi)害管理體制改革的過(guò)程中，黨和政府加快了災(zāi)害防治的法制化建設(shè)進(jìn)程，頒布實(shí)施了《防震減災(zāi)法》《防洪法》《傳染病防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《環(huán)境保護(hù)法》等一般性法律以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等基本法律。但是，我國(guó)的災(zāi)害防治法律體系仍然有多方面內(nèi)容需要完善，持續(xù)推動(dòng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)是提高國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力至關(guān)重要的內(nèi)容。

為持續(xù)完善我國(guó)的災(zāi)害防治體系、不斷提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制的運(yùn)行效率，必須進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)。在災(zāi)害管理法律體系建設(shè)方面，日本、美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)由制定災(zāi)害基本法階段進(jìn)入到制定部門災(zāi)害管理法階段;相較之下，中國(guó)在災(zāi)害防治法律法規(guī)建設(shè)方面存在缺乏統(tǒng)一的國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法、社會(huì)救災(zāi)相關(guān)法律不完備、災(zāi)害管理法律建設(shè)不健全等問(wèn)題。對(duì)此，新時(shí)代加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)應(yīng)從三個(gè)主要方面著手。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害防治法律的理論研究。關(guān)于災(zāi)害防治的法律體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，沒(méi)有全面深入的理論研究，沒(méi)有充分借鑒國(guó)外關(guān)于災(zāi)害防治的理論研究成果，就無(wú)法設(shè)計(jì)和制定出適合中國(guó)國(guó)情、科學(xué)合理的災(zāi)害防治法律體系。因此，理論研究是加強(qiáng)災(zāi)害防治法制化建設(shè)的首要前提。其次，應(yīng)完善現(xiàn)有的災(zāi)害管理法律體系。災(zāi)害管理法律體系建設(shè)是災(zāi)害防治法制化的關(guān)鍵內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家災(zāi)害治理現(xiàn)代化的重要途徑。借鑒日本于1961年頒布實(shí)施的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，及時(shí)制定一部國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法律，加快綜合性災(zāi)害管理法律建設(shè)進(jìn)程，是推動(dòng)中國(guó)災(zāi)害治理法制化進(jìn)程的當(dāng)務(wù)之急。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害防治過(guò)程的法律監(jiān)督。對(duì)災(zāi)害防治過(guò)程的法律監(jiān)督直接關(guān)系防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的實(shí)效，在災(zāi)害防治法制化建設(shè)過(guò)程中與災(zāi)害管理立法同樣重要。運(yùn)用法律手段監(jiān)督災(zāi)害防治全過(guò)程，能有效杜絕救災(zāi)過(guò)程中的貪污腐敗現(xiàn)象，是保證救災(zāi)實(shí)效的必要舉措。

（三）強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與

在災(zāi)害防治過(guò)程中，救災(zāi)工作的社會(huì)參與是指非政府組織、企業(yè)或個(gè)人等社會(huì)力量廣泛參與救災(zāi)，與政府協(xié)同合作提高救災(zāi)效率與水平。救災(zāi)工作的社會(huì)參與是社會(huì)救助的重要途徑之一，也是現(xiàn)代國(guó)家災(zāi)害救助中不可或缺的內(nèi)容。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于社會(huì)資源絕大部分被國(guó)家和集體控制和配置，包括慈善組織等在內(nèi)的民間救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)失去了自身存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致救災(zāi)工作的社會(huì)參與僅限于個(gè)人或集體之間的互助互濟(jì)，使其在災(zāi)害救助過(guò)程中發(fā)揮的效果有限[40]（P47）。改革開(kāi)放后，黨和政府實(shí)施災(zāi)害管理改革，開(kāi)始試行災(zāi)害保險(xiǎn)，并逐步開(kāi)放救災(zāi)社會(huì)捐助渠道，建立扶貧救災(zāi)基金會(huì)，推動(dòng)救災(zāi)社會(huì)化。1994年，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議正式提出民政工作要走社會(huì)化的道路，中國(guó)的救災(zāi)工作的社會(huì)參與進(jìn)程大幅加快。1996年，包括救災(zāi)扶貧基金會(huì)在內(nèi)的19萬(wàn)個(gè)非政府組織共積累資金47.9億元，比當(dāng)年國(guó)家的救災(zāi)經(jīng)費(fèi)支出高出約17億元[41]（P23）。進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的救災(zāi)格局基本形成，社會(huì)捐助趨于常態(tài)化，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在災(zāi)害救助工作中發(fā)揮的作用日益顯著。

強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與，對(duì)于緩解政府的救災(zāi)壓力、保障救災(zāi)工作的持續(xù)性、推動(dòng)救災(zāi)工作細(xì)致化等具有重要意義，能夠有效地彌補(bǔ)政府救災(zāi)工作的不足。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府依靠救災(zāi)社會(huì)化機(jī)制取得的救災(zāi)成效足以證明，強(qiáng)化救災(zāi)工作的社會(huì)參與是未來(lái)推動(dòng)中國(guó)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容。在現(xiàn)有的救災(zāi)體制下，以災(zāi)害保險(xiǎn)和救災(zāi)捐助為主要內(nèi)容，加強(qiáng)救災(zāi)工作的輿論宣傳，引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與救災(zāi)工作，并在救災(zāi)實(shí)踐中注重規(guī)范社會(huì)救助的過(guò)程，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用以及非政府組織的專業(yè)性和靈活性特點(diǎn)，是新時(shí)代不斷強(qiáng)化救災(zāi)工作社會(huì)參與的有效途徑。

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The Centennial Process and Historical Experience in Disaster

Prevention and Management of Communist Party of China

GAO Zhong-wei，LIU Guang-hui

（School of Marxism，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

Abstract：

Disasters have always been a major problem that human must face for survival and development，and disaster prevention and management is also an important part of the social governance of the Communist Party of China.Over the past century，the development of the work of Chinese Communist Party’s disaster prevention and managemant has experienced four periods：the period of democratic revolutionary，the period of socialist revolution and construction，the period of reform and opening up and socialist modernization，and the period of? new era，has completed the transformation from the initial focus on disaster relief to the establishment of a disaster management system integrating disaster prevention，reduction and relief.After a hundred years of practice，the Communist Party of China has realized the modern development of disaster prevention and management，and has formed disaster management experience such as adhering to the party’s unified leadership，taking science and technology as the guide to develop productivity，strengthening system construction，and persisting in the people-centered approach.Studying the 100-year course and historical experience of disaster prevention and management by the Communist Party of China is the intended meaning of constantly improving disaster prevention and management? work by taking history as a mirror.

Key words：

Communist Party of China;disaster prevention and management;centennial process;historical experience

（責(zé)任編輯

周子翼）