政府法律顧問的組織形式補(bǔ)強(qiáng)問題研究

朱 順

（玉林師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣西 玉林 537000）

一、提出問題：政府法律顧問組織化不足

目前，我國的政府法律顧問的人員構(gòu)成按照內(nèi)部專職人員、律師、專家三結(jié)合的原則設(shè)計(jì)，但在組織形式上卻沒有一個(gè)固定的模式，而是采用個(gè)人、辦公室、顧問處、顧問團(tuán)、首席顧問等多種形式。在這些不同的組織形式中，法律顧問均以滿足政府需求為工作宗旨，體現(xiàn)了法律顧問與政府之間的縱向聯(lián)系，而缺乏法律顧問彼此之間的橫向聯(lián)系。不僅如此，在政府法律顧問的人員構(gòu)成中，內(nèi)部專職顧問、外聘律師與專家均存在如何處理本部門工作與顧問工作之間關(guān)系的問題。這些情況表明，現(xiàn)行的政府法律顧問存在組織化不足的問題，它只能與簡(jiǎn)單的政府法律需求相適應(yīng)，而難以推動(dòng)政府法律顧問的職業(yè)化發(fā)展。因此，政府法律顧問的組織形式仍有進(jìn)一步提升的空間，這也是本文研究的意義所在。

二、政府法律顧問組織化不足的原因

當(dāng)前，關(guān)于政府法律顧問的各項(xiàng)規(guī)定的主旨都在于滿足政府的法律需求，保障依法行政的落實(shí)。政府法律顧問的組織化建設(shè)問題并沒有引起關(guān)注：一方面，相關(guān)規(guī)定中的“政府法律顧問”僅指稱個(gè)人，而不包括組織；另一方面，實(shí)踐中的“辦公室”或“團(tuán)體”僅是顧問工作的組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，而不是顧問組織。因此，政府法律顧問只受制于聘用合同，而處于缺乏組織化管理的狀態(tài)。

（一）相關(guān)規(guī)定上的概念僅指稱個(gè)人

“政府法律顧問”作為一個(gè)法律術(shù)語有雙重指稱：其一是指提供法律服務(wù)的個(gè)人。例如，2015年頒布的《大慶市政府法律顧問管理辦法》第14條規(guī)定：“聘用單位應(yīng)與被聘用的法律顧問所在律師事務(wù)所依法簽訂書面聘用合同?！痹偃?，《黑龍江省人民政府法律顧問工作規(guī)則》第2條規(guī)定：“省政府建立以省政府法制辦公室人員為主體、吸收專家和律師等參加的法律顧問隊(duì)伍，配置省政府法制辦公室專職法律顧問、聘任制專職法律顧問和兼職法律顧問。”這里的“法律顧問”即指?jìng)€(gè)人。其二是指服務(wù)于政府的一項(xiàng)法律業(yè)務(wù)，這也是中央文件在多數(shù)情況下的指稱。截至目前，作為推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)的文件可分為中央與地方兩個(gè)層次。中央文件共計(jì)11個(gè)，整理見表1：

表1 推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)的中央文件

上述文件的發(fā)布時(shí)間表明，自1989年國務(wù)院“若干規(guī)定”頒發(fā)以來，政府法律顧問制度受到中共中央、國務(wù)院的高度重視，頻繁發(fā)布文件強(qiáng)調(diào)政府法律顧問的重要性，推動(dòng)政府法律顧問工作的制度化建設(shè)。然而，這些文件卻鮮有規(guī)定政府法律顧問的組織形式。例如，1980年的《律師暫行條例》和2007年的《律師法》均把“政府法律顧問”作為律師的一項(xiàng)業(yè)務(wù)加以規(guī)定，律師僅為政府法律顧問的業(yè)務(wù)主體。1989年的《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》提出了“法律顧問處”“法律顧問團(tuán)（組）”“首席法律顧問”等三個(gè)概念。2004年的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》提出“各級(jí)人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政中的參謀、助手和法律顧問的作用”。這里的“政府法制機(jī)構(gòu)”通常是指“政府法制辦公室”。2016年的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》提出了“公職律師”的概念。由此可見，在政府法律顧問制度建設(shè)過程中，法律顧問的組織形式仍停留在個(gè)體或松散的團(tuán)體階段，尚未形成緊密型的法律顧問組織形式。

