突發(fā)公共衛(wèi)生事件視角下中國工會的治理機制研究
——以新冠肺炎防控為例

艾 琳

(吉林大學(xué) 法學(xué)院， 吉林 長春 130012)

新冠肺炎病毒引發(fā)了全球百年不遇的突發(fā)疫情,并以持續(xù)變異的超強傳播力(1)2020年初的新冠肺炎疫情在傳播速度、感染范圍上遠超歷次突發(fā)公共衛(wèi)生事件,根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的等級劃分依據(jù),新冠肺炎應(yīng)定為I級,即特別重大,并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞資關(guān)系和社會轉(zhuǎn)型節(jié)奏帶來了較大沖擊,考驗著疫情當下的社會治理機制、應(yīng)急機制。,深刻改變了人類的社會生活、生產(chǎn)方式和思想觀念,直接或間接地影響到世界經(jīng)濟秩序和政治格局?，F(xiàn)階段,中國的疫情雖在局部地區(qū)因外控因素有些許反復(fù),但實際已處于平穩(wěn)期,有關(guān)新冠肺炎的疫情防控工作也步入了常態(tài)化階段?；仡櫺鹿诜窝滓咔榈姆揽貧v程,可視為社會治理體系經(jīng)歷的一次重大考驗,能有效控制,是在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下完成的,同時也離不開各類社會組織的共同參與。其中,工會在組織職工抗疫、提高勞動生產(chǎn)率、構(gòu)建更穩(wěn)定的勞動力隊伍、維護社會秩序和諧等方面作用突出,是其在勞動關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮顯著非工資效應(yīng)的體現(xiàn)[1]1,彰顯了我國治理體系和治理能力的突出優(yōu)勢[2],堅定了我國的制度自信。目前,對工會組織已有的研究主要集中在工會處理勞動糾紛和對勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)上[3],大多停留在勞資對立和勞資矛盾緊張的較早階段,鮮有針對中國特色社會主義性質(zhì)的工會在新時代背景下的功能和作用的研究。本文通過對中西方工會在疫情中實際表現(xiàn)的對比,分析工會在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(2)中華人民共和國國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條：突發(fā)公共衛(wèi)生事件 ，是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。中如何找準定位、發(fā)揮作用和展示價值,針對防控薄弱面,提出健全工作機制的改進建議,在有利于防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的同時,有助于將工會行動融入社會應(yīng)急治理體系。

一、中西方工會基于疫情防控的差異化表現(xiàn)

自2020年初,新冠肺炎病毒在全球快速蔓延。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示截至2021年9月19日,國內(nèi)累計確診病例124 056例,累計死亡5 689例;同期國外累計確診病例達228 904 307例,單日新增555 770例,累計死亡4 696 385例[4]。受疫情肆虐的影響,社會總需求被抑制,經(jīng)濟接近停擺,產(chǎn)業(yè)鏈中斷，面向消費者的企業(yè)受疫情的沖擊最為直接,部分企業(yè)歇業(yè)或倒閉。由于美歐等國對疫情在公共衛(wèi)生、社會生活和生命健康方面造成的危害認識不足,過早地取消戴口罩、限定社交距離等防控措施,未有效阻隔病毒的大范圍擴散,導(dǎo)致部分疫情嚴重國家的醫(yī)療系統(tǒng)近乎崩潰,底層人群生活處境更加艱難。而中國,在以習(xí)近平同志為核心的黨中央有力領(lǐng)導(dǎo)下,由于采取了果斷的疫情防控措施,自2020年3月已進入了常態(tài)化疫情防控階段。在此過程中,工會組織發(fā)揮了獨特的作用。下面,透過中西方工會在新冠肺炎防控中的角色作用,分析導(dǎo)致二者間差異表現(xiàn)的政治、經(jīng)濟、文化根源。

(一)中國工會組織的應(yīng)對模式

新冠肺炎疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)打響后,中國迅速形成了全面動員、整體部署、系統(tǒng)防控的局面。工會組織團結(jié)廣大職工投身疫情防控,履行職責使命,彰顯政治自覺。具體表現(xiàn)在:

1.主動發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)作用 中國工會的性質(zhì)特征決定了其組織力量主要來自于自身處于黨政系統(tǒng)中的合法地位與身份,從而保證了人員編制、主要經(jīng)費及工會干部的任命[5]169。這在很大程度上增強了其與政府部門溝通的便利和相較于其他組織抵御突發(fā)災(zāi)害的能力。在疫情防控中,中華全國總工會響應(yīng)中央的決策部署,及時組織起草和印發(fā)了《中華全國總工會關(guān)于抗擊新型肺炎疫情的倡議書》《中華全國總工會關(guān)于充分發(fā)揮工會組織作用 團結(jié)動員廣大職工堅決打贏新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的通知》,指導(dǎo)全國各級工會團結(jié)引領(lǐng)廣大勞動者積極投身疫情防控工作,堅決打好疫情阻擊戰(zhàn)，并推動多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持鼓勵勞動者參與線上職業(yè)技能培訓(xùn)的通知》《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩(wěn)定勞動關(guān)系支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見》等文件[6]。為各級工會參與疫情防控調(diào)度確定了總方針,激發(fā)了工會組織和職工的社會擔當和責任意識。一方有難，八方支援,從貫徹和執(zhí)行黨和國家的方針與政策來看,工會在疫情初期的積極快速反應(yīng),體現(xiàn)了中國工會組織高度政治化的特征[5]171。

