淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

唐 亮，薛九洋，劉 博

淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

唐 亮1，薛九洋1，劉 博2*

（1.阜陽(yáng)師范大學(xué) 商學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236037；2.南京師范大學(xué) 金陵女子學(xué)院，江蘇 南京 210000）

淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，流域水資源保護(hù)得到了前所未有的重視。在界定水資源保護(hù)的概念和內(nèi)涵基礎(chǔ)上，文章對(duì)淮河流域水資源總量、水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及成因進(jìn)行系統(tǒng)分析與總結(jié)。基于協(xié)同治理理論，提出堅(jiān)持水資源協(xié)同保護(hù)理念，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)的水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制，有利于提升該流域水資源保護(hù)的成效，也為推動(dòng)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效支撐。

淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶；水資源保護(hù)；協(xié)同機(jī)制

黨的十九大把生態(tài)文明建設(shè)擺在了更加突出的地位，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)是解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重要著力點(diǎn)。水生態(tài)是生態(tài)文明建設(shè)的重要子系統(tǒng)，水資源短缺且時(shí)空分布不均成為制約生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和水平的重要因素，嚴(yán)重威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)水資源保護(hù)工作是保障國(guó)家生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措和必然選擇[1]。我國(guó)河流眾多、水量充沛，但大江大河及其流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化過(guò)程也出現(xiàn)了諸多利益沖突。傳統(tǒng)的屬地治理方式不能有效解決水資源特有的外部性及其產(chǎn)生的低效率問(wèn)題，因此水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的協(xié)同治理機(jī)制是解決上述問(wèn)題的必然選擇[2]。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也提出要立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì)，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。

淮河流域位于我國(guó)中東部地區(qū)，包括湖北、河南、安徽、山東、江蘇五個(gè)省份。雖然在全國(guó)七大水系中，淮河流域整體體量不大，但平均人口密度居我國(guó)各大江大河之首，同時(shí)擁有優(yōu)越的區(qū)位條件、良好的自然稟賦、深厚的文化底蘊(yùn)，是我國(guó)最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一?；春恿饔虿粌H具有地域性、整體性和自組織性等區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)特征，也在長(zhǎng)期發(fā)展中形成了流域差異性和開(kāi)放包容性等特有的流域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。流域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平差距明顯，相對(duì)較高的主要集中在江蘇省內(nèi)的徐州、揚(yáng)州、泰州、鹽城等地，整個(gè)淮河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與周邊大區(qū)域相比也差距較大，仍處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展洼地?；春恿饔蛩蛋l(fā)達(dá)，骨干鐵路和高速干線交匯于此，交通體系完善，同時(shí)毗鄰長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，具備承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和皖江城市帶等發(fā)展戰(zhàn)略，淮河流域卻處于國(guó)家層面發(fā)展戰(zhàn)略的邊緣區(qū)，相應(yīng)的配套政策支持力度較弱。2018年10月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)正式明確為國(guó)家戰(zhàn)略，淮河流域發(fā)展迎來(lái)了新的重大歷史機(jī)遇。該規(guī)劃將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理工作放在首要位置，統(tǒng)籌全流域的開(kāi)發(fā)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)工作，特別要著力加強(qiáng)對(duì)水資源和水環(huán)境的保護(hù)工作，貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，加快形成綠色可持續(xù)發(fā)展方式。