同時(shí)，各省級(jí)地方黨委和政府根據(jù)中央文件相繼制定了地方性文件，作為指導(dǎo)落實(shí)政府法律顧問制度的依據(jù)。例如，《黑龍江省人民政府法律顧問工作規(guī)則》《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》《天津市人民政府兼職政府法律顧問工作規(guī)則》《廣西壯族自治區(qū)人民政府法律顧問工作規(guī)則》《西藏自治區(qū)人民政府法律顧問工作規(guī)則》等。然而，從北京、福建、吉林等23個(gè)省級(jí)地方性文件來看，政府法律顧問的組織形式仍不夠明確：一部分文件采用了諸如“法律顧問團(tuán)”“法律顧問室”“首席法律顧問”“法律顧問委員會(huì)”“法律顧問機(jī)構(gòu)”等表述。例如，《四川省人民政府法律顧問團(tuán)管理辦法》采用了“法律顧問團(tuán)”的概念，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》采用了“首席政府法律顧問”的概念，《北京市人民政府專家顧問團(tuán)工作細(xì)則》采用了“政府專家顧問團(tuán)”的概念，《山東省人民政府法律顧問工作規(guī)則》采用了“政府法律顧問委員會(huì)”的概念，等等。這些組織形式設(shè)于政府法制機(jī)構(gòu)之內(nèi)，與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，僅起到組織和聯(lián)絡(luò)法律顧問工作的作用，而非直接承擔(dān)法律顧問的職能。另一部分文件則直接規(guī)定了政府法律顧問的工作方式——會(huì)議工作制和委托辦事制，而沒有規(guī)定政府法律顧問的組織形式。例如，《重慶市政府法律顧問管理辦法》第12條規(guī)定：“政府法律顧問工作方式主要為會(huì)議工作制和委托辦事制?！薄端拇ㄊ∪嗣裾深檰枅F(tuán)管理辦法》第12條規(guī)定：“法律顧問工作采取會(huì)議工作制和委托服務(wù)制?！庇纱丝梢?，現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式仍是以個(gè)體或團(tuán)體形式存在的法律服務(wù)提供者。

綜上所述，現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式存在個(gè)體與團(tuán)體兩種類型：作為個(gè)體顧問的內(nèi)部專職法務(wù)人員和外聘律師、專家直接肩負(fù)了顧問職能；作為團(tuán)體顧問的“團(tuán)”“委員會(huì)”“辦公室”“組”，以及作為集體顧問的“法制工作機(jī)構(gòu)”等則是以顧問者的個(gè)人名義與組織審查相結(jié)合的方式開展工作。

（二）顧問工作只設(shè)有組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行的政府法律顧問中的“團(tuán)體”顧問只是一種組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)而非職能機(jī)構(gòu)。例如，《安徽省人民政府法律顧問工作規(guī)則》第3條規(guī)定：“承擔(dān)省政府法制工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān)省政府法律顧問辦公室職責(zé)，負(fù)責(zé)省政府法律顧問遴選、日常聯(lián)絡(luò)、組織協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)管理等工作。”《重慶市政府法律顧問管理辦法》第8條規(guī)定：“政府法律顧問實(shí)行聘任制，在聘用單位不占用編制，不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力?！薄逗幽鲜∪嗣裾深檰柟ぷ饕?guī)則》第4條規(guī)定：“省政府法制辦公室以集體名義發(fā)揮法律顧問作用?！薄逗鲜》深檰枅F(tuán)工作規(guī)則》第2條規(guī)定：“省法律顧問團(tuán)是專門為省領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重大決策提供法律服務(wù)的專業(yè)咨詢組織?！边@種組織形式隱含著政府法律顧問的“兼職”身份，即政府法律服務(wù)提供者除擔(dān)任政府顧問之職外，還擔(dān)任其他社會(huì)職務(wù)，并以其他社會(huì)職務(wù)為主。外聘律師、專家如此，政府內(nèi)部專職法律顧問也不例外。因?yàn)檎深檰柟ぷ鞑煌谡ㄖ茩C(jī)構(gòu)工作人員的本職工作：前者屬于政府法制機(jī)構(gòu)工作人員向政府其他機(jī)構(gòu)或部門提供法律服務(wù)，而后者則屬于政府法制機(jī)構(gòu)工作人員在本部門的分內(nèi)工作。例如，《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定：“專職政府法律顧問，由在政府及其工作部門中專門從事法制工作的公務(wù)員擔(dān)任，按照公務(wù)員法以及相關(guān)規(guī)定實(shí)施管理。”這種情況表明，無論是外聘的兼職法律顧問還是政府內(nèi)部聘任的專職法律顧問，都只能是一種臨時(shí)身份。團(tuán)體顧問不過是召集會(huì)議和分派任務(wù)的一種工作方式，政府法律顧問仍需以個(gè)人的名義開展工作。與此相適應(yīng)，重慶、四川、江西、西藏的省級(jí)地方性文件直接規(guī)定了政府法律顧問以“會(huì)議”和“委托辦事”的方式開展工作。這些均體現(xiàn)了政府法律顧問工作的非常態(tài)化特點(diǎn)。