2.帶動勞動者發(fā)揮國家主人翁作用 《中華人民共和國工會法》(以下簡稱《工會法》)第二條(3)《中華人民共和國工會法》第二條:工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益,依法維護職工的合法權(quán)益。和《中國工會章程》總則(4)《中國工會章程》總則:中國工會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織,是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶,是國家政權(quán)的重要社會支柱,是會員和職工利益的代表。關(guān)于工會的性質(zhì)描述表明,中國工會的本質(zhì)屬性是工人階級的階級性、群眾性和政治性的有機統(tǒng)一。帶領(lǐng)和教育勞動者發(fā)揮國家主人翁的作用亦是《工會法》中規(guī)定的工會組織的作用之一。中國工會的職責即工會的權(quán)利和義務(wù),而我國《工會法》所規(guī)定的工會的權(quán)利和義務(wù)的特殊性在于其表現(xiàn)形式,工會的權(quán)利往往又是工會的義務(wù)[7]。在疫情防控中,工會的權(quán)利是保障和維護工人的生命安全、基本生活及合法勞動權(quán)利,工會的義務(wù)亦如此。這種結(jié)合和統(tǒng)一使工會有義務(wù)和權(quán)利在遇到突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時,通過各種途徑和手段,帶動、組織和教育勞動者積極參與到國家事務(wù)、社會事務(wù)中,發(fā)揮國家主人翁作用。這既是對勞動者自身利益的保障,亦是對國家的義務(wù)和責任,而只有協(xié)助國家積極抗疫,才能實現(xiàn)快速高效的復(fù)工復(fù)產(chǎn),進而保障勞動者的勞動權(quán)益。工會發(fā)揮較強的組織優(yōu)勢和激勵手段,如用勞模精神激勵一線醫(yī)護人員,評先評優(yōu)向防疫一線和基層傾斜[8];開展創(chuàng)建“工人先鋒號”活動,表彰在疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)和穩(wěn)定勞動關(guān)系中的先進典型;組織工會員工、志愿者走進社區(qū),在出入卡口上崗執(zhí)勤[9],開展登記排查,服務(wù)隔離人員。極大地調(diào)動了勞動者的積極性,激發(fā)其主人翁精神,投身到一線進行防疫工作,在履行義務(wù)的同時,實現(xiàn)了權(quán)利的保障。

3.維護疫情中的勞動關(guān)系和諧 新冠肺炎疫情爆發(fā)后,由于工廠企業(yè)停工、停業(yè)及內(nèi)需戰(zhàn)略尚未完全成型、而外貿(mào)主導(dǎo)的經(jīng)濟模式受到較大沖擊等原因,勞動者遭受影響最大的即是自身經(jīng)濟權(quán)益的損失。為保障勞動者在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的基本生活和生計少受影響,做好穩(wěn)崗就業(yè)工作是關(guān)鍵。全國總工會與人社部等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩(wěn)定勞動關(guān)系支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實施意見》[10],明確了疫情時期穩(wěn)定勞動用工、減少就業(yè)歧視、合理安排工時和報酬等方面的政策,舒緩了勞資矛盾和勞動者的生存壓力。新冠肺炎疫情下的勞動關(guān)系情形要比已納入勞動法制范疇的勞動關(guān)系更加復(fù)雜化、多元化。雇傭關(guān)系、薪資發(fā)放、社會保險的繳納等與勞動者生存直接相關(guān)的問題,成為特殊時期勞動糾紛產(chǎn)生的原因,處理不當會影響勞動關(guān)系穩(wěn)定,更會激發(fā)社會矛盾。在疫情爆發(fā)和平穩(wěn)階段,工會組織采取了多種方式維護勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定,如針對受疫情影響經(jīng)營困難的企業(yè),發(fā)揮工會協(xié)商機制,通過調(diào)整薪酬、輪崗輪休、縮短工時等方式穩(wěn)定勞動崗位;配合人社部門,開展遠程崗位推送,為失業(yè)人員提供再就業(yè)指導(dǎo);對農(nóng)民工群體等返城返崗職工,提供點對點返工服務(wù);支持企業(yè)間通過“共享員工”模式解決用工難問題;各級工會積極關(guān)心堅守在疫情防控一線的醫(yī)務(wù)人員、公安、社區(qū)工作者、環(huán)衛(wèi)工人和承擔防疫物資生產(chǎn)、公共交通作業(yè)的職工[11];結(jié)合疫情時期勞動用工實際,圍繞上班、休假、工資待遇等為職工提供針對性幫助,開通援助專線為因疫情權(quán)益受損的職工提供法律援助[12]。