隨著國(guó)家最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，水資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，相關(guān)的理論研究也日益成為學(xué)界熱點(diǎn)話題，特別是運(yùn)用不同學(xué)科的理論和模型對(duì)水資源保護(hù)水平進(jìn)行測(cè)度評(píng)價(jià)。史安娜等基于DPSIR模型，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市的水資源保護(hù)水平進(jìn)行測(cè)度，研究發(fā)現(xiàn)中下游水資源保護(hù)水平較高，但整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境保護(hù)面臨較大壓力[3]。于鵬借鑒多中心治理理論，通過(guò)對(duì)京津冀地區(qū)民眾的問(wèn)卷調(diào)查，分析民眾參與水資源生態(tài)補(bǔ)償意愿，構(gòu)建水資源保護(hù)的社會(huì)補(bǔ)償治理模式[4]。程懷文等基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)原理方法，建立水資源管理的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，進(jìn)行水資源管理的經(jīng)濟(jì)政策耦合仿真研究，對(duì)不同類型的區(qū)域水資源管理政策的效果進(jìn)行定量評(píng)價(jià)[5]。熊鷹等基于層次分析法和熵權(quán)法，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和響應(yīng)關(guān)系模型，對(duì)長(zhǎng)株潭城市群的城鎮(zhèn)化水平與水資源利用進(jìn)行定量研究，研究表明要控制用水總量、提高用水效率，提升水資源對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障水平[6]。肖加元認(rèn)為水資源是一種公共產(chǎn)品，其開(kāi)發(fā)利用及生態(tài)補(bǔ)償導(dǎo)致的矛盾日益突出，運(yùn)用演化博弈模型，分析了跨區(qū)域的地方政府博弈過(guò)程，得出了跨區(qū)域地方政府合作策略[7]。董會(huì)忠等基于變權(quán)理論，構(gòu)建水資源承載力模糊綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)京津冀地區(qū)的水資源承載力進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)，并識(shí)別出關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，為水資源保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[8]。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，從協(xié)同視角分析水資源保護(hù)的文獻(xiàn)較少，特別是近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源的供需矛盾、過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用和污染嚴(yán)重等問(wèn)題日益凸顯，水資源問(wèn)題成為制約淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展的重要因素，系統(tǒng)開(kāi)展水資源保護(hù)的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建對(duì)保障淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

一、水資源保護(hù)的概念與內(nèi)涵

淮河生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)在于水，因此保護(hù)和利用的關(guān)鍵也在于水。隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，水資源保護(hù)和有效利用工作面臨更高要求。從資源屬性上來(lái)說(shuō)，水具有“量”和“質(zhì)”兩方面屬性，與傳統(tǒng)自然資源相比，水資源形態(tài)具有獨(dú)特性，天然具有流動(dòng)性和波動(dòng)性，主要以流域?yàn)閱挝唬饔蚴且粋€(gè)自然要素間互相影響，區(qū)域間相互關(guān)聯(lián)，具有整體性的復(fù)合系統(tǒng)[9]。

現(xiàn)階段我國(guó)水資源面臨著水量短缺、水質(zhì)污染、水生態(tài)損害三大問(wèn)題，造成上述問(wèn)題的主要原因是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中沒(méi)有充分考慮水資源的承載能力，過(guò)度開(kāi)發(fā)利用水資源?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)和更高要求，水資源保護(hù)應(yīng)由過(guò)去的保護(hù)水質(zhì)為主擴(kuò)展為保障水量、保護(hù)水質(zhì)和維護(hù)水生態(tài)環(huán)境并重[1]。

水資源保護(hù)要積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)代水利工作總方針，堅(jiān)持保護(hù)為主、防治結(jié)合的基本原則，正確處理開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，在維護(hù)水生態(tài)功能的前提下，提升水資源的經(jīng)濟(jì)功能，采取“保、限、退、減、增、治”等措施手段，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化配置和水資源整體高效利用。水資源保護(hù)的范圍不僅要保護(hù)地表水、地下水等顯性水資源，更要加強(qiáng)對(duì)河湖水域岸線等水生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理和管控，統(tǒng)籌流域內(nèi)各自然生態(tài)要素，進(jìn)行整體保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展和綜合治理。通過(guò)強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)力度、提高污染治理能力，科學(xué)合理擴(kuò)容水環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的管控，將水環(huán)境承載能力作為剛性約束，保持水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的態(tài)勢(shì)。

二、淮河流域水環(huán)境概況與現(xiàn)狀

淮河流域位于黃河和長(zhǎng)江兩大流域之間，流域總面積為27萬(wàn)km2，主要為廣闊的平原地區(qū)，約占總面積的70%，其余為山地和丘陵地帶?；春恿饔蛩Y源總量相對(duì)豐富，擁有淮河和沂沭泗河兩大水系，并且通過(guò)京杭大運(yùn)河、淮沭新河和徐洪河貫通。按照水資源分布的區(qū)域特點(diǎn)，可以將淮河流域劃分為上游（王家壩閘以上）、中游（王家壩閘至洪澤湖出口）、下游（洪澤湖出口以下）及沂沭泗河。

