國有資本投資公司改革研究

[摘要]黨的十八屆三中全會提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國務(wù)院國資委已先后確定三批19家央企作為國有資本投資公司試點企業(yè)。試點企業(yè)不斷深化改革，釋放經(jīng)營活力，前兩批試點央企的盈利水平高于中央企業(yè)平均增幅。在新一輪國企改革背景下，本課題展開研究。

在國資國企改革縱深發(fā)展的背景下，本課題以南方電網(wǎng)公司為例，創(chuàng)新性地構(gòu)建了國有資本投資公司改革試點模型，從功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、治理結(jié)構(gòu)、管控模式、資本運作、選人用人、監(jiān)督體系和黨的建設(shè)等多方面深入研究國有資本投資公司，為國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)型提供參考，本課題為國有企業(yè)探索優(yōu)化經(jīng)營機制，提高國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力和深化國企改革提供了借鑒。

[關(guān)鍵詞]國有資本;改革;運營模式

一、研究背景

以2013年十八屆三中全會為起點，國資國企改革主要內(nèi)容是提出完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營機制，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

改組組建國有資本投資公司作為綜合改革試點舉措，既是推動國資監(jiān)管從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變的改革，也是國企自身功能定位和管控體制機制的改革，是涉及國資國企兩個層面的綜合性改革。為此，國務(wù)院國資委出臺了系列配套支持政策。

2019年11月，劉鶴副總理在國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議上強調(diào)，未來三年是國企改革關(guān)鍵的歷史階段，要研究制定國有企業(yè)改革三年行動方案，明確提出改革的目標、時間表、路線圖。公司必須緊抓時間窗口，主動改革。

為適應(yīng)國資國企改革要求，研究探索公司下一步深化改革具體路徑，支撐公司改革發(fā)展，課題組以國有資本投資公司改革為研究對象，采用文獻研究、案例研究、面談、問卷等研究方法，對國有資本投資公司改革的政策內(nèi)涵、政策紅利，試點成效和借鑒啟示進行深入研究，并在對標分析基礎(chǔ)上提出了充分利用國有資本投資公司改革政策促進公司改革轉(zhuǎn)型的建議。

二、國際經(jīng)驗

國有企業(yè)的存在是一種世界性的經(jīng)濟現(xiàn)象，并不是社會主義國家獨有，資本主義國家也有國有企業(yè)。本章梳理了具有代表意義的國有企業(yè)改革模式，包括對國有企業(yè)進行私有化改革的英美模式，建立國家參股局管控國有企業(yè)和完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并舉的法國模式，帶有明顯國有資本投資運營特征的新加坡淡馬錫模式，總結(jié)共性特點，分析借鑒意義。

（一）英美模式

英國是資本主義國家中最早出現(xiàn)國有經(jīng)濟的國家。20世紀70年代末，英國經(jīng)濟進入“滯脹”時期。此時，國有企業(yè)的問題開始暴露，國企效率低下、經(jīng)營不善。撒切爾夫人執(zhí)政期間，開始了以國有企業(yè)私有化為核心內(nèi)容的改革。英國政府通過企業(yè)公開上市、整體出售給私人企業(yè)、職工內(nèi)部持股等方式，分批出售國有企業(yè)的股票，同時放松對企業(yè)的各種管制，輔之以減稅政策，給企業(yè)創(chuàng)造更好的市場環(huán)境，鼓勵企業(yè)自由競爭。通過私有化的改革，英國的國有經(jīng)濟大規(guī)模收縮。私有化改革促進了企業(yè)效率的提高，減少了虧損，政府通過出售國企增加了收入，降低了財政負擔。

美國是市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，從其國有企業(yè)發(fā)展趨勢看，美國的國企不論是數(shù)量還是規(guī)模都一直在不斷減少。美國的國有企業(yè)主要分布在郵政、公路等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會公益性產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)領(lǐng)域的新興行業(yè)中。美國國有企業(yè)改革的主要途徑是使其私有化，從而達到降低企業(yè)成本，提高企業(yè)效率，促進市場競爭的目的。但近年，美國國有企業(yè)改革的趨勢是以非所有權(quán)轉(zhuǎn)讓方式為主，例如特許經(jīng)營、簽訂管理合同、放松管制等。

可以看出，英美模式的私有化改革都是在國有企業(yè)效率低下、出現(xiàn)虧損、政府負擔過重的弊端情形下開展的。由于社會體制的原因，英美兩個國家普遍采用私有化、減少對企業(yè)的干預(yù)手段來促進企業(yè)參與到市場競爭中，提高效率。

（二）法國模式

在歐美國家當中，法國國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占比較高。從20世紀60年代開始，法國國有企業(yè)經(jīng)歷了3個階段，分別為“行政管理”“合同化管理”和“國家股東管理”。法國政府對國有企業(yè)的管控模式和我國有很多相似之處。

1.高度管制，以“行政管理”為主

該階段，國家在立法層面規(guī)定了多項國有企業(yè)經(jīng)營中需要事先申請行政審批的事項。相關(guān)審批事項有些出現(xiàn)在設(shè)立企業(yè)的規(guī)定中，有些通過統(tǒng)一的法規(guī)來要求。在行政審批之外，國家通過行使否決權(quán)或設(shè)立負責專門事項的監(jiān)管機構(gòu)來對企業(yè)營銷、購置不動產(chǎn)、工資以及投資等事項進行專項控制。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)向國有企業(yè)派駐代表。然而實踐證明，政府過深的介入往往阻礙了企業(yè)決策效率和經(jīng)營業(yè)績的提高。

2.簽訂“計劃合同”，用指標管控國有企業(yè)

20世紀60年代末，法國政府對國有企業(yè)采取了“合同化管理”模式。經(jīng)濟、財政和工業(yè)部與國有企業(yè)所屬行業(yè)主管部門代表國家作為合同甲方與國有企業(yè)管理層簽訂“計劃合同”，以此確定政府與企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國家不再干預(yù)具體企業(yè)具體的經(jīng)營。

該模式帶來了兩個主要問題，一是企業(yè)有了更多的自主權(quán)，但法國國有企業(yè)的內(nèi)部治理機制亦存在缺陷，如企業(yè)一把手“人治”問題，董事會決議“以和為貴”，缺少真正的爭論等;二是國家股東職能不明確和多頭管理，使得國家缺乏對國有資產(chǎn)整體經(jīng)營戰(zhàn)略的清晰認識，造成對重要問題的不利決策。

3.成立國家參股局專職管理國有企業(yè)，優(yōu)化公司治理機制提高決策能力

為了解決上述問題，21世紀初，法國成立了國家參股局，專門負責管理國家投資。國家繼續(xù)與企業(yè)簽訂計劃書，但不再涉及具體的經(jīng)營目標，更多的是類似于對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略的確認書。

法國政府對國有企業(yè)內(nèi)部治理機制也進行了完善。法國國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)多采用董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責制。經(jīng)過改革，法國構(gòu)建起了以國家股東管理為主、其他管理相輔的新型國資經(jīng)營管理體制，在實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上，更好地促進了企業(yè)重大戰(zhàn)略決策與社會公共利益的協(xié)調(diào)以及國有資本優(yōu)化布局和國家經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整。

2013年，國家參股局明確提出新的國有資本投資管理理念，政府認為國有資本投資此前領(lǐng)域較為分散，今后更應(yīng)該為實現(xiàn)國家經(jīng)濟、工業(yè)和社會戰(zhàn)略服務(wù)。