(二)西方工會組織的應(yīng)對模式

與中國工會在疫情防控中的主動參與和協(xié)同配合不同,大多數(shù)西方工會組織除了因疫情和防控措施影響到自身及其成員利益外,基本上采取了不甚積極的態(tài)度。世界工會聯(lián)合會(World Federation of Trade Unions,WFTU)在2020年3月12日發(fā)表的聲明強調(diào):不應(yīng)當讓工人為疫情買單。因為工人和大眾階層正遭受著野蠻的資本主義制度帶來的后果,面臨著危及自身和家人生存的風險,聯(lián)合會代表其在全世界的1億會員,向全球因疫情導(dǎo)致自身勞工權(quán)利和健康狀況受到威脅的工人表示聲援[13]。聲援的內(nèi)容包括但不限于對政府、企業(yè)提出不能失去工作、不能利益受損的要求,但對如何參與社會管理和疫情防控并未提及。其組織缺少公益性和全局觀主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.聚焦自身利益受損問題 西方政治民主化進程的一個顯著效應(yīng),是富有革命精神的工會逐漸放棄了原來的政治訴求,蛻變?yōu)樘囟I(lǐng)域或行業(yè)從業(yè)者自愿結(jié)合、維護自我權(quán)益特別是經(jīng)濟利益的代表,更多體現(xiàn)為壟斷的面孔(The Monopoly Face)和代言人的面孔(The Collection Voice Response)[1]3-5,更加關(guān)注會員自身利益受損的相關(guān)問題,并通常采取對抗、施壓的手段達成訴求,對公共利益愈發(fā)不關(guān)心,組織目標在聚焦的同時也變得相對狹窄,缺少公益性和國家全局觀。這一特性,在日常會體現(xiàn)為為漲工資、減工時等利益訴求而采取的罷工、游行等維權(quán)活動,因此往往影響突發(fā)性公共衛(wèi)生事件疫情的全面控制和社會秩序的穩(wěn)定。2020年6月,德國柏林警察工會以人手緊張為由,不贊成柏林市擬對乘坐公共交通工具不戴口罩者罰款50至500歐元的決定[14],對通過戴口罩對抗病毒政策增加了較大阻力。2020年9月25日,意大利基層工會聯(lián)盟(USB)在羅馬舉行24小時公交大罷工,表達對疫情期間校車上兒童乘客人數(shù)過多的不滿[15],增加了動蕩時事中的混亂因素。作為自治組織,西方工會及其會員在工會章程的指導(dǎo)下,關(guān)注薪酬待遇、勞動條件等與雇傭關(guān)系有關(guān)的少數(shù)事項,游離于公共事務(wù)之外,勞動關(guān)系以自我閉合方式存在于社會關(guān)系當中。

2.依托對抗方式達成訴求 為爭取勞動者加入工會,工會間競爭激烈,呈現(xiàn)“小而?！薄胺侄ⅰ钡奶攸c,難以形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨職業(yè)的緊密型工會機構(gòu)。運用法律賦予的談判、罷工等權(quán)利向資方施壓,是工會組織展示威懾力量、達成組織目標的主要方式,久而久之,形成了高度的路徑依賴。2020年5月1日,法國工會組織了10萬人參與的“五一”勞動節(jié)大游行,要求正處于第三次“封城”中的巴黎等城市結(jié)束為應(yīng)對疫情而實施的宵禁、停止失業(yè)保險改革法案等[16]。類似情況還發(fā)生在因疫情使經(jīng)濟陷入困境的德國等國家。2020年9月,德國工會發(fā)動2.3萬名醫(yī)療機構(gòu)等公共部門雇員參與警告性罷工,甚至以疫情相脅迫,要求將工資提高4.8%[17]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下,這些“維權(quán)”行動極易造成疫情防控的失控。勞動關(guān)系是基于生產(chǎn)關(guān)系的權(quán)益體系,同時具有一致性與對立性、協(xié)同性與沖突性、獨享性與合作性的特征,選擇何種角度進行審視和把握,協(xié)作或?qū)?勞資雙方的預(yù)設(shè)立場十分關(guān)鍵。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時,工會不及時尋求非對抗形式解決訴求,不但很難達成目的,也不利于社會秩序早日恢復(fù)。

3.不配合國家統(tǒng)一布局管理 大多西方國家政府對工會沒有領(lǐng)導(dǎo)資格,工會更多地體現(xiàn)“維權(quán)”功用,對“維護和諧”毫無概念。這就造成在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前,國家對工會沒有掌控或協(xié)調(diào)的權(quán)利,甚至?xí)霈F(xiàn)因?qū)μ幚砉彩录睦砟詈土龅牟煌l(fā)生沖突和角力,使社會產(chǎn)生更多動蕩和隱患。例如,2020年4月28日,美國總統(tǒng)特朗普根據(jù)《國防生產(chǎn)法》簽署命令,要求美國肉類加工廠繼續(xù)運營,認為肉類加工廠的停業(yè)會威脅到國家的肉類與家禽供應(yīng)鏈的持續(xù)運轉(zhuǎn),讓國家緊急狀態(tài)下的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施被動搖。而零售、批發(fā)與百貨行業(yè)工會主席斯圖爾特·阿佩爾鮑姆(Stuart Appelbaum)卻代表行業(yè)工會與政府抗衡:“絕不能指望大家冒著生命危險去上班”。造成食品供應(yīng)鏈的斷裂。不配合特殊時期國家的統(tǒng)一布局管理,缺乏與政府的溝通協(xié)調(diào),造成在危機時刻政府與工會無法達成合力共抗時艱。