參考《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》筆者把這種以“會(huì)議”和“委托辦事”的方式開展的工作范圍可概括為以下七個(gè)方面：①為重大行政決策、重要行政行為提供法律意見；②為政府立法、審查規(guī)范性文件提供法律意見；③代理行政復(fù)議、訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)；④參與重大項(xiàng)目的洽談，協(xié)助草擬、修改、審查重要法律文書；⑤審查以政府或者其工作部門為一方當(dāng)事人的重大合同；⑥參與處理涉及法律事務(wù)的重大突發(fā)性、群體性事件；⑦需要政府法律顧問參與的其他事務(wù)。此外，遼寧等省份把國有企業(yè)改制、重組、兼并、分立、清算、破產(chǎn)等事項(xiàng)納入法律顧問的工作范圍；山西等省份把為聘任機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)納入法律顧問的工作范圍；天津市等地把建設(shè)法治政府的重大理論與實(shí)踐問題與政府重大研究課題等理論研究工作納入法律顧問的工作范圍。

通過比較可知：以“會(huì)議”的方式開展的政府法律顧問工作具有對(duì)內(nèi)的特征，而以“委托辦事”的方式開展的政府法律顧問工作則具有對(duì)外的特征。對(duì)內(nèi)的顧問工作不需要表明顧問者的“名義”，而對(duì)外的顧問工作則需要表明顧問者的“名義”。因此，對(duì)內(nèi)的顧問工作通常以“會(huì)議”的方式開展，即由出席會(huì)議的顧問者以個(gè)人名義或者個(gè)人+團(tuán)體的名義開展工作，例如提供意見、草擬文書等；對(duì)外的顧問工作通常采用“委托辦事”的方式開展工作，即由顧問者以“代理人”或者“代表人”的身份開展工作，如代理訴訟、參與商事洽談等。由此可見，現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式與工作方式，決定了政府法律顧問工作具有臨時(shí)召集和委托的特點(diǎn)，而非傳統(tǒng)意義上的常態(tài)化的持續(xù)的有固定內(nèi)容的工作方式。

從1993年至2018年長(zhǎng)達(dá)25年的實(shí)踐來看，各省級(jí)文件規(guī)定政府法律顧問的組織形式基本保持穩(wěn)定，彼此之間的制度設(shè)計(jì)也是大同小異。現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式與工作方式相適應(yīng)，能夠滿足政府對(duì)法律服務(wù)的基本需求，但距離滿足政府法律服務(wù)的“普遍”性需求仍有很大距離。其中，最大的影響因素是經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)問題。現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式與工作方式調(diào)和了政府法律需求與經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)之矛盾，以類型化的方式把政府法律需求定位在“必要”的范圍之內(nèi)，并通過設(shè)置內(nèi)部專職法律顧問來滿足一般性法律需求。實(shí)踐中，政府外聘法律顧問往往費(fèi)用很低，法律服務(wù)提供者往往將其視為一種榮譽(yù)［1］。政府內(nèi)設(shè)的專職法律顧問則處于“加量不加價(jià)”的免費(fèi)狀態(tài)，很少從增加的工作量中獲得額外收入。這種狀況違背了法律服務(wù)的職業(yè)化特點(diǎn)，難以調(diào)動(dòng)法律顧問的工作積極性。由此產(chǎn)生的負(fù)面影響也十分明顯：①政府法律顧問工作的主動(dòng)性不足；②政府法律顧問之間缺少橫向交流；③政府法律顧問的主體地位不明確；④有礙政府法律顧問的職業(yè)化發(fā)展。