當今，法國國有資本逐漸從商業(yè)競爭領(lǐng)域退出，在自然壟斷行業(yè)則得到更多發(fā)展，如交通、基礎(chǔ)設(shè)施等重要的公共服務(wù)領(lǐng)域，能源、國防、航空等有關(guān)國防和國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。同時，國家將公共服務(wù)職能通過須嚴格遵守責任的委托合同委托給企業(yè)承擔，而不論其資本構(gòu)成結(jié)構(gòu)如何。

此外，國家股東也從戰(zhàn)略的高度，通過投資金融領(lǐng)域來扶持中小企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，以實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟的良性運行。通過這些管理手段的運用，國家在尊重市場經(jīng)濟規(guī)律的同時，也實現(xiàn)了對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控與引導(dǎo)。

（三）淡馬錫模式

新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司（以下簡稱“淡馬錫”）作為國有資本經(jīng)營績效的典范，其投資理念、公司治理、風險防控模式有很多值得借鑒之處，但并不能一味地生搬硬套。

1.淡馬錫的發(fā)展歷程

1974年，新加坡政府成立了淡馬錫。政府作為政策制定者，淡馬錫則承擔商業(yè)化股東和資產(chǎn)所有者的權(quán)責。

成立初期，淡馬錫是一個標準的國有資本投資公司，接管由35家企業(yè)組成、總值3.54億新元的投資組合，主要目標是培育新加坡主要產(chǎn)業(yè)、振興經(jīng)濟。到21世紀初期，淡馬錫除了監(jiān)督管理政府關(guān)聯(lián)企業(yè)，同時也作為機構(gòu)投資者，將“國家”的資金投資于國內(nèi)外企業(yè)，特別加大了亞洲市場的投資來獲取收益?，F(xiàn)在的淡馬錫是集資本投資公司和主權(quán)財富基金于一身，以國際化經(jīng)營為主、以財務(wù)投資者定位、投資資產(chǎn)龐雜的獨特投資運營模式。在2018年10月，主權(quán)財富基金研究所發(fā)布了最新數(shù)據(jù)，淡馬錫以3750億美元的資產(chǎn)在全球排名第九。

截至2019年3月31日，淡馬錫投資組合凈值為3130億新元，自成立以來的股東總回報率為15%。淡馬錫投資行業(yè)分布領(lǐng)域排名前四的是金融服務(wù)（25%）、電信、媒體與科技（20%）、消費與房地產(chǎn)（17%）、交通與工業(yè)（16%）;投資地理區(qū)域主要是新加坡和中國（兩者之和占52%）;所持資產(chǎn)中，非上市資產(chǎn)占到42%、流動資產(chǎn)及持股比例低于20%的上市資產(chǎn)占到36%，上市大型資產(chǎn)（持股比例≥50%）的占到12%，其他為持股比例在20%至49%的上市大型資產(chǎn)。

2.“淡馬錫模式”的特點

（1）建立了較為明確的“政企分開”原則

《新加坡憲法》規(guī)定，淡馬錫有憲法責任保護公司過去所累積的儲備金，即在當屆政府就職之前所積累的儲備金。當不動用所累積的儲備金時，新加坡政府實行“政企分開”的原則，不參與淡馬錫的投資或商業(yè)決策。

（2）經(jīng)營偏重追求財務(wù)回報，授權(quán)董事會審批具體經(jīng)營事項

首先，淡馬錫把承擔公共服務(wù)功能的法定機構(gòu)從總公司剝離。保留的國聯(lián)公司遵循市場效益原則，以利潤最大化為目標，采取專業(yè)化的管理方式進行經(jīng)營，不受政府特殊照顧，完全不具有行政色彩，主要任務(wù)是使國有資產(chǎn)增值。

第二，淡馬錫旗下的公司不能從政府那里獲得津貼或者信貸支持，完全以商業(yè)考量進行自主和獨立管理。淡馬錫建立了較為完善的公司治理架構(gòu)，董事會每季度召開一次會議，董事會下設(shè)執(zhí)行委員會、審計委員會、領(lǐng)袖培育與薪酬委員會，每個執(zhí)行委員會主席均由一名獨立于管理層的非執(zhí)行董事?lián)?，其中審計委員會均由獨立董事組成。

第三，在淡馬錫旗下公司治理方面，淡馬錫也堅持不介入其日常經(jīng)營決策的原則。作為積極的股東，淡馬錫相信使其投資組合產(chǎn)生卓越和可靠回報的最好方法是建立高素質(zhì)、多元化、國際化的董事會，由董事會領(lǐng)導(dǎo)下屬公司的管理層和員工。

（3）投資在聚焦的同時致力創(chuàng)造可持續(xù)的長期回報

淡馬錫圍繞“轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體、增長中的中產(chǎn)階級、顯著的比較優(yōu)勢、新興的龍頭企業(yè)”四大主題開展投資活動，所采取的投資策略是經(jīng)受住短期市場波動，專注于創(chuàng)造可持續(xù)的長期回報。

淡馬錫投資以投資組合為主。截至2019年3月31日，淡馬錫投資組合占投資比例的81%。投資組合以股權(quán)為主，包括私募股權(quán)基金等非上市資產(chǎn)。在投資時，淡馬錫并不會預(yù)先設(shè)定集中投資的界限或目標值，因此，其投資組合年度回報預(yù)期波動幅度較大，個別年份會產(chǎn)生負回報的風險。但正因如此，長期正回報的比例更高。

（4）建立了較為完善的風險控制措施

作為投資公司，淡馬錫保有投資組合的靈活性、保持一定資金杠桿比例和資產(chǎn)流動性;建立了機構(gòu)風險管理框架，設(shè)定了不同的風險容忍度，包括名譽風險、資金流動性風險、總體投資組合長期持續(xù)虧損風險等。為了使運營風險最小化，淡馬錫將風險管理納入流程之中，例如投資提案必須由兩支團隊提交投資委員會審核。

此外，為盡可能掌握企業(yè)風險狀況，淡馬錫風險管理部每月定期對公司總體風險進行回顧。淡馬錫不為投資公司的責任和義務(wù)提供財務(wù)擔保，并構(gòu)建了問責制，在授權(quán)與守則之間取得動態(tài)的平衡。

（5）以共享收益與損失的薪酬激勵模式激發(fā)員工與企業(yè)共發(fā)展

淡馬錫的薪酬框架是建立在公司發(fā)展的基礎(chǔ)之上，激勵員工以資產(chǎn)所有者的角度思考與行事，與股東共享收益、共擔損失。例如，在基本薪酬的基礎(chǔ)上，設(shè)置了年度現(xiàn)金績效的短期激勵、財務(wù)增值績效儲備的中期激勵和投資共享計劃的長期激勵。當財務(wù)增值為負數(shù)時，中長期激勵結(jié)余將會回撥，以實踐共享收益、共擔損失，從而兼顧短期業(yè)績與長期價值創(chuàng)造。

3.對國有企業(yè)向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型的啟示

（1）堅持問題導(dǎo)向

上述西方國家對國有企業(yè)改革的模式各有不同，不論是私有化、完善政府和企業(yè)的管控關(guān)系，還是建立國有資本投資運營公司，其目的都是為了提高國有企業(yè)經(jīng)營效率和效益。在研究轉(zhuǎn)型過程中，首先要必須在對政策研判的基礎(chǔ)上，找準當前存在的問題，結(jié)合實際，開展工作，不能為了改革而改革。

（2）堅持回歸企業(yè)本質(zhì)，建立與管控文化相適應(yīng)的授放權(quán)機制

由董事會對決定企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的若干重大事項進行決策，并承擔相應(yīng)責任;被監(jiān)管企業(yè)以董事會治理為核心，按照市場原則獨立運營，這是法國模式和淡馬錫模式的重要特點。淡馬錫模式自由度更大，因為新加坡有嚴苛的法律體系，國有資產(chǎn)流失問題并不嚴重。就我國目前情況看，過度放權(quán)會帶來內(nèi)部人控制問題，因此讓企業(yè)回歸本質(zhì)的同時要承擔相應(yīng)責任，不能無限放權(quán)。

