新時期民用機場噪聲污染現(xiàn)狀及防治措施

陳茜

摘 要：我國民航于"十三五"期間進入高流量、高密度的發(fā)展階段，民用機場的發(fā)展也帶來許多環(huán)境問題，本文開篇介紹民用機場噪聲污染的危害，通過案例介紹我國目前民用機場噪聲污染的現(xiàn)狀以及國外可借鑒的經(jīng)驗，最后為新時期如何更好的治理民用機場噪聲污染提出建議。

關鍵詞：民用機場;噪聲污染;防治措施

隨著民航業(yè)的迅速發(fā)展，各地民用機場為滿足客流量及運行要求，不斷開展改擴建工程，同時隨著人口的不斷增加，城市化的不斷發(fā)展，使得原本在郊區(qū)的民用機場不斷接近市區(qū)或進入城市之中，機場運行區(qū)與公眾的居住區(qū)產(chǎn)生越來越多的交集。為推進民航業(yè)的健康發(fā)展，符合國際民航組織對噪聲控制的要求，符合世界民航業(yè)發(fā)展的大趨勢，民航局于2020年提出建設"四型機場"。四型機場中提到以"平安、綠色、智慧、人文"為核心，其中綠色機場要求在民用機場的生命周期內(nèi)的各個環(huán)節(jié)減少民用機場對周邊環(huán)境的不利影響，不僅要依靠科技進步從技術上減少民用機場噪聲污染問題，也要求從監(jiān)管方面加強對民用機場噪聲污染的監(jiān)管治理，多部門共同負責民用機場噪聲污染問題是為更好的解決該問題，通過不斷明確各部門在民用機場噪聲污染中的責任，減少推諉扯皮事件的發(fā)生，同時也強調(diào)民用機場在噪聲污染防治過程中的作用，例如要求民用機場應重視環(huán)境影響評價工作，圍繞環(huán)境保護目標，建立環(huán)境管控體系，通過環(huán)境監(jiān)測與反饋平臺，加大對污染排放物和噪聲的監(jiān)測，對機場環(huán)境現(xiàn)狀及存在問題進行動態(tài)管理，并實施科學合理的改善措施。環(huán)境優(yōu)化要求機場應提高場區(qū)綠化面積，結合海綿城市建設理念，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量?？梢姡S著空中交通的日益發(fā)展，航空噪聲問題逐漸引起社會的關注，如何在民航高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期做好航空噪聲防治工作，已成為重要課題。

一、民用機場噪聲污染的危害

我國《機場周圍區(qū)域飛機噪聲環(huán)境質(zhì)量》（GB9660-1988）中將機場周邊區(qū)域劃分為兩類，一類區(qū)域要求控制在70DB以下，二類區(qū)域要求控制在75DB以下，然而根據(jù)研究，人體長期處于超過50DB的環(huán)境下，身體健康會受到影響。民用機場噪聲污染強度大，污染范圍廣，且具有非穩(wěn)定特征，其噪聲會隨著民用航空器的起降不斷變化，此外，民用機場噪聲污染還具有時空間斷性和累加性，雖然民用航空器在運行過程中一直存在噪聲，但只有在起降過程會對周邊區(qū)域產(chǎn)生影響，且該影響日積月累會給人體帶來實質(zhì)損害。