三、政府法律顧問組織化不足的后果

如前所述，當(dāng)前的團(tuán)體法律顧問采用了簡(jiǎn)化的組織形式，其本身僅保留了法律顧問工作的組織、聯(lián)絡(luò)功能，而不具備法律顧問的職能。這樣固然可以省去常駐法律顧問的費(fèi)用支出，但其負(fù)面影響也不可小覷。

（一）政府法律顧問工作的主動(dòng)性不足

各省級(jí)地方關(guān)于政府法律顧問制度的文件集中出現(xiàn)在2015年至2017年三個(gè)年度。這個(gè)時(shí)間緊隨2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》兩個(gè)文件頒布之后，體現(xiàn)了政府法律顧問制度的發(fā)展具有由上而下推動(dòng)進(jìn)行的特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了政府法律顧問制度多是一些原則性規(guī)定，以此快速實(shí)現(xiàn)從無到有的制度構(gòu)建。然而，該項(xiàng)制度在體現(xiàn)以政府為中心的組織化特點(diǎn)的同時(shí)，卻對(duì)作為服務(wù)提供者的法律顧問的權(quán)利關(guān)注不足，甚至出現(xiàn)了把一些義務(wù)作為權(quán)利加以規(guī)定的現(xiàn)象。例如，河北、廣西、西藏等省份將獨(dú)立發(fā)表意見、獲取履職所需的信息與資料、為履職進(jìn)行調(diào)研與考察、應(yīng)邀列席會(huì)議、出具法律意見等義務(wù)性內(nèi)容列為權(quán)利。實(shí)際上，在各省關(guān)于政府法律顧問制度的文件之中，僅獲取報(bào)酬一項(xiàng)屬于權(quán)利，而關(guān)于義務(wù)和職責(zé)的規(guī)定則有十幾條之多。僅就獲取報(bào)酬的權(quán)利而言，2016年的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求黨政機(jī)關(guān)以財(cái)政預(yù)算為法律顧問和公職律師提供經(jīng)費(fèi)保障，但卻僅規(guī)定了外聘法律顧問的報(bào)酬，而沒有規(guī)定內(nèi)部專職顧問獲取報(bào)酬的權(quán)利。實(shí)踐中，政府法律顧問的薪酬仍處于較低水平［2］，法律服務(wù)提供者尚不能將其作為主要的收入來源。以上情況表明，政府法律顧問的組織化不足影響到顧問的薪酬待遇，進(jìn)而削弱了顧問工作的主動(dòng)性。

（二）政府法律顧問之間缺少橫向交流

我國政府法律顧問的組織形式有個(gè)人和團(tuán)體兩種類型。其中，團(tuán)體顧問采用了簡(jiǎn)化的組織形式，主要承擔(dān)顧問工作的組織、聯(lián)絡(luò)功能，而不承擔(dān)具體的顧問職責(zé)。在這種情況下，政府法律服務(wù)的兩端分別是法律顧問和政府部門，而簡(jiǎn)化的組織形式僅起到了一種媒介作用。這就決定了政府法律顧問的工作直接以政府部門的法律需求為指向，是顧問者與政府部門之間的單向聯(lián)系，體現(xiàn)了法律服務(wù)提供者與受領(lǐng)者之間的縱向關(guān)系。盡管政府法律顧問也可以通過“會(huì)議”的方式發(fā)表意見，但這種會(huì)議是以受邀列席的方式提出法律意見，仍體現(xiàn)了法律顧問與政府部門之間的縱向聯(lián)系，而少有政府法律顧問同行之間的橫向意見交流。這種縱向聯(lián)系的工作方式能夠解決政府的法律需求，但卻難以發(fā)揮政府法律顧問的集體優(yōu)勢(shì)，即在法律顧問集體討論的基礎(chǔ)上以組織的名義提出優(yōu)化的法律意見。目前，除安徽、云南、天津等三個(gè)省份分別采用了定期例會(huì)與不定期座談、法律顧問會(huì)議與專題會(huì)議、政府法律顧問交流平臺(tái)三種方式促進(jìn)政府法律顧問之間的橫向交流外，考慮政府法律顧問的組織紀(jì)律性，以及顧問人數(shù)、工作范圍、保密性質(zhì)等因素的影響，多數(shù)省份仍沒有解決政府法律顧問之間的橫向交流問題，政府法律顧問的集體優(yōu)勢(shì)仍處于休眠狀態(tài)。