(三)中西方工會行為差異的根源

針對中西方工會組織在疫情中的行為差異,以及起到的對比鮮明的防控作用,有必要做進一步的梳理,探究根源所在。

1.政治信念的追求不同 現(xiàn)代國家社會治理過程中牽涉的行政職能面大大擴展,工會組織須具備政治性的一個因素在于政治因素作為上層建筑的重要一面,其介入可有效地保障職工會員的經(jīng)濟利益。中國工會組織之所以在新冠肺炎防控中高度協(xié)調(diào)、行動一致,關(guān)鍵點即在于工會組織在黨和政府體系中的合法位置。習(xí)近平總書記多次強調(diào)工會在國家、社會治理中的重要性(5)習(xí)近平同中華全國總工會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時強調(diào),我國工運事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分,工會工作是黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作。要堅持黨對工會工作的領(lǐng)導(dǎo),團結(jié)動員億萬職工積極建功新時代,加強對職工的思想政治引領(lǐng),加大對職工群眾的維權(quán)服務(wù)力度,深入推進工會改革創(chuàng)新,勇于擔當、銳意進取,積極作為、真抓實干,開創(chuàng)新時代我國工運事業(yè)和工會工作新局面。參見《習(xí)近平同中華全國總工會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話并發(fā)表重要講話》,中國政府網(wǎng),http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-10/29/content-5335515.htm。。1921年《中國共產(chǎn)黨第一個決議》的核心內(nèi)容就是組織和建立工會,強調(diào)黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)[18]6,揭示了工會組織的階級屬性、政治使命;中國工會第十次全國代表大會在談及建設(shè)任務(wù)時,同樣指出中國工會應(yīng)加強自身定位認識,從是黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織這一立場出發(fā)[18]165;自改革開放起,工會每五年召開一次會員代表大會,這既與黨的全國代表大會時間相一致,又便于接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的全國代表大會確定的方針任務(wù)[18]168。其鮮明的政治宗旨、明確的政治立場和嚴格的政治紀律體現(xiàn)了工會組織的靈魂信仰,正是有了黨的領(lǐng)導(dǎo),工會在新冠肺炎疫情防控中才有了工作的方向感和向心力,這源于黨領(lǐng)導(dǎo)下的工會具有維護勞資關(guān)系穩(wěn)定、服務(wù)職工權(quán)益、服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局的特性,而這是西方國家工會所不具備的。

2.依靠的支撐體系不同 中國工會具備的主體意識、社會地位是資本主義制度下的工會不可比擬的。中國工會堅持走中國特色社會主義工會發(fā)展道路,這是馬克思主義工會學(xué)說中國化的理論成果。在這一體系的支撐下,工會在社會治理、社會公共服務(wù)等方面發(fā)揮作用,成為社會組織網(wǎng)絡(luò)的組成部分[19],充分發(fā)揮了“維權(quán)”和“維護和諧”這兩項特殊職能[5]170?！读?xí)近平總書記關(guān)于工人階級和工會工作的重要論述》(6)這一概念提出于2018年中國工會十七大,十七大報告將之表述為八個方面:1.堅持黨對工會工作的領(lǐng)導(dǎo);2.全心全意依靠工人階級;3.為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗;4.走中國特色社會主義工會發(fā)展道路;5.弘揚勞模精神、勞動精神、工匠精神;6.高舉維護職工合法權(quán)益旗幟;7.堅持增強政治性、先進性、群眾性的工會改革方向;8.加強基層工會建設(shè)。參見王東明《以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo) 團結(jié)動員億萬職工 為決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而奮斗》，見工人日報,2018-10-27(001)。是對中國特色社會主義工會發(fā)展道路的升華,代表黨對工運事業(yè)和工會工作的規(guī)律性認識提升到了一個新高度[20],代表了最廣大勞動者的共同愿望、利益和要求。西方國家工會即使不忘表達對資本主義制度的尖銳批判,也無力沖破其限制,過度的社團自治下難以形成統(tǒng)一的思想價值體系和利益共識,更傾向于以博弈方式解決涉及自身勞資關(guān)系的矛盾,依賴自由結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)和集體行動權(quán)組成的“勞動三權(quán)”在與資方對抗制衡中保障自己利益的可能。因此,無論是新自由主義的反對公權(quán)力干涉的主張,還是新保守主義對我的事我自己做主的固守,都形塑了工會組織閉合而非開放、自我而非大我的行為模式。

3.組織運行的形態(tài)不同 中國工會是工人階級的合法代表,是職工合法權(quán)益的忠實維護者,依照工會章程獨立自主地開展工作(7)《中華人民共和國工會法》第二條:工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益,依法維護職工的合法權(quán)益?！吨袊鲁獭房倓t:中國工會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織,是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶,是國家政權(quán)的重要社會支柱,是會員和職工利益的代表。，代表了社會主義制度下的社會共同利益、一致利益。而作為工業(yè)文明發(fā)展的產(chǎn)物,西方國家工會經(jīng)過200年歷次工人運動的洗禮和褪變,大多已轉(zhuǎn)型為自發(fā)組建、自愿參加的社會組織,具有較強的經(jīng)濟性和去政治化特征,更像是一個經(jīng)濟實體,甚至具有較強的壟斷性,與中國工會的組織形態(tài)差別較大。雖然西方國家工會間的組織形態(tài)各有不同,但大多都將保障個人財產(chǎn)權(quán)利的絕對化,滲透到勞動關(guān)系的方方面面,成為個人主義、自由主義的高度體現(xiàn)。從中西方國家工會立場和實際作用來看,各自的倫理追求、價值判斷和心理需要,證明了制度是不可能脫離既有的文化傳統(tǒng)、社會環(huán)境的,西方國家工會在疫情中的表現(xiàn),放棄了疫情防控中的公共責任,無論對自身還是對社會都是重大缺憾。