二、現(xiàn)存問題

在目前可檢索到的司法案例中，僅有兩位受到民用機場噪聲污染的當事人選擇起訴民用機場。在曹修禮、于勤海訴南京祿口國際機場一案中，曹于二人系南京市江寧區(qū)祿口街道黃橋社區(qū)莊湖村居民。1999年，原南京市江寧縣人民政府為解決被告祿口機場周圍六個自然村受噪音污染的問題專門出臺了江寧政發(fā)（1999）351號相關文件，明確通過拆遷或發(fā)放補助費的方式解決，曹于二人選擇了領取噪音補助費的方式。2011年，兩原告等人認為祿口機場噪音污染嚴重，曾向有關部門信訪反映，希望可以搬遷。信訪回復雖然當年政府在搬遷新址時也規(guī)劃預留了部分宅基地，以保證后來人口增長需要，經(jīng)過12年的發(fā)展，當初預留的宅基地已全部用完，規(guī)劃新址上目前沒有空余的宅基地滿足信訪人的搬遷要求，待條件成熟時再將你們搬遷或拆遷，補助標準隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展可以與街道辦事處協(xié)商調(diào)整。2013年，曹于二人起訴南京祿口國際機場，要求賠償人身損害賠償費用和精神損失費用。南京祿口國際機場認為其本身并非適格被告，且由于曹于二人選擇接受每年領取噪聲補助費用，即曹于二人認可該機場會出現(xiàn)噪聲污染問題，不可以再次要求賠償。在劉玉華訴某國際機場股份有限公司一案中，劉玉華認為某國際機場在興建T3航站樓之初并沒有做相應的《環(huán)境影響評價報告》，違反法律規(guī)定，而機場股份有限公司認為根據(jù)《民用航空法》特別規(guī)定，航空器不承擔噪音污染侵權責任，機場股份公司更不應當承擔責任，其并非適格被告。噪聲污染應當由政府及民航部門解決。結合上述兩例案例我們不難發(fā)現(xiàn)，我國目前民用機場噪聲污染存在如下問題：

1、法律法規(guī)不完善

在法律層面，《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）和《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）中并沒有明確規(guī)定民用機場噪聲污染的治理問題應當如何解決，由誰承擔賠償責任問題，對于下位法中如何規(guī)定治理民用機場噪聲污染的問題沒有起到指導的作用，《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱《噪聲污染防治法》）中僅規(guī)定城市人民政府、建設單位和民航部門應當對航空器起降的噪聲污染采取相應措施，規(guī)定內(nèi)容基本屬于預防性救濟，并沒有詳細規(guī)定當民用機場噪聲污染超出國家標準造成周邊居民身體損害時應當如何處理的事后補救性措施。在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的侵權責任編中，我們也僅能看出侵權責任在一般情況下采取過錯責任歸責原則，在例外情況下采取無過錯責任原則，而民用機場噪聲污染不同于普通的噪聲污染，其中牽扯眾多責任主體，不僅包括航空運輸企業(yè)、民用機場，還可能包括民用機場在選址、建設過程中的環(huán)評單位、建設單位等，民用機場噪聲污染責任應當如何進行歸責，或可以采取何種措施進行補救，在目前法律層面并沒有明確規(guī)定。在條例層面，《民用機場管理條例》中雖然規(guī)定民用機場應當如何聯(lián)合什么部門，采取何種措施應對民用機場噪聲污染問題，且條例中也規(guī)定在民用機場中起降的航空器需要符合國家標準，即民用機場有權利要求民用航空運輸企業(yè)在該民用機場中起降的民用航空器需要符合國家規(guī)定，但也都是預防性措施，而非補救性措施，條例中也并沒有說明民用機場在噪聲污染中處于何種地位，是否可以成為民用機場噪聲污染案件中的適格被告。在標準層面，我國還在執(zhí)行《機場周圍區(qū)域飛機噪聲環(huán)境質(zhì)量》（GB9660-1988），該標準年份較早，且一直未進行修訂，其中僅劃分兩類區(qū)域，且兩類區(qū)域的標準值規(guī)定與我國目前《聲環(huán)境噪聲標準》（GB 3096-2008）中的四類劃分不匹配，也會導致在判定民用機場噪聲污染環(huán)境的案件中，民用機場的噪聲防控符合《機場周圍區(qū)域飛機噪聲環(huán)境質(zhì)量》的標準，但并不符合《聲環(huán)境噪聲標準》的規(guī)定時，是否應當判定民用機場違反國家規(guī)定的問題。

