北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對策研究

趙金煜 王定河 王悅

【摘? 要】北京市老齡化進(jìn)程不斷加快，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已經(jīng)難以滿足社會需求。論文通過辨析養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵和分析北京市全域機(jī)構(gòu)養(yǎng)老調(diào)研結(jié)果，對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行論述，總結(jié)了創(chuàng)新經(jīng)驗并提出針對性的發(fā)展對策，以期推動北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的科學(xué)建設(shè)。

【Abstract】The aging process in Beijing City continues to accelerate， and the elderly care service facilities have been difficult to meet the social needs. By identifying the connotation of elderly service facilities and analyzing the results of the research on institutional elderly care in the whole area of Beijing City， the paper discusses the current situation of the construction of elderly service facilities， summarizes the innovative experience and proposes targeted development countermeasures， so as to promote the scientific construction of elderly service facilities in Beijing City.

【關(guān)鍵詞】北京;養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施;機(jī)構(gòu)養(yǎng)老;發(fā)展對策

【Keywords】Beijing; elderly care service facilities; institutional elderly care; development countermeasures

【中圖分類號】D669.6;F719? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）01-0144-03

1 引言

北京市作為中國首都，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)具有明顯的窗口示范效應(yīng)，必須按照國際一流、國內(nèi)領(lǐng)先的高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，重新審視并科學(xué)規(guī)劃首都養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。據(jù)國際通行標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老年人口比例超過社會年齡結(jié)構(gòu)的10%，即進(jìn)入老齡社會?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中顯示，2020年我國老齡化率將達(dá)到17.8%，而北京市常住人口老齡化率將達(dá)到20%，相繼超過國際標(biāo)準(zhǔn)。在人口老齡化速度加快和土地資源稀缺雙重作用下，針對北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題，制定合理的發(fā)展應(yīng)對策略，對推動北京城市可持續(xù)發(fā)展和達(dá)成“首善之區(qū)”宏偉目標(biāo)至關(guān)重要。

養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的研究主要集中于設(shè)施規(guī)劃策略、設(shè)施供給、養(yǎng)老模式等方面。國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的研究起于建筑學(xué)科，并始于胡仁祿對國外老年居住建筑的關(guān)注，主要論述國外在老人居所及養(yǎng)老設(shè)施開發(fā)建設(shè)方面的情況[1]。?，摰萚2]基于沈陽市養(yǎng)老配套設(shè)施問題，從建設(shè)主體選擇、養(yǎng)老模式選擇、養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃方面提出應(yīng)對措施。劉瀅等[3]結(jié)合北京市養(yǎng)老政策及核心社區(qū)規(guī)劃要求，總結(jié)出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)型的方式及轉(zhuǎn)型后設(shè)施建設(shè)預(yù)期。在養(yǎng)老設(shè)施配置方面，詹運(yùn)洲等[4]認(rèn)為特大城市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變及老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。白寧等[5]通過調(diào)研西安市典型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施所存在的問題，結(jié)合老年人特點(diǎn)，提出細(xì)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分類配置及資源整合配置的建議。在養(yǎng)老模式上則以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展互為補(bǔ)充，且以社區(qū)養(yǎng)老為依托[6]，但從社會發(fā)展的角度機(jī)構(gòu)養(yǎng)老特別關(guān)鍵。

既有研究在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方面成果豐碩，但也存在兩點(diǎn)局限：第一，較多關(guān)注地級市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，缺少對北京類超大城市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面的研究;第二，偏于社區(qū)養(yǎng)老，而少有對北京全域機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的宏觀評判。鑒于此，文中以養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn)，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和存在的客觀問題，從而提出針對性發(fā)展對策。

2 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施內(nèi)涵界定

為保證研究結(jié)論的針對性，需要對養(yǎng)老設(shè)施內(nèi)涵進(jìn)行界定。《老年人居住建筑設(shè)計規(guī)范》認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是專門為老年人設(shè)計，供其正常起居使用，符合老年人生理、心理及特殊服務(wù)要求的居住建筑[7]?！渡鐓^(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》表述成為生活不能完全自理、需要日常照料的半失能老人提供膳食供應(yīng)、康復(fù)保健等日間服務(wù)的設(shè)施[8]?！独夏牮B(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》則認(rèn)為其是為喪失生活自理能力的失能老人，提供生活照料、健康護(hù)理等基本服務(wù)的養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)[9]。為明確研究對象，提高研究結(jié)論針對性及適用性，綜合上述相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵界定，將文中所研究的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施定義為：無論采用何種運(yùn)營模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均以為超過60周歲的老年人提供服務(wù)為主要營業(yè)范圍，具備滿足老年人生理、安全和社交的基本需求及部分被尊重與自我實現(xiàn)特殊需求功能的設(shè)施或場所。