（3）堅持科學的內(nèi)部治理管控機制

在向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型的過程中，建立運轉(zhuǎn)高效的治理機制才能有效應(yīng)對市場風險。法國派駐國家代表管控國有企業(yè)，但又從法律上防止“一權(quán)獨大”。淡馬錫支持投資組合公司建立具有豐富商業(yè)經(jīng)驗的高水平、多元化人才所組成的董事會;構(gòu)建了投資組合風險管理框架，建立了風險管理機制;謹慎管理資金杠桿比例和資產(chǎn)流動性。這些都是保障國有資本有效運營的措施。

（4）堅持有進有退

法國在國有企業(yè)改革過程中，逐漸退出了處于充分競爭商業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)范疇，更加聚焦基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和扶持中小企業(yè)的發(fā)展。而淡馬錫靈活根據(jù)投資策略進行股權(quán)的進人和退出。2018年財年中，淡馬錫的投資額為240億新元，售出額為280億新元。我國對國有資本投資公司的定位是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化，更多的是戰(zhàn)略性投資，不適合頻繁的進退，但對涉及落后和不具備競爭優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的，應(yīng)堅決退出。

三、歷史演進

從改革開放1978年至今，從產(chǎn)權(quán)管理與公司治理兩個方面出發(fā)，我國經(jīng)歷了四輪國企改革，每一輪國企改革都有自己的目標與任務(wù)。

（一）前三輪國有企業(yè)改革的基本情況

（1）探索階段——推動破除“政企合一”“政資不分”問題

從1978年實行改革開放開始，到1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這14年是我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的探索階段，也是我國國有企業(yè)改革的探索階段。這一階段的國有企業(yè)改革重點在于擴大企業(yè)自主權(quán)和提出“兩權(quán)分離”思想。

在改革開放初期，受原有計劃經(jīng)濟體制影響，黨政企不分，導(dǎo)致管理混亂，經(jīng)濟效益低下。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》明確指出“（國有企業(yè)）所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)是可以適當分開的”“要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人”。從1987年開始，承包責任制成為國有企業(yè)的主要經(jīng)營方式。

1988年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，6家能源、交通等行業(yè)的國家投資公司改組成立，負責為對口行業(yè)的國企提供貸款作為建設(shè)資金，一些省市級投資公司也隨之成立。這是我國國企改革歷程中對國有投資公司的最初探索。

在國企改革的探索階段，破除計劃經(jīng)濟體制下出現(xiàn)的“政企合一”“政資不分”問題是改革的重點。改革使國有企業(yè)獲得了更高的經(jīng)營自主權(quán)和更強的激勵，也使得國企改革的基本原則和思想得以確立。

值得注意的是，這一階段的國企改革存在著一些較為突出的問題：一是沒有確定國家所有權(quán)的代表機構(gòu)，依然存在著行政干預(yù)過重、國有資產(chǎn)管理效率較低的問題;二是初設(shè)的國有投資公司只是代理政府從事投資計劃工作，實際資金由國有投資公司劃撥給建設(shè)銀行，再由建設(shè)銀行向國企發(fā)放貸款，沒有真正起到國有投資公司的作用。

（2）建設(shè)階段——通過產(chǎn)權(quán)改革探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度及國資授權(quán)經(jīng)營體制

1992年至2001年是我國國企改革的初級建設(shè)階段，這一階段國企改革的重點在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制，國有投資控股公司也在這一階段建立、發(fā)展。

1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出在國有企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革目標。

1994年，六家國有投資公司合并為國家開發(fā)銀行。之后，國家開發(fā)投資公司成立，負責管理部分國有小企業(yè)股權(quán)和債權(quán)，一些地方性國有投資公司也相繼成立。這標志著真正意義上的國有投資公司的產(chǎn)生。

1999年，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出國有企業(yè)要進行公司制改革。

在國企改革的建設(shè)階段，國企改革得到了制度上的保障。國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，經(jīng)營機制也開始轉(zhuǎn)換。隨著國有資產(chǎn)管理體制概念的提出，政府和企業(yè)的新型關(guān)系開始形成，政企分開得到了進一步落實，國有資本的活力逐漸被激發(fā)。但由于在這一階段，國有資產(chǎn)出資人缺位問題沒有得到根本性的解決，因此在國有企業(yè)日常運營中依然出現(xiàn)了出資方分散、產(chǎn)權(quán)模糊的問題。

（3）國資監(jiān)管階段——設(shè)立國資委明確國有資產(chǎn)出資人制度

2002年，黨的十六大提出要建立“所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，結(jié)束了國有企業(yè)管理中的“九龍治水”格局，建立起管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)出資人制度。

國有投資公司方面，國資委成為國有投資公司的出資人后，國有投資公司在資金規(guī)模和數(shù)量上均不斷增長，投資領(lǐng)域從原先的傳統(tǒng)行業(yè)擴大到多個行業(yè)和領(lǐng)域，逐漸成為了促進國有資產(chǎn)保值增值的中堅力量。

設(shè)立國資委代表國家行使所有權(quán)權(quán)利統(tǒng)一和厘清了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體。在這一階段，國有投資公司也進行了改革，進入了新的發(fā)展階段，國有企業(yè)加快推進股份制改革，圍繞做強做大主業(yè)，積極開展整合重組，改制分離輔業(yè)。但在股份制改革過程中，仍伴隨著國有資產(chǎn)流失、壟斷行業(yè)進入壁壘嚴重，國企“行政化”經(jīng)營色彩嚴重等問題。

（二）新一輪國有企業(yè)改革

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》這一綱領(lǐng)性文件，明確了新一輪國企改革的方向和對國資監(jiān)管體系的要求，提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。

2014年7月，國資委開展了央企“四項改革”試點計劃，選取數(shù)家央企分別組建了國有資本投資公司試點、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點、高管選聘考核和薪酬管理職權(quán)試點、派駐紀檢組試點。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），此后出臺了多個相關(guān)的配套文件，形成了“1+N”的國企改革政策體系。新一輪國企改革的頂層設(shè)計基本完成。

本輪國企改革在前期成果的基礎(chǔ)上，從企業(yè)、國有經(jīng)濟、國家經(jīng)濟社會三個角度出發(fā)，旨在推動企業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展，提升國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

國企改革縱深推進，其改革的深度和廣度與以往相比都有所增加，國企改革以一種更具有系統(tǒng)性、整體性的方式再次提速?！肮苜Y本”為進一步完善我國國有資產(chǎn)管理體制指明了方向，對于我國實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、提高國有資本運營效率和防止國有資本流失具有重要作用。

總而言之，每一輪改革的實踐證明，不論具體方式是什么，國企改革主要圍繞“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”和“從行政走向市場”兩個角度開展，目的都是為了推動國有企業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展，鞏固、改善與發(fā)展社會主義公有制，從而促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

四、政策內(nèi)涵

（一）國有資本投資公司改革試點是本輪國資國企改革重要舉措，發(fā)揮聚合示范作用

2013年，十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出通過支持國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，推動國資監(jiān)管職能從以管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變。改革目標主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

在國資改革層面，要按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點，形成“政府-國資委-國有資本投資公司”和“政府-國有資本投資公司”的兩類管理鏈條。國資監(jiān)管向管資本職能轉(zhuǎn)變的重要改革，更加強調(diào)國資監(jiān)管部門對國有資本的整體宏觀調(diào)控作用，讓企業(yè)回歸市場，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