（一）水資源總量短缺且時(shí)空分布不均，人均水資源匱乏

淮河流域多年平均水資源總量只有812億M3，不到全國(guó)水資源總量的3%，但是卻承載了大約13.6%的人口和11%的耕地，貢獻(xiàn)了全國(guó)9%的GDP，生產(chǎn)了全國(guó)1/6的糧食。

與此同時(shí)，流域降水量空間分布不均衡，大致呈由南向北遞減狀況，內(nèi)陸平原地區(qū)降水量顯著低于山區(qū)和沿海地帶。降水量年際差異較大，極值之間差距可達(dá)3~4倍，同一年份內(nèi)降水分布也極不均衡，6月至9月汛期降水量可占全年的60%~80%，由此導(dǎo)致地表水資源豐枯差異明顯。降水量年際和年內(nèi)的大幅波動(dòng)也導(dǎo)致了淮河流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)。近年來(lái)，由于流域內(nèi)降水量不穩(wěn)定，水庫(kù)和湖泊蓄水量也相應(yīng)波動(dòng)明顯，加上用水量增加，導(dǎo)致流域內(nèi)年人均水資源量不足600M3，不到全國(guó)平均水平的30%，不能有效滿足流域內(nèi)人民群眾對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，同時(shí)也阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）水質(zhì)有所改善，仍存在輕度污染情況

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)水環(huán)境治理和保護(hù)工作的逐步重視，淮河流域水污染態(tài)勢(shì)得到有效遏制，特別是黨的十八大以來(lái)，淮河流域水資源保護(hù)工作得到了前所未有的重視。通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、污染源治理等一系列水資源保護(hù)措施，淮河流域水質(zhì)明顯提升。

通過(guò)查閱歷年來(lái)生態(tài)環(huán)境部公布的《全國(guó)地表水、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況》，可以發(fā)現(xiàn)淮河流域Ⅰ~Ⅲ類水從2000年開(kāi)始逐漸波動(dòng)上升，特別是在2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）對(duì)水資源保護(hù)工作做出具體工作部署以后，Ⅰ~Ⅲ類水占比出現(xiàn)大幅提升，同一時(shí)期Ⅴ~劣Ⅴ類水質(zhì)占比也加速降低，目前淮河流域Ⅰ~Ⅲ類水占比已達(dá)到60%以上，基本消除了劣Ⅴ類水質(zhì)。盡管淮河流域水資源保護(hù)取得了積極成效，河湖水質(zhì)整體呈現(xiàn)積極向好的態(tài)勢(shì)，但也要清醒的看到，在全國(guó)七大重點(diǎn)流域中，淮河流域的水質(zhì)仍為輕度污染，仍存在一定程度的水生態(tài)失衡、水環(huán)境污染情況，流域內(nèi)部分支流及河段的水污染問(wèn)題還是時(shí)有發(fā)生。特別是目前生活污染和工業(yè)污染相互疊加，導(dǎo)致污染物種類日益復(fù)雜，同時(shí)水污染逐步向地下、河流、湖泊等區(qū)域蔓延，使得水環(huán)境治理難度進(jìn)一步加大[10]。

（三）水生態(tài)保障能力有效提升，水環(huán)境需要進(jìn)一步改善

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，開(kāi)展水土保持綜合治理、重要河湖保護(hù)修復(fù)、地下水保護(hù)和河湖生態(tài)流量（水位）保障等工作，以及南水北調(diào)東、中線、引江濟(jì)淮等工程的建設(shè)，不僅提高了淮河流域水資源開(kāi)發(fā)利用能力，也使水生態(tài)保障能力得到有效提升。