二、工會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的啟示

抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考。與西方工會組織在疫情中的不積極表現(xiàn)相反的是,中國工會組織聞令即動、迎難而上,將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為工會強化組織領(lǐng)導(dǎo)、鍛煉隊伍和服務(wù)社會的契機,突顯了工會組織聯(lián)系職工、發(fā)動群眾,在實現(xiàn)共同利益中整合社會資源、形成公共合力的職責履行和使命擔當,為其他社會組織參與疫情防控工作樹立了典范。

(一)西方工會在自為社會中存在先天制約

西方國家工會在疫情防控中的表現(xiàn)并非孤案?！靶≌⒋笊鐣笔切伦杂芍髁x經(jīng)濟學(xué)在經(jīng)濟理性、市場原則、資本邏輯下,把政府與社會、政府與市場定義在“權(quán)力與權(quán)利”對立關(guān)系上為限制公權(quán)力提出的一個理念:有了“人畜無害”的政府,自由在免于干涉中才能實現(xiàn)。然而,事實絕非如此。在正常情況下,自顧自的社會自治自為模式,將工會組織作為與政府一樣的平等主體,相互間有著此消彼長的合作與制衡機制;但是,在利益多元沖突、組織封閉運行狀態(tài)下,一旦發(fā)生了如新冠肺炎般的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,碎片化的工會組織缺乏意愿和能力去做公共需求保障不足而市場又無法提供的公共性活動,開展多元、有效的競合活動對抗危機,原本維持社會系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的鏈條就會折斷。

從本質(zhì)上看,國家間的差異不在于政府形式,而在于政府的有效性。社會需要有效政府的統(tǒng)籌組織,否則在多元利益沖突、秩序失范下的社會就會如一盤散沙,離散的自為社會機制無法對社會進行必要的整合;在這種情況下,即使工會等社會組織具有參與社會治理的意愿,也缺乏有效的統(tǒng)籌和介入的渠道。市場不是全部,自由市場規(guī)則更不能成為公共安全、公共利益領(lǐng)域的法度,沒有公權(quán)力的統(tǒng)籌和規(guī)范,普遍而缺失的公共安全、公共利益必然在抽象中被懸置。只有基于合作的公共行為對社會治理才會產(chǎn)生積極作用,抗爭行為則會產(chǎn)生消極阻礙的影響[21]。良好的國家治理體系,應(yīng)是政府、社會與市場在合作基礎(chǔ)上的三者皆強,有此前提的社會治理,工會組織才能更有作為。

(二)中國工會組織參與社會治理的優(yōu)勢

社會治理是國家治理體系的重要構(gòu)成,是國家治理體系和治理能力建設(shè)的要求體現(xiàn)。工會參與社會治理表現(xiàn)在四個方面:組織動員職工,促進經(jīng)濟發(fā)展;有序利益表達,維持政治穩(wěn)定;維護職工權(quán)益,構(gòu)建和諧勞動關(guān)系;參與公共治理,推動政府善治[22]。截至2017年9月底,中國工會會員達到3億人,基層工會組織280.9萬個,覆蓋單位655.1萬個[23],是中國最大的社會組織。巨大的人力資源轉(zhuǎn)化為抗擊疫情的強大勢能,突顯了工會參與社會治理的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和數(shù)量優(yōu)勢,完成了對社會“再組織化”的工作轉(zhuǎn)變。

1.法定的社會資源汲取力 一個成熟健康的社會,是一個社會資本豐厚的社會。社會資本的作用在于促進社會成員間的信息溝通,強化信任和合作機制,降低交易成本[24]。作為社會組織的關(guān)鍵一員,工會組織的生命力在于沉下去,在為群眾、為社會做實事中汲取能量。工會是勞動關(guān)系領(lǐng)域最重要的社會組織,不分民族、職業(yè)、地域、教育程度,最廣泛、最大限度地將職工群眾組織起來,實現(xiàn)了工人階級和工會組織的團結(jié)統(tǒng)一[25]11?！豆ā返念C布,進一步強化了工會適應(yīng)新形勢和任務(wù)需要的主體意識、主場意愿,為工會組織開展工作提供了堅實的法律保障,擴大了覆蓋面,在固本強基中完成了穩(wěn)存量開新局的歷史任務(wù)。

2.體制健全的組織動員力 在黨的領(lǐng)導(dǎo)下工會形成的政治號召力、組織動員力,兼具社會協(xié)同和公眾參與兩大職能,作為樞紐型社會組織,在宣傳、組織、動員、凝聚職工等方面具有其他社會組織不可比擬的優(yōu)勢。與中華民族經(jīng)歷的百年奮斗史相孕相生,工會夯筑起了深厚的社會根基、廣泛的公共影響力。工會組織覆蓋國民經(jīng)濟各個行業(yè)和社會生活不同領(lǐng)域,有著自上而下極其健全的管理體制,利用社會體系“結(jié)構(gòu)洞”效應(yīng),使工會聚集龐大人力資源、組織整合社會力量的能力更加顯著[26]。工會凝聚職工群眾的先天優(yōu)勢不可替代,可形成對于黨委工作的強有力支持;工會在“舉國救災(zāi)體制機制”完善中的作用突出,可將職工的救災(zāi)熱情轉(zhuǎn)變?yōu)榫葹?zāi)能力[27],更好地發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