2、主體責任不明確

在監(jiān)管治理部門方面，我國環(huán)保領域?qū)嵭?條條管理"和"塊塊管理"相結合的行政執(zhí)法體系，堅持"統(tǒng)管與分管相結合"的監(jiān)督管理體系。我國目前對于民用機場噪聲污染防治方面，民用機場所在地的生態(tài)環(huán)境廳以及其上級生態(tài)環(huán)境局以及相關民航單位都有義務對民用機場噪聲污染問題進行監(jiān)管治理，當存在多個部門對民用機場噪聲污染管理的情況下，容易產(chǎn)生多個部門對民用機場噪聲污染監(jiān)管治理問題推諉扯皮，例如桂林兩江機場周圍村民在向環(huán)境廳尋求幫助時，環(huán)境廳將問題推給機場管理集團，機場管理集團推給民航監(jiān)管辦，民航監(jiān)管辦推給政府和機場管理集團，持續(xù)一年的時間，政府才出面成立專門小組解決問題。此外，民用機場是否對民用機場中民用航空器的起降噪聲對人體產(chǎn)生危害后是否需要承擔責任也并沒有明確規(guī)定，在前述兩例民事案件中，機場有限公司均提出自己與民用機場噪聲污染并無因果關系，且并非是適格的賠償責任主體，機場股份公司認為非噪聲生產(chǎn)者，噪聲產(chǎn)生主體是航空器，民用航空器造成他人損害的，責任主體是民用航空器的經(jīng)營者，機場股份公司作為一個航空器起降的平臺，本身并不制造噪聲，不存在污染物及排放量的因素，噪聲是由航空器發(fā)出的，其并非噪聲的產(chǎn)生者。機場股份公司不應當承擔噪音污染責任，也不承擔共同污染侵權責任，非侵權主體。在民用機場噪聲污染案件中，航空運輸企業(yè)作為民用航空器的所有者或經(jīng)營者，卻鮮少被受到噪聲污染的當事人要求承擔賠償責任，歸根結底依舊是法律法規(guī)中并沒有規(guī)定航空運輸企業(yè)需要對民用航空器起降產(chǎn)生的噪聲污染承擔何種責任，且民用機場中有各航空運輸企業(yè)的民用航空器，雖然起降時間可以查詢，但對受到噪聲污染的當事人來說，并非某個航空運輸企業(yè)的航空器導致噪聲污染，而是所有在該民用機場起降的航空器持續(xù)起降造成的，且對于當事人來說，尋求航空運輸企業(yè)的救濟所花費的成本遠遠高于尋求民用機場的救濟所花費的成本。

3、民用機場規(guī)劃與城市規(guī)劃相脫節(jié)

民用機場建設過程較為復雜，其中可能會涉及民用機場建成后的噪聲問題的步驟包括選址、可行性研究、總體規(guī)劃、驗收環(huán)節(jié)以及獲取許可證。民用機場建設的第一步為選址，在選址過程中需要編制選址報告，但選址報告中較少提到該民用機場建成后會對周邊地區(qū)產(chǎn)生的噪聲污染環(huán)境問題，涉及民用機場周邊噪聲環(huán)境污染問題更多的在《環(huán)境影響評價報告》中，但是，通常是在選址報告提交，并經(jīng)過國務院批準后，再進行環(huán)境影響評價，此時環(huán)評報告中即便提到該民用機場的建成可能會對周邊居民產(chǎn)生不利影響也無法更改民用機場選址，只能對周邊居民采取事后補救措施，例如協(xié)商拆遷以及安裝隔音玻璃等，但協(xié)商通常是較為漫長的過程，某地政府曾用三年時間與小區(qū)4000多位住戶溝通安裝隔音玻璃，花費時間長，且效率低下，容易引起其他問題。在民用機場規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接的過程中也會出現(xiàn)脫節(jié)問題，例如北方某干線機場規(guī)劃修建第二條跑道，已納入批復的機場總體規(guī)劃和當?shù)爻鞘幸?guī)劃，但在二跑道項目環(huán)評踏勘時，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃的第二跑道兩端2千米內(nèi)有兩個正在建設的居民社區(qū)，等待第二跑道建成運營后，這兩個社區(qū)又會成為被民用機場噪聲污染的居民區(qū)。1