淮河流域是我國(guó)南北分界的生態(tài)走廊，流域內(nèi)湖泊眾多、水系相通、通江達(dá)海，但流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)污染和水生態(tài)系統(tǒng)破壞也較為嚴(yán)重，因此水資源保護(hù)壓力較大?，F(xiàn)階段淮河流域水資源開(kāi)發(fā)利用程度較高，部分地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)?shù)厮Y源、水環(huán)境承載能力，存在過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，產(chǎn)生了一系列水生態(tài)環(huán)境失衡問(wèn)題。如有些區(qū)域居民生活和工業(yè)生產(chǎn)用水?dāng)D占了河湖生態(tài)用水，導(dǎo)致河湖蓄水量減少，使得部分支流及河段生態(tài)流量保障工作壓力較大，區(qū)域水生態(tài)環(huán)境遭到破壞、生態(tài)功能逐漸喪失；部分地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)生產(chǎn)過(guò)度依賴地下水，造成地下水超采問(wèn)題比較突出；淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)及周邊老工業(yè)基地，生態(tài)環(huán)境歷史欠賬較多，中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)相當(dāng)數(shù)量的中小型企業(yè)污染成分復(fù)雜，治理難度較大。

三、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)存在的主要問(wèn)題

（一）協(xié)同保護(hù)理念認(rèn)識(shí)不充分

協(xié)同機(jī)制主要基于互惠原則，解決單一主體不能有效解決的跨界公共管理問(wèn)題[11]。在社會(huì)管理研究中，協(xié)同機(jī)制主要相對(duì)于官僚制和市場(chǎng)化模式而言，官僚制和私人組織無(wú)法有效供給公共物品，必須發(fā)揮多元治理主體的合力作用。從產(chǎn)權(quán)屬性視角來(lái)看，水資源具有公共物品的屬性，從公共選擇學(xué)派理論分析，跨界公共物品無(wú)法通過(guò)單一的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)供需均衡，必須建立政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)協(xié)同供給機(jī)制。作為跨界公共物品，單一主體無(wú)法有效滿足流域水資源保護(hù)需求，水資源保護(hù)和利用的關(guān)鍵是協(xié)同，必須建立多元主體協(xié)同機(jī)制，只有區(qū)域協(xié)同、部門(mén)協(xié)同才是實(shí)現(xiàn)水資源共治共享的基礎(chǔ)。

受限于傳統(tǒng)屬地思想的影響，并且在區(qū)際水生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制缺乏的情況下，水資源保護(hù)和利用存在“搭便車”的思想，部分地區(qū)和部門(mén)可能在保護(hù)意愿和價(jià)值取向上存在偏差，對(duì)協(xié)同保護(hù)理念認(rèn)識(shí)不充分。各區(qū)域和各部門(mén)在制定水資源保護(hù)相關(guān)政策的時(shí)候大多基于自身利益考慮，大局意識(shí)和整體意識(shí)欠缺，沒(méi)有充分考慮水資源的流域關(guān)聯(lián)性，沒(méi)有真正樹(shù)立協(xié)同保護(hù)的理念。

（二）協(xié)同保護(hù)主體間利益沖突凸顯

淮河流域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，水土流失較為嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出。由于水資源是典型的公共資源，具有非競(jìng)爭(zhēng)和非排他屬性，水資源的外部性使得流域內(nèi)各地區(qū)水資源保護(hù)收益與成本的不協(xié)調(diào)?？缃绻参锲返闹卫碇黧w多元化，必然會(huì)導(dǎo)致主體間利益訴求相互沖突，因此協(xié)同機(jī)制的建立和完善根本在于協(xié)調(diào)多元化主體之間的利益分歧[12]。

基于國(guó)內(nèi)外區(qū)域治理理論的相關(guān)理念，水資源保護(hù)和利用應(yīng)由政府部門(mén)之間，政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織及社會(huì)公眾之間進(jìn)行相互協(xié)作、共同管理。此外，淮河流域涉及五省數(shù)十個(gè)地級(jí)市，由于行政區(qū)劃的剛性約束及區(qū)域間橫向水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不夠健全，不同地區(qū)之間本位主義行為時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于流域水資源具有不可分割的整體性特點(diǎn)，客觀上也會(huì)引發(fā)了一系列矛盾與沖突，如水污染跨界流動(dòng)、上下游取水排水行為等引發(fā)的區(qū)域利益沖突。從流域水資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用角度，各地政府應(yīng)加強(qiáng)合作，注重維護(hù)和實(shí)現(xiàn)流域整體公共利益。