在國企改革層面，試點企業(yè)要致力于建立國有資本市場化專業(yè)平臺，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，培育一批具有核心競爭力和自主創(chuàng)新能力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);通過改革創(chuàng)新，優(yōu)化管控模式，建立中長期激勵機制，國有資本投資運營模式日趨成熟，企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體地位進一步增強，企業(yè)發(fā)展質(zhì)量與效益有效提升。

2019年，國務(wù)院國資委提出將國有資本投資公司試點作為改革的“綜合試驗區(qū)”，除承擔本身改革任務(wù)外，符合條件的企業(yè)可優(yōu)先同時開展其他改革試點工作，充分發(fā)揮各項改革工作的綜合效應(yīng)。

2020年，國務(wù)院國資委將繼續(xù)加大對國有資本投資公司試點企業(yè)的授權(quán)力度，完善以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國有資本投資公司改革試點工作具備本輪國資國企改革最鮮明特征，將發(fā)揮本輪改革的聚合示范效應(yīng)。

（二）國有資本投資公司改革試點的主要任務(wù)

國有資本投資公司改革試點工作要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、體制創(chuàng)新、優(yōu)化布局、強化監(jiān)督四個原則。

1.授權(quán)機制上

對采用國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責模式的，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照“一企一策”原則，制定監(jiān)管清單和責任清單，依法落實國有資本投資公司董事會職權(quán);國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)負責對國有資本投資公司進行考核和評價，向本級人民政府報告，重點說明所監(jiān)管國有資本投資公司貫徹國家戰(zhàn)略目標、國有資產(chǎn)保值增值等情況。對采用政府直接授予出資人職責模式的，國有資本投資公司根據(jù)政府授權(quán)自主開展國有資本運作，定期向政府報告;政府直接對國有資本投資公司進行考核和評價。

2.治理結(jié)構(gòu)上

國有資本投資公司不設(shè)股東會，要按照中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求設(shè)立黨組織、董事會、經(jīng)理層，建立健全權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

3.運營模式上

國有資本投資公司主要改革試點的任務(wù)主要包括以下幾個方面：

一是產(chǎn)業(yè)布局和投資運營模式上，對內(nèi)部產(chǎn)業(yè)進行調(diào)整優(yōu)化，對所出資企業(yè)分板塊專業(yè)化管理，提升戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)的管控能力，退出落后和不具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè);立足主業(yè)，主動參與推動央企產(chǎn)業(yè)重組整合;系統(tǒng)布局，積極培育前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);圍繞國家戰(zhàn)略和國有資本布局的總體安排，明確具體資本運作方式、風險管控措施和資本回報目標。

二是組織架構(gòu)上，要按照市場化、規(guī)范化、專業(yè)化的管理導(dǎo)向，建立職責清晰、精簡高效、運行專業(yè)的管控模式，加大向所出資企業(yè)授權(quán)放權(quán)，優(yōu)化總部職能定位，集團總部不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。

三是二級單位履職行權(quán)方面，應(yīng)積極推動所持股企業(yè)建立規(guī)范、完善的法人治理結(jié)構(gòu)，并通過股東大會表決、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，委派的董事、監(jiān)事要依法履職行權(quán)，不干預(yù)所持股企業(yè)日常經(jīng)營。

四是選人用人機制上，要建立派出董事、監(jiān)事候選人員庫，由董事會下設(shè)的提名委員會提出差額適任人選，報董事會審議、任命;建立職業(yè)經(jīng)理人制度，統(tǒng)籌用好各類中長期激勵措施，推動三項制度改革。

五是財務(wù)監(jiān)管上，國有資本投資公司應(yīng)當加強公司財務(wù)管理，防范財務(wù)風險，提高運營效率。

六是收益管理方面，國有資本投資公司應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程，對所持股企業(yè)的利潤分配進行審議表決，及時收取分紅，并依規(guī)上交國有資本收益和使用管理留存收益。

七是考核監(jiān)督機制上，國有資本投資公司應(yīng)建立以戰(zhàn)略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，整合監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效能。

申請開展國有資本投資公司改革試點的企業(yè)，要瞄準以上目標任務(wù)進行改革轉(zhuǎn)型。

五、實踐情況

國有資本投資公司目前已分三批共19家央企開展了改革試點工作，取得了突出的改革成效。

（一）三批央企改革試點基本情況

國有資本投資公司改革試點工作自2014年拉開序幕，國務(wù)院國資委將中糧集團和國投集團2家企業(yè)列為第一批國有資本投資公司試點企業(yè)。國務(wù)院國資委共下放了18項改革職權(quán)，涉及資產(chǎn)配置、薪酬分配和市場化用人等各方面。試點企業(yè)以18項授權(quán)為切入點和突破口，多角度探索企業(yè)功能定位轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提升資本運營能力，推動監(jiān)督與放權(quán)匹配等方面的改革。

2016年，第二批國有資本投資公司改革試點啟動，新增神華集團、寶武集團、五礦集團等6家試點央企。相比第一批試點，第二批具有以下三個特點：

一是試點涉及能源、鋼鐵、礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)工程建設(shè)、金融貿(mào)易、地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，為央企中產(chǎn)業(yè)具有代表性且體量占比較大，為不同產(chǎn)業(yè)的企業(yè)轉(zhuǎn)型提供了有指導(dǎo)意義的、值得借鑒的經(jīng)驗。

二是轉(zhuǎn)型模式逐漸成熟，第二批試點企業(yè)更加明確了要以投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作作為主要經(jīng)營手段，強調(diào)企業(yè)集團總部在戰(zhàn)略管控和資本運作上的職能定位轉(zhuǎn)變，在市場化體制機制上進行了更加深入力度更大的探索。

三是為政策制定提供了實踐參考。在兩批試點企業(yè)探索的基礎(chǔ)上，2018年7月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），該政策在國有資本投資公司的功能定位、組建方式、授權(quán)機制、運行模式等方面提出了明確要求，也為試點企業(yè)進一步深化完善轉(zhuǎn)型工作提供政策指引，形成良性循環(huán)。

2018年末，國務(wù)院國資委啟動第三批國有資本投資公司試點工作，新增南光集團、中航工業(yè)集團、國家電投、中鋁集團、中廣核集團等11家試點央企。

第三批試點工作有三個特點，一是在《實施意見》指導(dǎo)下，有據(jù)可依，有例可查，制度化、系統(tǒng)化地開展改革;二是對現(xiàn)有轉(zhuǎn)型模式實施應(yīng)用的進一步驗證;三是改革成效為各項國企改革政策制定提供了更多輸入及參考。

2019年4月和6月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，都單獨對國有資本投資運營公司制訂了細化的條款，相關(guān)授權(quán)事項也與第三批試點企業(yè)的訴求密切相關(guān)?？梢妵匈Y本投資公司改革試點成果已獲得認可，并作為了國家制定改革政策的重要參考依據(jù)。可以預(yù)見第三批試點企業(yè)的改革成果將進一步為國資國企改革政策的制定提供更多的實踐經(jīng)驗，并持續(xù)施加影響。

（二）試點央企改革取得的成效

各試點央企通過積極改革，取得了良好成效。

一是加快企業(yè)轉(zhuǎn)型，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，聚焦主業(yè)放大自身優(yōu)勢，完善產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)鏈延伸，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，增強了國有資本的競爭力、創(chuàng)新力、控制力和影響力。