3 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

進(jìn)入“十三五”的收官之年，按照《落實〈北京市2015-2020年民政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃〉專項考評細(xì)則》要求，北京市民政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施考評小組對全市16個區(qū)2019年度落實《建設(shè)規(guī)劃》情況進(jìn)行了全面考評?？荚u工作主要分為各區(qū)自查與資料提交、考評小組資料審核與現(xiàn)場考核、綜合考評、反饋與確認(rèn)四個階段。各區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施前期措施落實效果集中呈現(xiàn)，總體建設(shè)進(jìn)度加快。在區(qū)級項目建設(shè)方面：共建設(shè)完成3個區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施;在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)級設(shè)施建設(shè)方面，建設(shè)完成43個養(yǎng)老照料中心。并對各區(qū)2019年度區(qū)級項目和街鄉(xiāng)鎮(zhèn)級養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)項目建設(shè)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行了整體評價，如圖1和圖2所示。

4 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在的問題

4.1 資金支持不足，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施整體建設(shè)不均衡

從《建設(shè)規(guī)劃》實施現(xiàn)狀來看，北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在一定的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。總體來看，區(qū)級項目建設(shè)較好，僅有4個區(qū)未達(dá)標(biāo)，而街鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)資金支持相對不足，造成僅2個區(qū)達(dá)標(biāo)的窘境，達(dá)標(biāo)率偏低，建設(shè)過程中困難較多。

4.2 建管統(tǒng)籌不夠，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營效益難發(fā)揮

建設(shè)與運(yùn)營脫節(jié)，服務(wù)設(shè)施建設(shè)涵蓋全生命周期的統(tǒng)籌思維不足，影響了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)整體效益的充分發(fā)揮。有的養(yǎng)老服務(wù)項目運(yùn)營管理比較粗放，造成資源閑置;有的養(yǎng)老設(shè)施利用率不足30%;相當(dāng)一部分養(yǎng)老服務(wù)驛站運(yùn)營情況不夠理想。

5 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新經(jīng)驗及發(fā)展對策

5.1 建設(shè)經(jīng)驗及創(chuàng)新舉措

5.1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程

一是各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。順義區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)的支持和協(xié)調(diào)下，近三年累計投入?yún)^(qū)級財政資金2.5億元用于民政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);石景山區(qū)組建了由局長、主管副局長及相關(guān)科室為成員的建設(shè)小組，對照《建設(shè)規(guī)劃》補(bǔ)短板，實現(xiàn)項目整體建設(shè)齊頭并進(jìn);通州區(qū)把區(qū)養(yǎng)老照料中心建設(shè)納入績效考評，督促各相關(guān)部門重點(diǎn)保障這一項目的相關(guān)工作的完成。二是充分調(diào)動鎮(zhèn)級負(fù)責(zé)人的積極性，帶動街鄉(xiāng)鎮(zhèn)級項目建設(shè)。西城區(qū)形成了“全區(qū)統(tǒng)籌、歸口管理、部門聯(lián)動、主體實施”的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)長效機(jī)制;平谷區(qū)、順義區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中現(xiàn)有資源的合理利用。

5.1.2 多措并舉，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)能力

一是采用多種方式，吸引社會資本。順義區(qū)采取配套市區(qū)兩級資金補(bǔ)貼的方式來積極引導(dǎo)投資者在重點(diǎn)“空白區(qū)”建設(shè)養(yǎng)老照料中心;豐臺區(qū)采取政府回購和租賃的形式為建設(shè)提供了有力的資金保障;房山區(qū)采取公建民營模式，推進(jìn)社會福利中心打造養(yǎng)老服務(wù)示范基地;海淀區(qū)采取多個地址聯(lián)合、租金補(bǔ)貼等靈活多樣的模式增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)能力。二是創(chuàng)新工作模式，提升設(shè)施建設(shè)能力。西城區(qū)鼓勵社會力量參與，積極推進(jìn)“央地、央企”養(yǎng)老服務(wù)一體化。三是加強(qiáng)信息化建設(shè)，拓展民政公共服務(wù)渠道。密云區(qū)利用社區(qū)服務(wù)中心，搭建起養(yǎng)老“信息平臺+呼叫中心+電視服務(wù)系統(tǒng)”三位一體服務(wù)網(wǎng)絡(luò);延慶區(qū)建立網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的有效對接。