（三）政府法律顧問的主體地位不明確

在這里，政府法律顧問的主體地位即履職名義。簡(jiǎn)約的組織形式?jīng)Q定了政府法律顧問的組織化處于較低水平，在工作名義上也沒有明確的限制。有的省份沒有規(guī)定政府法律顧問的履職名義，如湖南；有的省份要求政府法律顧問獨(dú)立發(fā)表意見并由本人署名，如安徽；有的省份要求外聘律師出具的法律意見應(yīng)當(dāng)由本人署名并加蓋律師事務(wù)所印章，如廣東、四川、寧夏等；有的省份要求重要的法律意見除承辦人署名外，還應(yīng)當(dāng)由顧問組織審核并署名，如江西；多數(shù)省份要求向省政府提交的法律意見應(yīng)當(dāng)以法律顧問辦公室的名義報(bào)送，如湖北、河南、浙江、寧夏、山東等。由此可見，簡(jiǎn)約的組織形式是造成法律顧問主體地位不明的一個(gè)重要原因。在普遍建立并積極推行政府法律顧問制度的情況下，政府法律服務(wù)需求的范圍和數(shù)量都會(huì)大幅提升，如何有效組織法律顧問開展工作將成為一個(gè)重要問題，而這恰恰需要通過法律顧問的組織化建設(shè)加以解決［3］。

（四）有礙政府法律顧問的職業(yè)化發(fā)展

政府工作中的涉法事宜大多與公權(quán)力的運(yùn)用密切相關(guān)，甚至在具有民商事屬性的合同關(guān)系中也不例外。這一特點(diǎn)是政府法律服務(wù)的特殊性與專業(yè)性之所在。政府法律顧問只有長(zhǎng)期、持續(xù)、深入地關(guān)注政府法律需求的特點(diǎn)與政策導(dǎo)向，才能提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。這需要以市場(chǎng)化的服務(wù)性收費(fèi)、充分的職業(yè)訓(xùn)練、穩(wěn)定的服務(wù)需求等為條件。實(shí)踐中，這些條件都未能獲得充分滿足，尤其是困擾職業(yè)化發(fā)展的薪酬問題。例如，天津市甚至明確排除了專職法律顧問的工作報(bào)酬；浙江等多數(shù)省份則僅規(guī)定了向外聘、兼職法律顧問支付報(bào)酬。顯然，現(xiàn)行的政府法律顧問的組織形式與工作方式仍處于較低的層次，它只能滿足政府法律服務(wù)的基本需求，距離法律顧問的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展愿景仍有很大的差距。這樣一種制度設(shè)計(jì)實(shí)際上抑制了政府的法律需求，有礙政府法律顧問的職業(yè)化發(fā)展。

四、政府法律顧問組織化不足的補(bǔ)強(qiáng)建議

我國政府法律顧問的組織形式經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段，從1980年《律師暫行條例》的頒布至2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的頒布。此時(shí)的政府法律顧問有三個(gè)特點(diǎn)：①政府法律服務(wù)的提供者主要限于律師；②政府法律顧問僅是律師的一項(xiàng)業(yè)務(wù)；③政府法律顧問還不是一個(gè)主體概念。第二階段，從2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的頒布至2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布。此時(shí)賦予政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員“參謀、助手和顧問”的作用，以挖掘內(nèi)部潛力的方式擴(kuò)大了政府法律服務(wù)提供者的范圍。第三階段，從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布至2016年《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》的頒布。此時(shí)明確提出了“政府法律顧問制度”的概念，提出了以“政府法制機(jī)構(gòu)和人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍”的主體結(jié)構(gòu)。同時(shí)，“法律顧問隊(duì)伍”采用了《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》發(fā)布以來一直沿用的“顧問團(tuán)（組）”的組織形式。

由此可見，我國政府法律顧問的組織形式經(jīng)歷了一個(gè)由個(gè)體到團(tuán)體的發(fā)展過程，但團(tuán)體顧問采用了十分簡(jiǎn)約的組織形式。這種簡(jiǎn)約的組織形式與現(xiàn)階段政府法律顧問的非職業(yè)化發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)，在提供法律服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上都存在很大的局限性。為適應(yīng)政府法律顧問職業(yè)化發(fā)展的未來需要，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建政府法律顧問制度的同時(shí)，加強(qiáng)政府法律顧問的組織化建設(shè)。具體來說，強(qiáng)化政府法律顧問的組織形式應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面著手。