（三）水資源保護(hù)體制機(jī)制碎片化

主體間利益沖突凸顯了地區(qū)之間、部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制不夠完善，使得水資源保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。水資源保護(hù)體制機(jī)制碎片化主要表現(xiàn)為職責(zé)劃分不夠清晰，沒(méi)有形成整體合力。雖然中央將淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，但相應(yīng)的配套政策支持還需要進(jìn)一步落實(shí)，政府、企業(yè)和社會(huì)參與水資源保護(hù)工作的積極性不高。隱形而又無(wú)處不在的邊界使得利益主體彼此分離并相互競(jìng)爭(zhēng)，呈碎片化狀態(tài)[13]。由于協(xié)同保護(hù)主體間沒(méi)有打破固有邊界，未形成有機(jī)的協(xié)同系統(tǒng)，相應(yīng)的體制機(jī)制表現(xiàn)為碎片化。權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、制度不銜接，特別是體制機(jī)制碎片化，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，難以形成整體合力[14]。

現(xiàn)有水資源保護(hù)以政府為主導(dǎo)，企業(yè)和社會(huì)公眾受到體制機(jī)制限制，難以與政府真正進(jìn)行有效合作，這種模式忽視了相關(guān)利益主體的重要作用，特別是社會(huì)公眾的積極參與。在政府內(nèi)部的行政管理也出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，不同行政區(qū)域之間由于利益關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，同一行政區(qū)域內(nèi)也涉及到環(huán)境、水利、林草、住建等不同職能部門(mén)，由于業(yè)務(wù)條塊化、部門(mén)職能化，也難以形成有效工作合力。

四、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

（一）統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)，堅(jiān)持水資源協(xié)同保護(hù)理念

經(jīng)濟(jì)帶是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主干和支撐，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，以水資源為紐帶的流域性區(qū)域空間形式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯[15]。淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶兼具區(qū)域經(jīng)濟(jì)和流域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，時(shí)空分布具有差異性、層次性及多元復(fù)雜性[16]。從發(fā)展充分性分析，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)呈現(xiàn)時(shí)空一致性，與生態(tài)發(fā)展水平差異明顯[17]。東部海江河湖聯(lián)動(dòng)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，北部淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，中西部?jī)?nèi)陸崛起區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、城鎮(zhèn)化水平較低，生態(tài)環(huán)境自2012年以后得到明顯改善，但面臨的水生態(tài)壓力依然較大。雖然2018年淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面，但缺乏相應(yīng)配套政策驅(qū)動(dòng)，工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得水生態(tài)環(huán)境日益惡化，水資源協(xié)同保護(hù)面臨巨大挑戰(zhàn)。

淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，流域涉及各級(jí)地方政府和各職能部門(mén)，通過(guò)單一治理手段難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，特別是水資源保護(hù)不能囿于水資源本身，必須統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，落實(shí)水資源硬約束，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的方針，樹(shù)立多主體協(xié)同保護(hù)的理念，充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方參與積極性，協(xié)同推進(jìn)水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展。

（二）綜合考慮各方利益，構(gòu)建水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制

目前我國(guó)水環(huán)境治理主要是根據(jù)行政管理權(quán)限進(jìn)行分區(qū)域、分層級(jí)、分部門(mén)進(jìn)行管理，治理成本較高，激勵(lì)相對(duì)不足，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的積極性和主動(dòng)性。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的角度，水資源保護(hù)不僅要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也要協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需求，要綜合考慮多方利益。協(xié)同治理理論和水資源保護(hù)的實(shí)踐證明，水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制的核心是如何在政府、企業(yè)和社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)最大限度的普惠性和共享性[18]，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)的支配地位和社會(huì)參與的有益補(bǔ)充，建立起整個(gè)流域和整個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶統(tǒng)一的水資源保護(hù)和水生態(tài)治理的協(xié)同機(jī)制。