如國投集團改革試點以來，新增投資的65%布局在國家重要戰(zhàn)略區(qū)域，積極參與雄安新區(qū)建設(shè);寶武集團通過兼并重組等方式不斷擴大規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)集中度，同時聚焦特種冶金材料、輕金屬材料等三大新材料產(chǎn)業(yè)，以滿足高端軍工等特種冶金材料、汽車輕量化、輕金屬材料、冶金焦炭副產(chǎn)品轉(zhuǎn)化利用等發(fā)展需求。

二是企業(yè)運營水平和經(jīng)營效益提升明顯，市場化運作模式逐漸成熟，精簡、高效、專業(yè)的管控模式更加有效，增強了國有經(jīng)濟的抗風險能力。如中糧集團改革兩年后實現(xiàn)比改革方案發(fā)布前資產(chǎn)總額增長19%至5444億元，營業(yè)收入增長16%至4709億元，利潤總額增長244%至118億元。中交集團2017年實現(xiàn)利潤總額275億元，同比增長14.38%，完成國務(wù)院國資委考核目標值的109.56%;在國務(wù)院國資委中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核中實現(xiàn)“13連A”。

截至2017年，前兩批10家試點央企（含國有資本運營公司）實現(xiàn)利潤總額3056億元，占全部中央企業(yè)利潤總額的22%，同比增長25%，連續(xù)2年保持明顯高于中央企業(yè)利潤平均增幅的發(fā)展勢頭。改革實踐證明，國有資本投資公司的模式能夠解放企業(yè)活力，推動企業(yè)自身發(fā)展。

三是隨著改革試點深入，國務(wù)院國資委層面對試點企業(yè)的選擇標準逐步清晰明確，更傾向于選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢突出、基礎(chǔ)管理較為優(yōu)秀、改革主觀意愿高的企業(yè)。清晰的選擇標準為公司改革轉(zhuǎn)型提供了方向指引。

六、特性分析

在政策指引下，三批試點企業(yè)根據(jù)自己所處行業(yè)和發(fā)展階段，采取了不同的具體改革措施，但仍有共性可尋，從功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、公司治理等方面形成了國有資本投資公司的改革特點，具體見圖1。

（一）以服務(wù)國家戰(zhàn)略為使命，通過國有資本市場化運作，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展

一是以服務(wù)國家戰(zhàn)略為使命，打造國有資本市場化運作專業(yè)平臺。國有資本投資公司服務(wù)國家確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，通過資本投資手段，將黨中央對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的決策部署通過國有資本投資公司進行傳導(dǎo)。如中交集團提出“五商中交”，由過去的基礎(chǔ)建設(shè)工程商向以服務(wù)國家“基礎(chǔ)設(shè)施強國”“中國裝備制造2025”“海洋強國”“城鎮(zhèn)化進程”“一帶一路”五大戰(zhàn)略為目標的承包商、運營商、投資商轉(zhuǎn)型。

二是更強調(diào)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及各類主體引導(dǎo)功能，實現(xiàn)國有資本的放大效應(yīng)。試點企業(yè)利用強大的產(chǎn)業(yè)影響力，推動產(chǎn)業(yè)整體向更高端、更先進發(fā)展，實現(xiàn)動能替代、技術(shù)升級，成為規(guī)范產(chǎn)業(yè)市場的定海神針。如中國建材利用企業(yè)在水泥行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)能力，維持水泥定價的合理有序，避免了行業(yè)惡性競爭，引導(dǎo)水泥產(chǎn)業(yè)市場健康發(fā)展。

三是積極探索多種資本運作手段，加快產(chǎn)業(yè)聚集與升級。圍繞自身發(fā)展戰(zhàn)略和國家產(chǎn)業(yè)政策目標及資本投資公司定位，在投融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作、國際化競爭等方面開展不同的探索，通過內(nèi)部產(chǎn)業(yè)整合、央企之間與央地之間產(chǎn)業(yè)合作與整合，加快產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)型升級。如中交集團積極開展國際化競爭，在全球155個國家和217個地區(qū)均拓展了業(yè)務(wù)，目前為中央企業(yè)中國際化指數(shù)最高的一家。

（二）聚焦核心主業(yè)，產(chǎn)業(yè)布局相對多元，體量發(fā)展均衡，強調(diào)科技引領(lǐng)和有序進退，既自主獨立運作，也相互支撐協(xié)同

一是產(chǎn)業(yè)布局符合國家產(chǎn)業(yè)政策和公司功能定位，聚焦主責主業(yè)。國有資本投資公司打破一般產(chǎn)業(yè)集團單一主業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)形態(tài)，圍繞自身特色定位，聚焦主責主業(yè)，在產(chǎn)業(yè)分布形態(tài)上做了多種探索。如華潤集團以產(chǎn)業(yè)是否能做到全國第一梯隊并可獲取穩(wěn)定增長的收益作為產(chǎn)業(yè)退出的標準，已實現(xiàn)商貿(mào)和微電子產(chǎn)業(yè)的退出。

二是產(chǎn)業(yè)間既能相對獨立運作和自主運營，也能相互支撐協(xié)同。各試點單位各類產(chǎn)業(yè)以自主市場運營為主，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)關(guān)系及內(nèi)部交易比例較低。但同時，產(chǎn)業(yè)間多通過行業(yè)周期互補和技術(shù)遷移進行協(xié)同，有效提升了集團經(jīng)營的抗風險能力。如華潤集團的電力能源產(chǎn)業(yè)、食品飲料產(chǎn)業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)運營產(chǎn)業(yè)之間均實現(xiàn)了獨立運營生存，剝離其中一塊業(yè)務(wù)并不會影響其他業(yè)務(wù)的存續(xù)經(jīng)營發(fā)展;五礦集團通過布局金融和房地產(chǎn)等抗周期能力強、經(jīng)濟收益高的產(chǎn)業(yè)，有效對抗礦產(chǎn)資源價格周期波動對收益的負面影響。

三是強調(diào)科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)拓展的引領(lǐng)作用，積極培育新興產(chǎn)業(yè)。落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，強化科技創(chuàng)新，掌握核心技術(shù)，是國有資本投資公司引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。如國家電投和中國建材均建立了完善的科研成果轉(zhuǎn)化體系，通過在科技創(chuàng)新方面的投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的培育和升級。

四是積極布局產(chǎn)業(yè)金融業(yè)務(wù)，推進產(chǎn)融結(jié)合，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前國家監(jiān)管層面從嚴限制央企產(chǎn)業(yè)集團拓展金融職能，但對國有投資公司在產(chǎn)業(yè)金融方面則持支持鼓勵態(tài)度。三批試點單位中有14家企業(yè)明確提出了要布局或加強產(chǎn)業(yè)金融業(yè)務(wù)，開展產(chǎn)融結(jié)合。

（三）加快建立完善主體健全、權(quán)責清晰、運轉(zhuǎn)順暢、有效制衡的集團層面法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮黨組織前置把關(guān)功能

一是加快推動集團層面實現(xiàn)國有獨資股權(quán)結(jié)構(gòu)。貫徹落實國有資本投資公司不設(shè)股東會的政策要求，推動股權(quán)向國資委集中，基本實現(xiàn)了單一股東制。如南光集團原集團層面為股權(quán)多元化結(jié)構(gòu)，成為試點后通過股權(quán)回購的方式統(tǒng)一股東，轉(zhuǎn)變?yōu)閲歇氋Y公司。

二是加強集團層面專業(yè)董事隊伍的建設(shè)。建立外部董事的選聘、考核機制并多渠道積極引入高水平外部董事，降低經(jīng)理層與董事會的重疊比例，通過做實董事會提高董事會決策職權(quán)。如中交集團建立了外部董事庫，從退休領(lǐng)導(dǎo)和板塊專家中選聘外部董事和派出董事，建立外部董事占多數(shù)的董事會結(jié)構(gòu)。