4、監(jiān)管責任不到位

根據(jù)法律規(guī)定需要滿足同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用（即"三同時"）的法定程序，而很多機場在運營很多年后依舊沒有進行驗收手續(xù)，并沒有符合"三同時"的法定程序，在與某國際機場相關的行政案件中我們可以了解到，該機場在成立之處未履行驗收手續(xù)，并沒有滿足"三同時"的要求，且在運行很多年后也仍未進行驗收，經(jīng)該民用機場周邊居民舉報后，該地環(huán)境廳對該民用機場進行公告，并催其履行驗收手續(xù)。民用機場在現(xiàn)實的建設過程中，"三同時"的執(zhí)行驗收率并不高，2011年2月，審計署曾發(fā)布對山西、內(nèi)蒙古等10個?。▍^(qū)、直轄市）機場建設情況審計調(diào)查結果，結果顯示在被調(diào)查的31個機場中，有20個機場存在環(huán)境違法、違規(guī)問題。其中，5個機場是在環(huán)境印象評價報告未經(jīng)批復的情況下就開工建設的;15個機場是在未進行環(huán)保驗收的情況下就投入運行的。2這大大加重了民用機場噪聲污染的范圍與治理難度。

三、國外民用機場噪聲污染防治的經(jīng)驗

1、法律法規(guī)完善

國外民航業(yè)起步早，發(fā)展時間長，從法律層面進行管理規(guī)制也較早，發(fā)展較為完善，以美國為例，美國的噪聲污染防治是從控制飛機噪聲污染開始的， ，美國于1968年發(fā)布了《飛機噪聲削減法》，由聯(lián)邦航空局實施。且美國環(huán)保局也成立專門辦公室協(xié)調(diào)聯(lián)協(xié)調(diào)聯(lián)邦噪聲削減活動，法律法規(guī)對各部門的責任劃分明確，責任內(nèi)容詳實且具有切實的可行性;德國1971年制定了《飛機噪聲法》，隨后不斷更新，有一整套完善的法律法規(guī)，從原則性規(guī)定到細化措施，有助于治理民用機場噪聲污染。日本于1967年制定了《機場噪聲防治法》，從航空器的引進到城市規(guī)劃再到民用機場建成后的各種補救措施均有涉及，1974年的《機場噪聲防治法》增加了對私人建筑物的隔聲防護要求，并將機場噪聲環(huán)境質(zhì)量標準納入其中。

2、土地規(guī)劃完善

土地規(guī)劃作為民用機場建設的第一步在民用機場噪聲污染過程中具有舉足輕重的地位，例如韓國將仁川國際機場周邊區(qū)域劃分為三類，并嚴格執(zhí)行不同區(qū)域的噪聲要求，日本也規(guī)定應當將民用機場的選址定于何處，并且不產(chǎn)生新的噪聲問題，此外，希臘府主動將舊的雅典國際機場改建成公園，將新機場遷往居民相對分散的斯巴達地區(qū)，韓國仁川機場坐落于遍布植被的小島上等。不僅從法律法規(guī)層面對區(qū)域利用進行詳細規(guī)定，在落實選址時也選擇短時間內(nèi)周邊不會出現(xiàn)住宅區(qū)的地區(qū)，在很大程度上緩解民用機場規(guī)劃可能與城市規(guī)劃脫節(jié)的問題。