1.政府方面：健全水資源保護(hù)的法律保障體系，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)的水資源保護(hù)的協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)共建和信息共享，完善水污染糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制，將水資源保護(hù)和治理指標(biāo)納入到政府考核評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的工作制度和考核機(jī)制，提升政府對(duì)于水資源的保護(hù)能力和積極性。橫向?qū)蛹?jí)間健全省際聯(lián)席會(huì)議制度，結(jié)合各省實(shí)際情況，在制定“十四五”發(fā)展規(guī)劃時(shí)，既要充分考慮淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶整體發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際需求，又要統(tǒng)籌流域上中下游的區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，尊重和考慮區(qū)域的差異化，并制定相應(yīng)配套實(shí)施方案，目前安徽和河南兩省已經(jīng)出臺(tái)了貫徹落實(shí)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施方案?？v向?qū)蛹?jí)間理順涉水不同部門(mén)間各自職能的劃分，落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)條例，明確相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，為市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同機(jī)制發(fā)揮作用提供保障。

2.市場(chǎng)方面：健全水資源配置和水污染治理中的市場(chǎng)支配作用，提高水資源開(kāi)發(fā)利用的效益和效率，在水污染治理中引入第三方，建立“排污者付費(fèi)，第三方治理”機(jī)制。在流域?qū)用娼⑺Y源利用和水污染治理成本相適應(yīng)的水價(jià)機(jī)制，在現(xiàn)有水利工程基礎(chǔ)上，科學(xué)配置水資源和排污權(quán)，充分發(fā)揮水權(quán)和排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段在水資源保護(hù)的基礎(chǔ)性作用，建立科學(xué)合理的市場(chǎng)化、多元化水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。充分利用市場(chǎng)化機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量參與水環(huán)境治理和流域綠色發(fā)展，減少水資源保護(hù)對(duì)公共資源的占用，提高流域綠色發(fā)展效率。

3.社會(huì)方面：社會(huì)各界的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌是水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制的重要組成部分，社會(huì)治理理論認(rèn)為，社會(huì)組織具有專業(yè)性和理性化特點(diǎn)，社會(huì)組織和社會(huì)公眾等利益相關(guān)者對(duì)重點(diǎn)流域水資源保護(hù)發(fā)揮著重要作用，社會(huì)組織和公眾的有效監(jiān)督有助于政府?dāng)[脫區(qū)域利益協(xié)調(diào)困境[19]。社會(huì)組織和公眾可以通過(guò)積極參與對(duì)水資源保護(hù)相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境糾紛的監(jiān)督與舉報(bào)和水公益訴訟等方式，成為流域水環(huán)境治理的重要參與主體。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)機(jī)制的不足，社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督不僅可以提高政府決策的公開(kāi)透明度，也有效防范和避免市場(chǎng)機(jī)制失靈。因此，應(yīng)健全社會(huì)參與的激勵(lì)和保障機(jī)制，充分激發(fā)社會(huì)組織和公眾參與的積極性。

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Construction of Coordination Mechanism of Water Resources Protection in Huaihe River Ecological Economic Belt

TANG Liang1，XUE Jiu-yang1， LIU Bo2

(1.School of Business, Fuyang Normal University, Fuyang 236037,Anhui；2. Jinling College, Nanjing Normal University, Nanjing 210000, Jiangsu)

After the development of Huaihe River ecological economic belt has become a national strategy, the protection of water resources in the basin has received unprecedented attention. On the basis of defining the concept and connotation of water resources protection, this paper systematically analyzes and summarizes the total amount of water resources, water quality and water ecological environment in Huaihe River Basin. Based on the theory of collaborative governance, it is proposed to adhere to the concept of collaborative protection of water resources and establish a collaborative mechanism of water resources protection among government, market and society. This is conducive to improving the effectiveness of water resources protection in the basin, and also provides effective support for promoting the modernization of water governance system and governance capacity of Huaihe River ecological economic belt.

Huaihe River Ecological Economic Belt; water resources protection; coordination mechanism

2021-01-06

安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究項(xiàng)目（2020CX092）；江蘇省社科基金項(xiàng)目（18GLD013）；阜陽(yáng)市社科規(guī)劃項(xiàng)目（FSK2020016）；安徽省高校協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目（GXXT-2020-039）。

唐亮（1984- ），男，安徽阜陽(yáng)人，博士，講師，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)治理、公司治理與企業(yè)社會(huì)責(zé)任；劉博（1985- ），男，江蘇贛榆人，博士，南京師范大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：水資源管理，項(xiàng)目融資。

F292

A

2096-9333（2021）02-0021-06

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.02.04