三是理順“三會一層”的權(quán)責關(guān)系，建立清晰的決策權(quán)責界面和決策機制。國有資本投資公司建立了各專業(yè)委員會，充分利用各專業(yè)委員會的專業(yè)能力，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用和經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。如五礦集團明確各決策主體的權(quán)責界面和決策流程，并每半年對事項清單進行更新，確保對新經(jīng)營事項的及時和有效管理。

四是把黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中，明確重大經(jīng)營管理事項黨組織前置研究討論程序。三批試點企業(yè)基本上都建立了“三重一大”事項清單，并明確需由企業(yè)黨組織前置研究討論后方能提交經(jīng)理層或董事會進行決策。

（四）建立兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財務(wù)收益的集團管控模式，調(diào)整建設(shè)相適應(yīng)的總部職能

國有資本投資公司從原有經(jīng)營管控模式向戰(zhàn)略管控、兼顧財務(wù)收益的管控模式轉(zhuǎn)變。集團總部重塑職能，集團層面承擔戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、資源配置、資本運營、財務(wù)監(jiān)管、風險管控、績效評價等職能，著重提升風險管控能力、投后管理能力、人才體系、激勵機制和企業(yè)文化建設(shè)能力、投資能力、資金管理能力、產(chǎn)業(yè)孵化能力和融資能力等核心能力。同時，集團將原有生產(chǎn)經(jīng)營中生產(chǎn)、開發(fā)、運營、銷售、維護等職能向子公司轉(zhuǎn)移，做實產(chǎn)業(yè)子公司的經(jīng)營職能和經(jīng)營自主權(quán)，推動其向利潤主體轉(zhuǎn)變。集團總部逐步實現(xiàn)從“管經(jīng)營”到“管績效”“管業(yè)務(wù)”到“管隊伍”“直接管理”到“間接管理”的轉(zhuǎn)化。

（五）根據(jù)子公司發(fā)展成熟程度開展靈活授權(quán)，建立相適應(yīng)的考核指標，強化行權(quán)能力建設(shè)

一是以權(quán)力清單作為落實授權(quán)的主要手段。大部分國有資本投資公司試點企業(yè)在集團層面建立動態(tài)調(diào)整的權(quán)力清單，明確總部負責管理和授權(quán)下放的事項，加大對子公司的分類授權(quán)力度。

二是以完善子公司董事會為核心，強化子公司行權(quán)能力建設(shè)，并對子公司行權(quán)能力進行測評，科學合理一企一策授權(quán)。各試點企業(yè)積極推動下屬子公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過子公司董事會有效行權(quán)，推動集團權(quán)力下放，有效履行資本投資公司的股東職能，推動集團戰(zhàn)略落地，并通過對二級企業(yè)董事會能力及治理成熟度進行多維度評價，以“一企一策”的方式對子公司進行授權(quán)放權(quán)。

三是考核更側(cè)重于子公司執(zhí)行公司戰(zhàn)略、完善資本布局、提升資本回報水平等方面，推動管控閉環(huán)。集團在對子公司實施分類考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)功能定位，補充加強了對其落實集團資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等戰(zhàn)略規(guī)劃目標、提升資本運營效率和財務(wù)效益等方面的考核，并加強集團對所持股企業(yè)的利潤分配決策權(quán)，加強對子公司的收益管理，及時合理收取分紅，提高集團層面的資本配置和運作能力。

（六）市場化機制建立充分，在選強配優(yōu)經(jīng)營團隊、靈活激勵約束手段等方面實施力度較大

一是靈活實施職業(yè)經(jīng)理人制度。結(jié)合國企特色，國有資本投資公司在推動經(jīng)理人市場化選聘，契約化管理，個性化考核，制度化退出方面開展了積極探索。

二是實行差異化薪酬。在薪酬設(shè)置上，國有資本投資公司去行政化的改革力度明顯，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性和企業(yè)自身經(jīng)營狀況，實施差異化薪酬，真正體現(xiàn)以市場手段決定勞動要素的價格。

三是建立中長期激勵機制。國有資本投資公司多措并舉激發(fā)各層級干部員工積極性，積極探索股權(quán)激勵、股票期權(quán)激勵、項目跟投、超額利潤分享等中長期激勵機制，推動實現(xiàn)員工利益與企業(yè)利益相結(jié)合，既增強了企業(yè)活力，也實現(xiàn)了員工與企業(yè)共同發(fā)展。

四是有效利用市場化手段推動大幅度降本增效。試點企業(yè)從市場角度出發(fā)處置落后產(chǎn)能，通過壓減手段推動其整體退出。同時落實減人不減資的工資分配機制，將工資空間分配給對企業(yè)貢獻大的團隊。

（七）以構(gòu)建“大監(jiān)督”體系為抓手加強國資監(jiān)管，整合監(jiān)督資源，強化監(jiān)督力量，抓實體系運行

一是整合監(jiān)督資源。實行計劃統(tǒng)編，協(xié)同監(jiān)督，按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的原則，提高監(jiān)督效能。

二是強化監(jiān)督力量。加強對黨組織、董事會、經(jīng)理層的監(jiān)督，強化領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督。

三是明確運行機制和運行模式，推動大監(jiān)督體系落實落地。區(qū)分整合監(jiān)督和專項監(jiān)督運行模式。如五礦集團建立“大監(jiān)督”協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌公司戰(zhàn)略、財務(wù)、企管、安環(huán)、審計、監(jiān)察和法律部門的監(jiān)督力量，由小組進行協(xié)調(diào)開展聯(lián)合檢查工作。

（八）在改革過程始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實從嚴治黨要求，積極探索混改、參控股企業(yè)的黨組織發(fā)揮作用模式

一是積極探索控股企業(yè)、混改子公司黨建工作制度體系和黨組織功能定位的轉(zhuǎn)變。如中國建材在相對控股及參股企業(yè)中持續(xù)加強黨建工作的實踐探索，在堅持黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強調(diào)企業(yè)黨組織在促發(fā)展、重協(xié)調(diào)的功能定位，發(fā)揮黨組織支持企業(yè)“三會一層”行權(quán)和協(xié)調(diào)各層關(guān)系的作用，專注于提升黨組織對企業(yè)的支持和服務(wù)職能，探索紀委書記由民營企業(yè)派員擔任的嶄新形式。

二是堅持黨管干部原則，探索黨管干部與市場化選人用人有機結(jié)合的可行模式。如通用技術(shù)集團堅持黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重要干部的管理權(quán)，按照新時代好干部標準，推進素質(zhì)培養(yǎng)、知事識人、選拔任用、從嚴管理、正向激勵“五個體系”建設(shè)。

七、借鑒意義——以南方電網(wǎng)為例

國有資本投資公司試點企業(yè)為其他中央企業(yè)和地方國企不斷深化國企改革提供了重要的參考樣本，其運營模式與經(jīng)營機制對其他企業(yè)而言非常具有借鑒意義。其他企業(yè)可充分參考國有資本投資公司試點企業(yè)的成功模式，吸取其經(jīng)驗教訓。

本文以中國南方電網(wǎng)有限責任公司（以下簡稱“南方電網(wǎng)公司”）為例，分析企業(yè)可以如何參考借鑒國有資本投資公司的運營模式與經(jīng)營機制，不斷推動自身高質(zhì)量發(fā)展。

（一）南方電網(wǎng)公司基本情況

南方電網(wǎng)公司是按照國務(wù)院《電力體制改革方案》，于2002年12月29日正式掛牌成立并開始運作的大型中央直屬企業(yè)，注冊資本金600億元。