3.聯(lián)系廣泛的行動實施力 在黨和政府的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮下開展群防群控、聯(lián)防聯(lián)控,將疫情防控與社會治理有機結(jié)合,防止無序流動、避免社區(qū)傳播,是迅速取得防控成效的經(jīng)驗啟示。全國工會組織在中華全國總工會的領(lǐng)導(dǎo)下,多年來圍繞保護勞動者權(quán)益、改善勞動關(guān)系,引導(dǎo)企業(yè)承擔社會責任,督促用人單位依法用工,完善企業(yè)內(nèi)部的集體協(xié)商民主機制,暢通職工表達合理訴求渠道等方面,收到了明顯成效。疫情爆發(fā)后,各級工會組織迅速行動,運用“三方協(xié)商機制”,加強與企業(yè)協(xié)商溝通,積極支持一線防控、醫(yī)療救治、企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、勞動用工管理和職工權(quán)益保障,在強化自身建設(shè)的同時極大地提升了行動力。

(三)社會主義制度下先進性的充分彰顯

不同社會組織的目標定位雖有所不同,具有的資源秉賦、擅長領(lǐng)域也不一致,但面對突發(fā)的疫情災(zāi)難,均須接受是否具有公共精神的相同檢閱,中國工會在疫情防控中的生動實踐,對其他社會組織協(xié)調(diào)配合、共建和諧的社會治理機制有所啟示。

1.防控疫情的使命感 社會責任和公共擔當是社會主義制度和文化下每個社會組織都應(yīng)當具備的,簡言之,是要有“公心”。疫情對包括工會在內(nèi)的所有社會組織都是一次境界格局、管理動員和實施能力的綜合檢驗,新冠肺炎爆發(fā)的嚴峻態(tài)勢下,工會組織超越自身及其成員的局限,以強烈“共同體”的責任感,參與疫情防控,維護公共秩序和公共利益,真正做到了在主動參與中釋放潛能潛力,煥發(fā)新的機能機制。

2.參與防疫的自愿性 工會組織立足自身情況參與疫情防控,積極配合和主動支持既是責任也是義務(wù)。工會參與疫情防控、助力復(fù)產(chǎn)復(fù)工,有利于化解疫情附帶的負面關(guān)聯(lián)效應(yīng),促進平穩(wěn)中實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展這個大目標。防疫是一項充斥感染風險、需服從安排、堅守各自崗位職責的工作,工會組織在發(fā)動成員參與時,起于自愿。參與人員了解疫情防控工作的規(guī)范和指引,做好了自我防護,在有序參與中作出自己的社會貢獻,獲得了作為特定組織一員的成就感、榮譽感。

3.積極配合的大局觀 有效的社會治理無法脫離規(guī)范的政府領(lǐng)導(dǎo)。疫情防控涉及面廣、鏈條長,需整體統(tǒng)籌、系統(tǒng)安排,科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)、合理的分工和盡力的協(xié)作,是織密織牢疫情防控網(wǎng)絡(luò)的前提和保障。工會組織參與疫情防控這類專業(yè)水平要求較高的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,在聯(lián)防聯(lián)控中發(fā)揮協(xié)助、保障和激勵等作用,積極融入更大的集體協(xié)同系統(tǒng),樹立了大局視野、整體觀念和紀律意識,聽從指揮、服從要求,無條件接受分配到的差異化任務(wù),彰顯了工人階級的政治先進性和高度自覺性。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件視角下的工會治理機制優(yōu)化

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，具有突發(fā)性、非特定性、復(fù)雜性、危害性等特點[28]。2003年的嚴重急性呼吸綜合征(SARS)以及此次新型冠狀病毒肺炎均屬于典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,后者在2021年1月31日,被世界衛(wèi)生組織(WHO)列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。該類事件不但考驗政府的執(zhí)政能力,同樣考驗全國各組織系統(tǒng)的協(xié)作能力。隨著人類活動的加劇和全球化的高速發(fā)展,這類事件不可避免。各國都需要具備應(yīng)對該類事件的強大治理能力和組織保障。作為社會治理體系建設(shè)中的建構(gòu)者和培育者,工會在維護職工權(quán)益、改善勞動關(guān)系和加強自身建設(shè)的同時,如何強化共同體理念,找準自身定位,總結(jié)本次新冠肺炎疫情的經(jīng)驗和不足,在保持原有的組織先進性和獨特性基礎(chǔ)上,以更加開放的視角和更加專業(yè)的水準拓展工會工作領(lǐng)域,參與社會協(xié)同共治,共同應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件帶來的危機,是新時代對中國工會提出的新要求。