3、民用機場噪聲收費

很多國家選擇通過民用機場噪聲收費的方式控制民用機場噪聲污染問題，例如，人類對聲音的感知在不同時間段敏感程度不同，在夜間對噪聲的敏感程度比白天高，法國政府為調(diào)整飛機起降的時間段，對18時至22時起降的航班加以限制并課以重稅。德國法蘭克福機場也對噪聲收費，民用機場噪聲污染除在不同時間段內(nèi)危害程度不同，但本質(zhì)還是民用航空器發(fā)出的噪聲，因此德國法蘭克福機場為促進航空運輸企業(yè)采取更加先進的航空器，對于噪聲大的、老式航空器收取高額噪聲費用，同樣，英國的曼徹斯特機場是通過對符合要求的飛機優(yōu)惠20%降落收費，達到促進航空運輸企業(yè)采取更加先進的航空器的目的。還有部分機場以開征噪聲稅的形式，提倡航空公司使用靜音效果更好的飛機。通過外在的市場手段在一定程度上可以促進航空運輸企業(yè)不斷更新自己企業(yè)內(nèi)的航空器，民用機場也可以通過收費的方式獲取更多資金用于建設安裝降噪設備，促進民航業(yè)的良性發(fā)展。

四、建議措施

1、完善法律法規(guī)

在法律層面，在《民用航空法》與《環(huán)境保護法》和《噪聲污染防治法》中提出民用機場噪聲污染的相關條文，為下位法的制定和實施提供大方向的指引。在法規(guī)層面，進一步細化上位法中關于民用機場噪聲污染的規(guī)定。在標準層面，及時根據(jù)現(xiàn)實的不斷發(fā)展修訂包括《機場周圍噪聲環(huán)境標準》和《航空器型號和適航合格審定噪聲規(guī)定》在內(nèi)的，有關航空器噪聲和渦輪發(fā)動機排出物的適航標準，一方面有利于《機場周圍噪聲環(huán)境標準》能更好的與《聲環(huán)境標準》相匹配，減輕實務中判定侵權的壓力，另一方面及時修訂《航空器型號和適航合格審定噪聲規(guī)定》中有關航空器噪聲的標準也有利于我國民航與國際更好的接軌，促進民航業(yè)的不斷發(fā)展。

2、明確責任主體加強公眾參與

從指導到實行到監(jiān)督到救濟，從不同維度確定治理民用機場噪聲污染的責任主體，明確不同責任主體應當承擔的義務，避免互相推諉扯皮。例如2020年湖北省發(fā)布《湖北省聲環(huán)境質(zhì)量提升行動方案》，其中明確要民航湖北監(jiān)管局要加強民用航空器及機場噪聲污染監(jiān)督管理。除需要明確不同責任主體的義務外，還需要加強公眾參與，公眾參與有利于確保擬開工的項目在滿足社會發(fā)展的前提下，也能更好的滿足公眾的需要，同時也可以確保公眾的知情權與建議權，當公眾可以更多的參與擬開工項目時，也有利于從另一個角度看待擬開工項目的適宜性，更有利于緩解公眾對新建大型設施的抵觸與后期的煩躁程度，從而提高環(huán)境決策的質(zhì)量、監(jiān)督環(huán)境法的實施。

3、完善土地規(guī)劃

土地規(guī)劃在民用機場噪聲污染中占據(jù)重要地位，當土地規(guī)劃適宜時，民用機場噪聲污染問題迎刃而解，因此在后續(xù)新建民用機場的選址方面，可以將環(huán)評前置，例如北京大興機場將環(huán)評前置效果較好，或在選址報告中增加對周邊地區(qū)的噪聲污染情況。加強民用機場建設與城市規(guī)劃的銜接，要求民航部門與規(guī)劃部門加強溝通，提前做好推動土地規(guī)劃的不斷完善。

綜上，新時期為更好的促進民用機場噪聲污染防治的發(fā)展，不僅要從監(jiān)管層面入手，也需要不斷完善土地規(guī)劃，明確環(huán)境部門、民航部門、民用機場和航空運輸企業(yè)在其中的責任，以便促進民航業(yè)的健康發(fā)展。

注：

[1]機場噪聲污染防治制約因素與對策

[2]《環(huán)境保護部門部：今后將優(yōu)先解決機場噪聲污染問題》