5.1.3 統(tǒng)籌推進(jìn)，破解養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)難題

一是建設(shè)民政公共服務(wù)設(shè)施多功能綜合體，破解用地難題。大興區(qū)三合一項目（養(yǎng)老院、兒童福利院、光榮院）已建成并投入使用，養(yǎng)老部分實施了公建民營;順義區(qū)主動發(fā)掘鎮(zhèn)街、村居閑置資源，通過購買、改擴(kuò)建等方式，在老舊小區(qū)分兩批實施社區(qū)用房規(guī)范化工程。二是加強(qiáng)專業(yè)化管理，破解民政公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)管理難題。懷柔區(qū)聘請有資質(zhì)的項目代建管理公司，配合進(jìn)行項目前期手續(xù)的辦理及項目具備開工條件后的管理工作;通州區(qū)加強(qiáng)對項目建設(shè)的監(jiān)督、指導(dǎo)和監(jiān)管，探索建立運(yùn)營管理長效機(jī)制。三是因地制宜，破解養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資源不足難題。通州區(qū)與誠和敬養(yǎng)老集團(tuán)聯(lián)手開展養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)資源整合和功能融合;西城區(qū)開展“一個社區(qū)服務(wù)站服務(wù)多個居委會”試點(diǎn)成效論證工作。

5.2 發(fā)展對策

5.2.1 集聚優(yōu)勢，因地制宜建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

根據(jù)核心區(qū)、中心城區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等不同區(qū)位戰(zhàn)略定位，充分考慮各區(qū)區(qū)情、人口疏解等綜合因素，通盤考慮全市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略布局，科學(xué)設(shè)計硬性指標(biāo)和彈性指標(biāo)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃體系，避免全市指標(biāo)“一刀切”。鼓勵城區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)開展優(yōu)勢互補(bǔ)的合作建設(shè)，通過租賃、共建等方式，既解決城區(qū)用地指標(biāo)少的問題，又滿足生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)的資金需求，實現(xiàn)市域民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展。在充分發(fā)揮政府投入主渠道作用的同時，通過完善和落實各項優(yōu)惠政策，積極吸引社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資機(jī)制，采取新建、改建、擴(kuò)建、租賃、共建共享、購買服務(wù)等多種方式，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)健康發(fā)展。

5.2.2 補(bǔ)強(qiáng)短板，促進(jìn)市域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施均衡

聚焦當(dāng)前民政公共服務(wù)發(fā)展中存在的不平衡、不充分問題，找準(zhǔn)當(dāng)前北京養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中存在的短板、弱點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)科學(xué)統(tǒng)籌，進(jìn)一步整合社會資源、完善社會力量投入的支持辦法和引導(dǎo)機(jī)制，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資源的合理布局和及時配置。定期進(jìn)行自上而下和自下而上相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)體檢評估，提升設(shè)施數(shù)據(jù)時效性，力爭做到超前預(yù)測、及時發(fā)現(xiàn)、科學(xué)解決設(shè)施建設(shè)問題。進(jìn)一步加大對街鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)的支持力度，鼓勵街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主動性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求，補(bǔ)齊和完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系，形成供需平衡、特色各異的超大城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系。

5.2.3 加強(qiáng)監(jiān)管，助力養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)

健全網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的有效對接。加大對養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的扶持與監(jiān)管力度，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施實際運(yùn)營需求水平，在適度超前的基礎(chǔ)上因地制宜地進(jìn)行設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮設(shè)施資源的應(yīng)有價值。針對街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資源缺口大與使用率低并存的困境，一方面，要完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)資源不均衡的區(qū)域配對合作，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)資源的充分利用;另一方面，要進(jìn)行周密的需求調(diào)查，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)資源所針對的輻射目標(biāo)需求進(jìn)行準(zhǔn)確定位和適時調(diào)整，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的整體可持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)論

本文從北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果，汲取經(jīng)驗和總結(jié)創(chuàng)新舉措，同時，針對難解決的問題提出針對性發(fā)展對策，以期為政府部門落實養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)任務(wù)提供參考。

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