（一）賦予政府法律顧問處獨(dú)立的主體地位

目前，作為團(tuán)體政府法律顧問的團(tuán)、組、辦公室等均以合署辦公的方式附屬于政府法制機(jī)構(gòu)，而不具有獨(dú)立的主體地位。很多省級(jí)地方文件均把政府法律顧問“獨(dú)立發(fā)表意見”作為法律顧問的一項(xiàng)權(quán)利加以規(guī)定。這樣固然有利于發(fā)揮法律顧問的專業(yè)特長(zhǎng)，但個(gè)人見解較之集體意見之不足也顯而易見。有鑒于此，山東、浙江、廣東、河南、江西等省份要求重要的法律意見應(yīng)當(dāng)以法律顧問室的名義進(jìn)行上報(bào)。然而，這種做法仍不能保證上報(bào)的意見是政府法律顧問之間橫向交流的結(jié)果。為了充分發(fā)揮政府法律顧問的集體優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)法律顧問之間的橫向交流，應(yīng)當(dāng)在建立機(jī)構(gòu)、制定章程的基礎(chǔ)上，改變政府法制機(jī)構(gòu)與顧問室之間的關(guān)系，賦予政府法律顧問處獨(dú)立的主體地位［4］。

（二）市場(chǎng)化收費(fèi)

盡管政府法律顧問的費(fèi)用支出可以獲得財(cái)政預(yù)算的保障，但政府法律顧問的財(cái)政預(yù)算仍存在不足，直接影響了政府法律顧問的組織化建設(shè)。一方面，作為政府內(nèi)部專職顧問的政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員，只能享有財(cái)政預(yù)算的日常性經(jīng)費(fèi)支出的報(bào)銷權(quán)，而不能享受顧問工作帶來的薪酬。例如，《天津市人民政府關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》第六項(xiàng)規(guī)定：“政府法律顧問工作所需經(jīng)費(fèi)納入市和區(qū)縣財(cái)政預(yù)算予以保障，實(shí)行?？顚Ｓ茫瑢Ｂ毞深檰枦]有工作報(bào)酬。”另一方面，作為政府外聘兼職顧問的律師、專家只能享受“合理”的而非市場(chǎng)化的薪酬待遇。例如，《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第二十三條規(guī)定：“聘用單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)聘請(qǐng)的政府法律顧問的實(shí)際工作支付合理報(bào)酬?！币舱蛉绱耍芏嗉媛毞深檰杻H把顧問身份當(dāng)作一種榮譽(yù)稱號(hào)，而不是作為一項(xiàng)重要的職業(yè)收入來源。職業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)是職業(yè)收入，而市場(chǎng)化收費(fèi)則是政府法律顧問職業(yè)化發(fā)展的基本動(dòng)力，這同樣需要以政府法律顧問的組織化建設(shè)為基礎(chǔ)。

（三）充分的職業(yè)訓(xùn)練

如前所述，當(dāng)前的政府法律顧問服務(wù)范圍限定在必要的范圍之內(nèi)，并且具有很大的偶然性、隨機(jī)性與主觀性。這種情況導(dǎo)致了法律顧問是否提供法律服務(wù)、何時(shí)提供法律服務(wù)的不確定性。政府法律顧問也常因受關(guān)注不足而缺乏充分的時(shí)間、職業(yè)等方面的訓(xùn)練，難以體現(xiàn)工作的專業(yè)性特點(diǎn)。充分的職業(yè)訓(xùn)練是政府法律顧問職業(yè)化發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵，而這同樣需要以政府法律顧問的組織化建設(shè)為條件。

五、結(jié)束語

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》確定了“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)，并將這一總目標(biāo)分為三個(gè)方面，即“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。政府法律顧問承擔(dān)著促進(jìn)法治政府建設(shè)的重任。然而，現(xiàn)有的政府法律顧問制度主要是以聘用合同作為依據(jù)，體現(xiàn)了供給與需求之間的平等關(guān)系。隨著法治政府目標(biāo)的深入推進(jìn)，政府法律服務(wù)的種類和數(shù)量也將不斷增加，需要通過加強(qiáng)組織建設(shè)為政府法律服務(wù)的組織化、常態(tài)化、專業(yè)化提供保障。