政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的主要問題及解決途徑研究

袁鵬

摘 要：20世紀(jì)90年代，我國開始探索建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。中國融資擔(dān)保行業(yè)在建立之初就擔(dān)負(fù)著國家和社會(huì)的重托，以自身信譽(yù)架起政府、金融機(jī)構(gòu)和中小微企業(yè)之間的信用橋梁，在提升社會(huì)信用、促進(jìn)資金融通、改善金融資源配置及推進(jìn)普惠金融發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的今天，政府性融資擔(dān)保公司聚焦主業(yè)，落實(shí)普惠金融，助力萬眾創(chuàng)業(yè)、支持“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，特別是民營經(jīng)濟(jì)做出了突出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府性;擔(dān)保機(jī)構(gòu);主要問題;解決措施

一、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的困境

（一）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制推進(jìn)緩慢，銀擔(dān)開拓業(yè)務(wù)受限

對(duì)于政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)而言，其定義為“依法設(shè)立，由政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)出資并實(shí)際控股，不以盈利為目的，以服務(wù)小微企業(yè)和‘三農(nóng)’融資擔(dān)保為主業(yè)的融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)”。考慮到其自身的特殊定位，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作應(yīng)當(dāng)既要履行社會(huì)責(zé)任，又要控制風(fēng)險(xiǎn)、確保國有資產(chǎn)保值增值，還要兼顧其企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。盡管政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來源主要為政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)，但由于其自身所具有的一定的金融行業(yè)屬性，這就需要政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身應(yīng)當(dāng)具有一定程度上的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，也需要其可以針對(duì)其自身運(yùn)行情況以及當(dāng)下的市場(chǎng)背景建立起一套行之有效的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，并有效地制定各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控策略，還要通過樹立相應(yīng)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，以確保將其落實(shí)在日常工作中，從而保障政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)長期的正常平穩(wěn)運(yùn)營。

然而，在政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)展的過程中，能做到切實(shí)建立起風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、并將其制度落實(shí)在日常工作中的機(jī)構(gòu)數(shù)量十分有限?，F(xiàn)階段下，相關(guān)的政策性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制仍然不夠完善，其支持擔(dān)保公司化解風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展能力的資金較少、力度也尚不夠，雖然部分優(yōu)惠政策宣傳較多，但能真正落到實(shí)處的也較少。當(dāng)經(jīng)營中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通常情況下都只能靠公司自身化解，這對(duì)公司大膽開拓業(yè)務(wù)的決心造成了較大的制約。同時(shí)，到目前為止，僅有較少的省市級(jí)的政府真正建立了有效的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，而其他絕大部分地方政府對(duì)政府性融資擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償以及分擔(dān)機(jī)制的建立還都仍在路上。

同時(shí)，各銀行地方分支機(jī)構(gòu)在工作的開展之中也很難突破總行的權(quán)限，因而無法單獨(dú)與政府性擔(dān)保公司建立起風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償難以落實(shí)，導(dǎo)致政府性擔(dān)保公司在工作的開展中時(shí)常需要依靠自身的力量面對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資本金補(bǔ)充機(jī)制不健全，長足發(fā)展受影響

考慮到政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)公共定位，國務(wù)院辦公廳在相關(guān)指導(dǎo)意見中提出了對(duì)其工作開展方向的明確要求，即明確要求其嚴(yán)格以服務(wù)小微企業(yè)和提供“三農(nóng)”融資擔(dān)保為其機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)，同時(shí)嚴(yán)令其不得盲目擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍、不得為政府債券提供擔(dān)保、不得向非融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)投資等，而工作內(nèi)容的單一和準(zhǔn)公益性導(dǎo)致了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)長期只能處于保本微利運(yùn)行的情況，且其自身獨(dú)立承擔(dān)了極大的代償風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于當(dāng)下資本金補(bǔ)充機(jī)制建設(shè)中的不完善、不健全的情況，導(dǎo)致政府性融資擔(dān)保的長期平穩(wěn)發(fā)展受到影響，缺乏穩(wěn)定開展工作的保障，而這也進(jìn)而使得其機(jī)構(gòu)的服務(wù)積極性下降、工作人員流失，導(dǎo)致其更加難以良好發(fā)揮自身的職能。面對(duì)這樣的情況，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的資本金補(bǔ)充機(jī)制，以此激發(fā)擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)生性，從機(jī)構(gòu)自身的穩(wěn)定發(fā)展出發(fā)，激發(fā)其機(jī)構(gòu)服務(wù)社會(huì)的積極性、激發(fā)其工作人員的積極性，進(jìn)而引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)入穩(wěn)定自足的健康發(fā)展之路。