(一)采用法治思維和法治方式

法治思維和法治方式,是應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要遵循,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志[29]。隨著我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)的完善,以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為代表的法律法規(guī)構(gòu)成了中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系。遺憾的是,該法律體系并未將工會納入危機應(yīng)對組織體系[25]14,根據(jù)職權(quán)法定的法理,工會在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,權(quán)責不甚明晰,因此,建議從公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)層面,將工會整合到應(yīng)急管理體系[25]14,明確主體地位、明晰權(quán)責,實現(xiàn)工會參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合法性及合理性的統(tǒng)一,遵循權(quán)力依法行使的基本原則。這亦是法定職責必須為的應(yīng)有之義[30]。在加強國家立法對工會參與突發(fā)事件的身份確認下,工會自身亦應(yīng)當推進在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的內(nèi)部法規(guī)建設(shè)。明確在處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時的權(quán)責邊界,既積極有效地參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控中,防止不作為的情況發(fā)生,又要避免在緊急狀態(tài)中出現(xiàn)越權(quán)干預(yù)或侵害勞動者基本權(quán)益的情況出現(xiàn)。

(二)豐富工會自身角色

工會“維權(quán)”與“維護和諧”的二元屬性,使其既是黨和政府職能在企業(yè)內(nèi)部的延伸,又是員工權(quán)益的代表[31]。 在歷史的進程中,工會從黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織這一特點出發(fā),在維護社會穩(wěn)定的同時維護了勞動者的根本利益,具有其他組織部門不可替代的群眾基礎(chǔ)和紐帶作用。在公共衛(wèi)生事件突發(fā)時,工會的群眾基礎(chǔ)和紐帶作用會大大減少溝通成本和磨合時間,獲得廣大勞動者的信賴和依靠,比其他社會群體更有優(yōu)勢在第一時間加入到疫情的防控中。這需要工會豐富自身角色,立足對勞動者隊伍的穩(wěn)定和生產(chǎn)經(jīng)營的有序發(fā)揮能動作用。筆者將其歸納為以下四種角色:一是勞動者基本利益的保護者。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件初期,對于勞動者而言,最易出現(xiàn)問題的是自身經(jīng)濟利益受損,工會應(yīng)在第一時間構(gòu)筑保護勞動者基本權(quán)益的防護墻,在勞動基準保障、就業(yè)歧視、解除勞動合同等與勞動者切身利益相關(guān)的問題上加強規(guī)制,維護勞動者的穩(wěn)定就是維護整個社會的穩(wěn)定。二是基本生產(chǎn)生活資料的供應(yīng)者。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生,亦引起物資供應(yīng)的缺乏而造成社會的動蕩,工會在特殊時期應(yīng)在保障勞動者生命權(quán)的基礎(chǔ)上,團結(jié)有生力量,積極推進復(fù)工復(fù)產(chǎn),為一線抗疫工作者提供物資保障,維護公民的基本生活。三是上傳下達的溝通者。公共衛(wèi)生的突發(fā)性,容易造成因信息不對稱帶來的恐慌和混亂,工會應(yīng)積極發(fā)揮溝通者的作用,及時宣傳和普及科學(xué)的知識和防護方式,傳達黨中央的抗疫精神,使廣大勞動者安全、有序地投入到疫情的防控中,不信謠、不傳謠,增強制度自信和防控信心。四是社會信任的修復(fù)者。社會信任十分重要,但這個問題尚未得到應(yīng)有的重視[32]。疫情帶來大量勞動者失業(yè)、降薪、被裁員等情況,易誘發(fā)其焦慮、失望甚至憤怒等情緒,進而動搖政府的公信力、減少公民的幸福感,增加社會的溝通成本。工會除了幫扶弱勢者,更應(yīng)組織專業(yè)人員成立專門的心理疏導(dǎo)機構(gòu),修復(fù)因突發(fā)性公共衛(wèi)生事件造成的社會信任缺失。

(三)強化工會理論研究和政策指導(dǎo)

突發(fā)事件,具有危險和機遇并存的二重性,各級工會組織在應(yīng)對新冠肺炎疫情時,應(yīng)探索疫情防控“機遇”[33],深化對中國的馬克思主義工會理論的探索和完善。中國的馬克思主義工會理論是工會獲得正確發(fā)展強有力的思想引領(lǐng)和支撐保障,中國工會在疫情中的表現(xiàn)是卓越的,雖不乏工作不到位之處,但也驗證了事物的發(fā)展規(guī)律:發(fā)展歷程必然是曲折的[34],工會理論的發(fā)展也是如此。中國疫情防控取得的成就,用豐富鮮活的中國之治反襯了西方之亂,是對長期掌握理論和輿論霸權(quán)的新自由主義及其治理模式的有力回應(yīng),也是對中國的馬克思主義工會理論發(fā)展方向和發(fā)展路程的一次深刻檢驗。應(yīng)以社會治理的視角拓展工會理論研究的范疇,著眼于共同體理念下社會治理協(xié)同合作的工會作用發(fā)揮的系統(tǒng)研究,發(fā)展成長性的合作型勞動關(guān)系,將工會應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為重要研究子課題,組織有新冠肺炎處理經(jīng)驗的醫(yī)療、公共衛(wèi)生專家和政府部門、社會組織對突發(fā)公共衛(wèi)生事件開展總結(jié)工作,聚焦突發(fā)事件應(yīng)對中的工會工作內(nèi)涵、應(yīng)對機制體制,升華工會組織在疫情防控、突發(fā)應(yīng)急、動員組織中的經(jīng)驗做法,如適應(yīng)疫情防控工作的階段性變化,調(diào)整工會應(yīng)對方式、方法[35]。激發(fā)工會參與突發(fā)事件應(yīng)對的研究源動力[36],創(chuàng)新符合中國實際情況和要求的工會組織體系,盡快建立系統(tǒng)完整的本土話語體系,豐富中國特色社會主義的工會思想。