南方電網(wǎng)公司秉持“人民電業(yè)為人民”的企業(yè)宗旨，負責投資、建設(shè)和經(jīng)營管理南方區(qū)域電網(wǎng)，參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程，服務(wù)廣東、廣西、云南、貴州、海南五省區(qū)和港澳地區(qū)。同時，南方電網(wǎng)公司是國內(nèi)率先“走出去”的電網(wǎng)。

作為國務(wù)院確定的大湄公河次區(qū)域電力合作中方執(zhí)行單位，南方公司積極落實“一帶一路”倡議，加強與大湄公河次區(qū)域國家電力合作。

截至2018年底，全網(wǎng)總裝機容量3.2億千瓦，輸電線路總長度22.2萬公里，資產(chǎn)總額8149.97億元，資產(chǎn)負債率為60.43%。2018年實現(xiàn)營業(yè)收入5326.41億元，利潤總額166.49億元，完成售電量9702億千瓦時，西電東送電量2175億千瓦時。同時，通過南方電網(wǎng)向香港的送電量占其用電量的25%;向澳門的送電量占其用電量的88.8%，累計向越南送電353億千瓦時，向老撾送電10.55億千瓦時，向緬甸進口電量171.04億千瓦時。

2018-2019年間，南方電網(wǎng)公司深刻剖析當前面臨的新形勢新要求，承接國家對央企、對能源行業(yè)、對電網(wǎng)的定位要求，制定了新的發(fā)展戰(zhàn)略綱要和企業(yè)文化理念，要做新發(fā)展理念的實踐者、國家戰(zhàn)略的貫徹者、能源革命的推動者、電力市場的建設(shè)者、國企改革的先行者，推動南方電網(wǎng)公司向智能電網(wǎng)運營商、能源產(chǎn)業(yè)價值鏈整合商、能源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

（二）南方電網(wǎng)公司向國有資本投資公司的借鑒之處

當前，南方電網(wǎng)公司已經(jīng)明確了“五者三商”的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略取向，樹立了成為具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的戰(zhàn)略目標。

在這樣的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標下，南方電網(wǎng)公司結(jié)合自身實際，吸收借鑒國有資本投資公司運營模式與經(jīng)營機制的成功經(jīng)驗，從產(chǎn)業(yè)布局、資本運作、管控架構(gòu)、選人用人、黨的領(lǐng)導(dǎo)等多個方面為戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)打好“內(nèi)功”基礎(chǔ)。

1.產(chǎn)業(yè)布局方面

（1）聚焦主責主業(yè)，全面推進電網(wǎng)升級，服務(wù)國家戰(zhàn)略

國有資本投資公司的產(chǎn)業(yè)布局符合國家產(chǎn)業(yè)政策和公司功能定位，聚焦主責主業(yè)。國有資本投資公司試點一般選擇主業(yè)發(fā)展優(yōu)秀、業(yè)績突出的國有企業(yè)，而這些企業(yè)在確立為試點之后，不斷繼續(xù)推動自身主業(yè)蓬勃發(fā)展，以服務(wù)國家戰(zhàn)略為使命。

借鑒國有資本投資公司的經(jīng)驗，南方電網(wǎng)公司也應(yīng)當聚焦主責主業(yè)，發(fā)展好輸配電業(yè)務(wù)這一核心業(yè)務(wù)。

具體做法方面，南方電網(wǎng)公司應(yīng)深化落實西電東送國家戰(zhàn)略，構(gòu)建更大范圍的資源優(yōu)化配置平臺，推動西電東送可持續(xù)發(fā)展;完成農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好能源保障;打造本質(zhì)性安全企業(yè)，筑牢安全生產(chǎn)責任制，深化電網(wǎng)安全運行風險防控機制，提升電網(wǎng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

同時，在智能電網(wǎng)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面，南方電網(wǎng)公司應(yīng)加快智能電網(wǎng)建設(shè)，完善智能電網(wǎng)標準體系，以數(shù)字化促進傳統(tǒng)輸配電業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級，助力打造數(shù)字南網(wǎng)，全面推動傳統(tǒng)電網(wǎng)改造升級。

南方電網(wǎng)公司要更好地服務(wù)于廣東“四個走在全國前列”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，服務(wù)于廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)和西江經(jīng)濟帶發(fā)展，以及云南跨越發(fā)展、多彩貴州建設(shè)和海南自貿(mào)區(qū)（港）全面深化改革開放，支撐地方經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足人民群眾日益增長美好生活的電力需要。

（2）強調(diào)科技創(chuàng)新，積極培育戰(zhàn)略型新興業(yè)務(wù)

國有資本投資公司在堅持聚焦主責主業(yè)的原則上，產(chǎn)業(yè)布局適度多元化，產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，并且高度重視科技創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)企業(yè)布局新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)業(yè)。

借鑒國有資本投資公司的經(jīng)驗，南方電網(wǎng)公司可以圍繞清潔低碳、經(jīng)濟高效、安全可靠三個高質(zhì)量能源體系特征，以輸配電業(yè)務(wù)為核心，緊扣能源產(chǎn)業(yè)價值鏈，充分利用公司多年積淀的資源組織能力、品牌美譽度以及良好的客戶和社會關(guān)系等優(yōu)勢資源布局各類新興業(yè)務(wù)。

具體做法方面，南方電網(wǎng)公司可以大力拓展綜合能源服務(wù)，開展智能電網(wǎng)、企業(yè)數(shù)字化、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、IDC服務(wù)、云服務(wù)、數(shù)據(jù)技術(shù)支持及分析服務(wù)等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用;面向終端客戶的多層次多樣化高質(zhì)量的用能需求，對于智能化用電售電等業(yè)務(wù)，提供一站式、一體化的解決方案。對于企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有平臺資源予以有機整合，布局智能繳費、智慧用能服務(wù)等新興業(yè)務(wù)，通過科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的培育和升級。

2.資本運作方面

公司要發(fā)展新興業(yè)務(wù)板塊，必須要充分利用資本功能，培育發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)組合、產(chǎn)業(yè)培育和以融促產(chǎn)的作用。

一是采用多元化的融資方式，對符合公司產(chǎn)業(yè)布局且具有一定核心競爭力的企業(yè)加快開展并購重組業(yè)務(wù);成立產(chǎn)業(yè)基金與其他央企、民營資本、外資合作開展投融資，發(fā)揮基金孵化器、探路者的作用，引導(dǎo)帶動社會資本，助力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);深化產(chǎn)融結(jié)合，推動公司資產(chǎn)資本化、證券化，加快業(yè)務(wù)成熟板塊的上市進程，通過資本市場擴充資本金、提升公司在資本市場的商譽，放大國有資本效應(yīng);在競爭性業(yè)務(wù)板塊積極推進混合所有制改革，提升企業(yè)市場化經(jīng)營水平。

二是圍繞中央“推進節(jié)能提效，降低用能成本”要求，加大對新技術(shù)、新模式的資本投入，向能源產(chǎn)業(yè)價值鏈上下游延伸，向產(chǎn)業(yè)高端邁進，為公司創(chuàng)造新業(yè)務(wù)和新的利潤增長點;積極培育發(fā)展綜合能源、人工智能應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟、四網(wǎng)融合、儲能等新動能，推進業(yè)務(wù)延伸和市場拓展，實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展。

三是重組整合各類產(chǎn)業(yè)板塊業(yè)務(wù)，減少集團內(nèi)部的同業(yè)競爭。明確各類產(chǎn)業(yè)的實施主體，進行統(tǒng)一規(guī)劃、有序競爭，避免重復(fù)建設(shè)、惡意競爭。