（三）績(jī)效考核不合理，偏離初衷

當(dāng)下的政府性融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍然普遍缺乏合理的績(jī)效考核制度，這具體表現(xiàn)為對(duì)其的績(jī)效考核制度建設(shè)缺乏或不完善、考核標(biāo)準(zhǔn)單一。顯而易見，不健全、不合理的績(jī)效考核機(jī)制導(dǎo)致政府性融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作成果難以被合理地、根據(jù)其設(shè)立初衷地衡量，同時(shí)也使得其難以真正發(fā)揮自身準(zhǔn)公共職能的市場(chǎng)定位。當(dāng)下對(duì)政府性融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)仍然集中在對(duì)其利潤及凈資產(chǎn)收益率等純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核上，而這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)事實(shí)上并不能衡量政府性融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在支小支農(nóng)、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的工作中所作的貢獻(xiàn)，這與機(jī)構(gòu)的設(shè)立初衷本身也是相背道而馳的，而不合理的績(jī)效考核機(jī)制設(shè)定必然也會(huì)打擊政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展和服務(wù)社會(huì)的積極性。

（四）落實(shí)擔(dān)保政策易，處置抵押物難

在現(xiàn)有的政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)政策落實(shí)的過程中，對(duì)各項(xiàng)擔(dān)保政策的制度建立過程尚較為順利，也形成了一定的規(guī)模，但是在對(duì)抵押物的處理過程中，則難免遇到抵押物被查封、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)較難、處置流程用時(shí)較長、轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)過高等問題，這些問題都會(huì)增加了擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物的處理難度，也使得相關(guān)的抵押機(jī)制難以發(fā)揮其初衷、難以發(fā)揮其應(yīng)用的作用。而與此同時(shí)，抵押物處置難度大、處置過程長的問題也為居心不良的債務(wù)人留下了可趁之機(jī)，使其有機(jī)會(huì)以各種不正當(dāng)手段轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避債務(wù)，使抵押擔(dān)保這一措施更加難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

二、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展問題的解決途徑

（一）明確擔(dān)保公司的職責(zé)定位

政府建立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主要目的是扶持中小微型企業(yè)的發(fā)展、為“三農(nóng)”發(fā)展融資提供有效的擔(dān)保手段，從而能夠有力地支持符合相關(guān)調(diào)節(jié)、有戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)，真正服務(wù)大眾創(chuàng)業(yè)，最終切實(shí)降低小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的融資成本，促進(jìn)其更好地發(fā)展。由政府所建立、由相關(guān)國家文件所引導(dǎo)的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為財(cái)政資金在支小支農(nóng)工作的推進(jìn)方面提供了新的使用途徑，以不同以往的形式履行政府的職能，優(yōu)化政府對(duì)中小企業(yè)的支持模式。

因此，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確自身的職責(zé)定位、堅(jiān)守自身的設(shè)立初衷，即認(rèn)識(shí)到其獨(dú)特的運(yùn)作形式;政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)由政府出資，堅(jiān)守供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)的主線，堅(jiān)持不以自身盈利為目的，在機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營的前提下堅(jiān)持保本微利運(yùn)行，大力發(fā)揮其準(zhǔn)公共性定位的職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)因其逐利性而導(dǎo)致的各項(xiàng)不足，從而能夠切實(shí)降低對(duì)小微企業(yè)和惠農(nóng)領(lǐng)域所提供擔(dān)保服務(wù)的門檻，為相應(yīng)領(lǐng)域中的新興戰(zhàn)略性項(xiàng)目提供金融助力、并切實(shí)降低其融資成本，著力引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于支小支農(nóng)貸款投放數(shù)額的不斷加大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展的長期目標(biāo)。