(四)建立健全工會應(yīng)急應(yīng)對機制

古諺云:“惟事事,乃其有備,有備無患”(8)《尚書·說命中》?！熬影菜嘉?思則有備,有備無患”(9)《左傳·襄公十一年》。。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,在時間、資源、人員和信息有限的條件下,難以在無準備的情況下迅速做出反應(yīng),以新冠肺炎爆發(fā)初期的醫(yī)療、公共衛(wèi)生應(yīng)急條件作為對比研究發(fā)現(xiàn),新冠肺炎初期湖北省最緊缺的是醫(yī)療床位、醫(yī)療場地和醫(yī)療衛(wèi)生工作人員,經(jīng)過數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn),湖北省醫(yī)療資源供給水平在全國范圍并不算低,在不匱乏的醫(yī)療資源投放條件下,醫(yī)療、公共衛(wèi)生資源的應(yīng)急機制不到位,是重大疫情防控條件下醫(yī)療承載力不足的重要因素[37]。與醫(yī)療、公共衛(wèi)生系統(tǒng)在社會治理中的地位對比,工會工作顯然與民生領(lǐng)域的接觸面更窄,覆蓋面不夠大,容易引起忽視?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對突發(fā)公共事件的應(yīng)急工作建設(shè)提出六項工作原則(10)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》總則——1.5 工作原則規(guī)定:(1) 以人為本,減少危害。……(2) 居安思危,預(yù)防為主?！?3) 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級負責?！?4) 依法規(guī)范,加強管理?！?5) 快速反應(yīng),協(xié)同應(yīng)對。……(6) 依靠科技,提高素質(zhì)。……,其中之一為快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對。為控制其傳播范圍，降低其發(fā)生風險,工會工作應(yīng)適應(yīng)當前形勢下重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新情況,運用法治思維方式,強化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作機制的建設(shè)。在新冠肺炎疫情反復(fù)化的現(xiàn)階段,工會的應(yīng)急應(yīng)對工作應(yīng)做到常態(tài)化:一是應(yīng)培育工會應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機意識和信息處理能力,強化對突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的識別、診斷、分析和評價[38]16-17。信息溝通是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息處理的核心,應(yīng)貫徹危機溝通的“三T”原則:以我為主提供情況、提供全部情況、盡快提供情況[38]17,落實《突發(fā)事件應(yīng)對法》(11)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十八條第三款:獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織,應(yīng)當立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(12)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》3.2.1信息報告:特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后,各地區(qū)、各部門要立即報告,最遲不得超過4小時,同時通報有關(guān)地區(qū)和部門。應(yīng)急處置過程中,要及時續(xù)報有關(guān)情況。此處,應(yīng)對“部門”作合理的擴大解釋,包括工會等群團、社會組織,是對其快速反應(yīng),協(xié)同應(yīng)對的工作原則要求。中的信息報告和信息發(fā)布雙通道,做到重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大公共衛(wèi)生問題及時請示報告,迅速響應(yīng);貫徹風險溝通的思維,對于疾病暴發(fā)控制來說,風險溝通和實驗室分析以及流行病學(xué)調(diào)查、臨床醫(yī)療一樣關(guān)鍵,應(yīng)構(gòu)建以信任為基礎(chǔ)、以伙伴關(guān)系為關(guān)鍵要素、以雙向模式為手段的風險溝通機制[39];健全工會突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿情宣傳機制和信息公開制度,突發(fā)事件信息公開透明程度越高,社會情緒就越穩(wěn)定,封鎖消息、鴕鳥政策、忽視網(wǎng)絡(luò)言論等錯誤做法須予杜絕,一次又一次的事實反復(fù)證明,及時公布權(quán)威可信可有效化解風險;建立工會體系新聞發(fā)布機制[40]130,必要時邀請專家學(xué)者釋疑解惑,邀請主流媒體做客觀及時的報道,滿足公眾的知情權(quán)要求[38]17。二是建立和完善常設(shè)性的工會突發(fā)事件應(yīng)急部門,建立突發(fā)事件預(yù)警機制和工會應(yīng)急指揮信息平臺,總結(jié)新冠肺炎防控經(jīng)驗,探索制定有效的應(yīng)急預(yù)案,規(guī)范應(yīng)急處理的程序和內(nèi)容,明確應(yīng)急部門和人員的責任與分工,定期開展專項培訓(xùn),提升工會干部應(yīng)對突發(fā)公共事件的決策部署能力、問題處理能力[41],在疫情防控初期迅速采取行動。

中國工會組織在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮示范、引領(lǐng)及組織作用,戰(zhàn)勝了各類挑戰(zhàn)、考驗,得益于其代表的鮮明政治性和職工會員抗擊疫情的自發(fā)性,彰顯了其在社會資源汲取、組織動員、行動實施方面的獨特優(yōu)勢,為其他社會組織參與重大公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急社會治理樹立了典范,與西方國家工會的社會治理格局、運行狀況形成鮮明的對比。下一步,工會在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的探索中,應(yīng)采取法治思想和法治方式,豐富自身角色,增強推動社會發(fā)展的合力活力,豐富工會建設(shè)的理論體系,建立工會的應(yīng)急應(yīng)對機制,更為高效地參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中。