總之，要整合全網(wǎng)金融資源，優(yōu)化債務(wù)資本結(jié)構(gòu)，探索開展股權(quán)投融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作，開拓投資新領(lǐng)域，加強風險防控，服務(wù)公司整體業(yè)務(wù)發(fā)展。

3.管控架構(gòu)方面

在治理結(jié)構(gòu)方面，南方電網(wǎng)公司應(yīng)借鑒國有資本投資公司試點企業(yè)經(jīng)驗，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，明確治理主體權(quán)責邊界。公司應(yīng)理順集團公司股權(quán)關(guān)系，完善集團公司董事會和監(jiān)事會建設(shè)，明確各治理主體的功能定位和權(quán)責邊界，完善議事決策執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則和工作程序，修訂完善公司黨組、董事會、經(jīng)理層議事規(guī)則，細化議事清單。建立健全權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

在圍繞主責主業(yè)相對多元的產(chǎn)業(yè)布局情況下，總部需要以打造市場化、專業(yè)化國有資本運作平臺為目標，同時以“授權(quán)”為權(quán)責傳遞主要方式，釋放二級企業(yè)活力，管控思路具體見圖2。

一是進一步執(zhí)行總部“去機關(guān)化”，按照戰(zhàn)略引領(lǐng)、精簡高效、定位清晰的原則，優(yōu)化總部職能。加強戰(zhàn)略管理、產(chǎn)業(yè)研判、資本運作、資源配置、考核監(jiān)督、合規(guī)風控等方面職能，將部分經(jīng)營業(yè)務(wù)職能進行下放，將事務(wù)性、服務(wù)型性、支持性的職能向共享服務(wù)平臺轉(zhuǎn)移。

二是按管制類業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)進行分類授權(quán)、分類考核。建立授權(quán)與建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)、考核監(jiān)督改革相結(jié)合的思路，優(yōu)化總部對二級產(chǎn)業(yè)子公司的管控。管制類業(yè)務(wù)考核指標主要考核指標為安全類、供電和成本管控獲得電力成本管控減少競爭性業(yè)務(wù)對主業(yè)的依賴性，促進競爭性業(yè)務(wù)板塊企業(yè)向市場化管理、市場化運營、市場化考核轉(zhuǎn)變，成為獨立運作的市場化主體。

4.選人用人和激勵方面

公司的發(fā)展離不開人才。特別是在電力市場化改革不斷深化、新興和金融業(yè)務(wù)板塊的不斷拓展，需要推進市場化的選人用人和探索開展中長期激勵機制，擁有一支高素質(zhì)、高水平、高技能的人才隊伍。

（1）拓寬用人渠道，積極推進職業(yè)經(jīng)理人制度的落實，通過勞動合同、任期目標責任書等契約手段對經(jīng)營班子進行管理。職業(yè)經(jīng)理人可以從外部選聘，也允許內(nèi)部身份轉(zhuǎn)換，打通“能進能出”通道;加大內(nèi)部選調(diào)通道，打通管制類業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的人才通道，允許優(yōu)秀的人才到其他業(yè)務(wù)板塊進行嘗試，通過“鯰魚效應(yīng)”激發(fā)活力。

（2）強化任期考核

嚴格按照經(jīng)營業(yè)績?nèi)蝿?wù)契約執(zhí)行，改革初期可適當建立“防護網(wǎng)”，采取轉(zhuǎn)崗、調(diào)崗等替代方式處理，打通“能上能下”通道。

（3）建立差異化薪酬體系

薪酬分配與績效考核相掛鉤，競爭性業(yè)務(wù)的薪酬水平交由市場決定，考核指標與市場拓展、經(jīng)營效益等相關(guān);管制類業(yè)務(wù)的薪酬相對固定，考核指標與安全生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量、同業(yè)對標等相關(guān)。

5.黨的領(lǐng)導(dǎo)方面

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國有企業(yè)的“根”和“魂”。改革的過程中要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（1）各級黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把好改革的“方向盤”

深入貫徹新時代黨的建設(shè)總要求和新時代黨的組織路線，全面落實“兩個一以貫之”的要求，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，完善由章程和黨組（黨委）、董事會、經(jīng)理層運行規(guī)則構(gòu)成的公司治理規(guī)則，探索加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理的高效融合模式。積極探索控股、參股及混合所有制企業(yè)的黨建工作，保持黨組織的政治核心站位。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作，切實樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”。扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，把握“守初心、擔使命，找差距、抓落實”的總要求，以一流黨建引領(lǐng)和保障一流企業(yè)建設(shè)。

（2）落實黨管人才、黨管干部的要求

嚴格選人用人程序和標準，重要崗位的人事任免需要經(jīng)過黨組織的研究討論，包括通過市場化方式選聘的職業(yè)經(jīng)理人也不例外。建設(shè)忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍，加強對干部的政治素質(zhì)考察，重視干部的“選育用管”過程。大力實施人才工程，重視選拔、培養(yǎng)和引進高素質(zhì)人才和急需人才，整合各種人才資源，為公司建設(shè)重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域人才庫。打造知識型技能型創(chuàng)新型的職工隊伍，通過建立學習機制、打造職業(yè)發(fā)展平臺、開展內(nèi)部培訓、開展職工創(chuàng)新和技能競賽等多種形式，加速職工成長成才，增強職工專業(yè)能力和競爭力，全面夯實公司人才隊伍的技術(shù)力量。

（3）全面從嚴治黨，層層壓實責任，加強作風建設(shè)，加強廉政建設(shè)

切實抓好“三基”建設(shè)，堅持把提高企業(yè)效益、增強企業(yè)競爭力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值作為基層黨組織工作的出發(fā)點和落腳點，大力推動改革發(fā)展重要任務(wù)落實落地，努力實現(xiàn)基層黨建和業(yè)務(wù)工作相互促進。以全面從嚴治黨推動全面從嚴治企，把全面從嚴治黨和全面從嚴治企緊密結(jié)合起來，不斷提升治企興企能力。加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作。堅持不懈整治“四風”，持之以恒落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神。扎實構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，強化全過程監(jiān)督，始終保持風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)。

八、課題結(jié)語

改組國有資本投資公司是我國本輪國企改革完善國有資產(chǎn)管理體制、促進國資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”的一大重要舉措。三批共19家央企國有資本投資公司試點積極推進改革工作，探索形成了具有各自特色的經(jīng)營機制和運營模式，為提高國有資本配置和運營效率提供了具有重要參考意義的示范。

在新的歷史方位下，國有資本投資公司的運營模式與經(jīng)營機制對于其他國有企業(yè)而言也有非常重要的借鑒意義，有利于實現(xiàn)國有企業(yè)做強、做優(yōu)、做大，助推國有企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略目標高質(zhì)量發(fā)展。國有資本投資公司不是一成不變的，每一批試點都在前一批的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化完善，每一家試點單位也都在不斷提升自身。各企業(yè)所在的行業(yè)和發(fā)展階段都不同，只有不斷的調(diào)整，才能找到適合企業(yè)自身的運營模式和經(jīng)營機制“最優(yōu)解”。

為了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不斷增強自身的核心競爭力，國有企業(yè)應(yīng)在黨組領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦主責主業(yè)，適度多元，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游，構(gòu)建布局合理、優(yōu)勢互補、協(xié)同高效的產(chǎn)業(yè)體系;持續(xù)優(yōu)化完善法人治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)放管結(jié)合、運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部體制機制;同時持續(xù)推進深化改革，加強黨的建設(shè)。

國有企業(yè)在不斷優(yōu)化自身運營模式和經(jīng)營機制的過程中，提升生產(chǎn)經(jīng)營效率，增強國有資本效益，從而提升國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。