（二）完善對(duì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制

政府的金融管理部門應(yīng)當(dāng)真正發(fā)揮自身調(diào)控市場(chǎng)的作用，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)當(dāng)下“三農(nóng)”工作發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)和推進(jìn)支小支農(nóng)工程發(fā)展所帶來的要求，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)著力于建立健全對(duì)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)支小支農(nóng)、“三農(nóng)”融資業(yè)務(wù)貸款擔(dān)保費(fèi)率與相應(yīng)利率等機(jī)制的設(shè)置，從而確保政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠切實(shí)有效地發(fā)揮其準(zhǔn)公共職能、真正做到助力小微企業(yè)和惠農(nóng)經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展，進(jìn)而做出應(yīng)有的社會(huì)貢獻(xiàn)。在對(duì)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核工作制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)將考核的重心真正放在對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在支小支農(nóng)業(yè)務(wù)方面完成成果的關(guān)注上，重點(diǎn)考核其業(yè)務(wù)規(guī)模、戶數(shù)及占比和增量等指標(biāo)的完成情況，同時(shí)也相應(yīng)地取消或降低對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)利潤的考核要求，只有這樣才能真正發(fā)揮政府相關(guān)指示的指導(dǎo)精神，壓實(shí)政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在支小支農(nóng)工作中所應(yīng)發(fā)揮的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)在當(dāng)下形勢(shì)下全面、健康地發(fā)展。

（三）建立健全資本金補(bǔ)充機(jī)制

由于政府性融資機(jī)構(gòu)不同于銀行信貸以及一般的融資機(jī)構(gòu)，其需要堅(jiān)守自身的準(zhǔn)公共性立場(chǎng)、追求在維持自身保本微利運(yùn)作的基礎(chǔ)上全力發(fā)揮自身的公益職能，因而其機(jī)構(gòu)自身盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力必然相應(yīng)地有所欠缺。面對(duì)這一問題，政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的資本金補(bǔ)充機(jī)制，進(jìn)而可以通過政府財(cái)政資本金的注入，在維持融資機(jī)構(gòu)自身平穩(wěn)運(yùn)行、保證相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員工作積極性的同時(shí)，還能鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行進(jìn)一步降費(fèi)讓利，不斷增強(qiáng)融資擔(dān)保能力，從而進(jìn)一步降低其所服務(wù)的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)主體的融資困難度。

（四）健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

由于政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的公共性立場(chǎng)以及當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制建設(shè)的不足，因此在參與市場(chǎng)的過程中，機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略常常較為有限、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力也普遍較為低下，導(dǎo)致政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展，也難以妥善履行其公益職能。為了解決這一緊迫、現(xiàn)實(shí)的問題，政府應(yīng)當(dāng)著力于健全落實(shí)對(duì)于政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，利用好國家和地方融資擔(dān)?；穑晟普匀谫Y擔(dān)保和再擔(dān)保體系，健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，進(jìn)而促使政府性融資擔(dān)保公司能夠聚焦主業(yè)，增強(qiáng)其提供擔(dān)保的能力，實(shí)現(xiàn)順暢銀擔(dān)合作關(guān)系，真正構(gòu)建對(duì)支小支農(nóng)工作的共同參與、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的政銀擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)間資源共享和合作業(yè)務(wù)的良好開展，提升機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)拓展能力、增強(qiáng)資本凝聚力，為其公共性職能的良好發(fā)揮排除后顧之憂，并為其長期發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)、有力的基礎(chǔ)。同時(shí)，也應(yīng)明確國家融資擔(dān)?；稹y行機(jī)構(gòu)、省級(jí)擔(dān)保與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任比例，建立健全相應(yīng)的監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，促使銀擔(dān)合作的開展取得其應(yīng)有的成效。

（五）明確行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)容忍度

最后，對(duì)于政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)而言，由于其準(zhǔn)公共性立場(chǎng)所導(dǎo)致的不完全的市場(chǎng)性，在實(shí)際提供服務(wù)的過程中，必然不以追求自身的經(jīng)濟(jì)效益為目的，因而導(dǎo)致其盈利能力無法最大化、風(fēng)險(xiǎn)承受能力低等問題。對(duì)此，金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)充分考慮到政府性融資擔(dān)保的特殊性，明確對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，使擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作人員不必應(yīng)付繁瑣的審計(jì)、督察工作，在容忍限度內(nèi)盡職免責(zé)，充分發(fā)揮政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在支小支農(nóng)工作中的職責(zé)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展。同時(shí)，從公益性角度出發(fā)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償損失的監(jiān)管容忍度、使政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以打消后顧之憂，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展、切實(shí)發(fā)揮其在支小支農(nóng)工作中助力的同時(shí)，也提高對(duì)融資擔(dān)保工作的積極性。

三、總結(jié)

在社會(huì)主義市場(chǎng)不斷發(fā)展進(jìn)步的今天，小微企業(yè)和“三農(nóng)”工程的發(fā)展對(duì)我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的全面、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，而政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)是為其發(fā)展提供助力的重要一環(huán)。因此，政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)自身的實(shí)力，激發(fā)自己的市場(chǎng)潛力，真正立足自身的公益性定位，推出具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為我國市場(chǎng)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

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