現(xiàn)階段基層財政所開展預(yù)算資金績效評價工作的難點

劉世剛 楊雄 王剛 戴昆 陳紅秀

摘 要：近年來基層財政建設(shè)的不斷推進，財政職能范疇不斷拓展，基層財政工作任務(wù)逐漸增重，在職能職責擴展的背景下管理服務(wù)對象延展，側(cè)面也反映出基層財政工作所面臨的問題?；鶎迂斦A(yù)算資金績效評價工作的開展比較復(fù)雜，從當前實際情況來看績效評價缺乏理論研究，導(dǎo)致實際工作的開展缺乏經(jīng)驗借鑒，加上績效管理工作缺乏有效支撐，導(dǎo)致績效評價工作的開展存在困難。在這種情況下如何落實基層財政預(yù)算評價工作，成為人們研究的重點。

關(guān)鍵詞：基層財政;預(yù)算資金;績效評價;工作難點

根據(jù)當前所了解資料，我國現(xiàn)象財政部分績效評價管理從上到下屬于常態(tài)化開展階段，除了基層以外，縣級以上的部門績效評價管理開展順利，但是區(qū)財政一級績效評價管理正處于試點階段，街鎮(zhèn)財政績效管理目前為初步嘗試階段。因此可以看出，在基層單位的全面績效評價工作開展并不順暢?；鶎忧闆r復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，經(jīng)濟條件差異等導(dǎo)致基層財政工作開展績效評價非常困難，管理開展難度較大，如何推進基層財政工作有序開展非常重要。

一、基層財政預(yù)算支出績效評價工作開展的價值

基層財政預(yù)算管理工作的開展與基層的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)相關(guān)聯(lián)，隨著基層經(jīng)濟建設(shè)受到重視，基層經(jīng)濟發(fā)展在國民經(jīng)濟建設(shè)中的重要性不斷凸顯，在這種情況下加強基層財政預(yù)算也更為重要?；鶎迂斦A(yù)算支出績效工作主要目的是為科學而規(guī)范的管理，增強財政資金的使用可以為基層預(yù)算管理的現(xiàn)代化提供途徑，有效推動基層管理工作的有效推進。改革開放的新時期，基層經(jīng)濟建設(shè)如火如荼開展，在這種情況下，強化基層財政預(yù)算支出的績效評價工作所發(fā)揮的價值是多方面的。首先科學的績效評價工作可以針對基層資源、資金分配進行科學合理的評價，真正為基層服務(wù)。其次績效評價工作能讓基層財政管理更科學，讓基層財政預(yù)算使用數(shù)據(jù)的公開、透明，確?；鶎尤罕姷闹闄?quán)。其三，基層財政預(yù)算支出績效評價工作的科學合理建設(shè)可以為基層政府職能的開展提供途徑，在公共服務(wù)職能履行方面發(fā)揮價值，公開透明數(shù)據(jù)，基層民眾可以履行對基層政府預(yù)算的輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮權(quán)利，為基層政府工作的開展打造堅固的外部監(jiān)督環(huán)境，約束政府、提升政府能效。最后，政府基層預(yù)算支出績效評價可以對基層項目建設(shè)對均衡經(jīng)濟價值和社會價值合理評價，指導(dǎo)基層經(jīng)濟建設(shè)，避免出現(xiàn)一味追求經(jīng)濟效益的現(xiàn)象，通過不斷修正、提升，提升基層建設(shè)的綜合質(zhì)量。

二、現(xiàn)階段基層財政所開展預(yù)算資金績效評價工作的難點

（一）缺乏實踐經(jīng)驗

據(jù)相關(guān)資料報告，20世紀70年代末國外才開始建立探索體系，英國發(fā)展研究速度較快，在短短20年之內(nèi)快速建立起完善體系;隨后加拿大等國相繼確定新的評價制度。西方國家早期構(gòu)筑了相對完整的梯子制度。但是和西方相比我國的績效評價工作開展實踐與理論經(jīng)驗不足，具體體現(xiàn)在：一方面績效評價起步比較晚，目前缺乏成熟理論，整體上經(jīng)驗不足，而且學術(shù)理論不強，基層的情況復(fù)雜，各地不同情況增加了績效評價工作開展的難度;另一方面國內(nèi)外文獻研究和國外相比更成熟，在中央、地方省市方面均有比較成熟的案例運用，但是工作性質(zhì)、單位成績方面的差異，決定了基層績效評價工作開展無參考經(jīng)驗，整體上處于“走夜路”的狀態(tài)。

（二）基層缺乏律法支撐

有力的法律支撐是確保財政績效評價制度化、常態(tài)化、規(guī)范化的重要前提。但是我國預(yù)算績效起步比較晚，以至于律法研究比較淺，缺乏完善的法律條例支撐。現(xiàn)階段的立法上，涉及績效管理的條款主要是《預(yù)算法》等，但是在法律中均沒有明確規(guī)定績效評價方面的業(yè)務(wù)規(guī)范。在其中雖然大部分已經(jīng)根據(jù)地區(qū)實際情況制定暫行條列，但是使用效益較低，以至于基層財政工作的開展無章可循，績效評價工作無法順利開展。進入新時期之后，基層工作內(nèi)容越發(fā)復(fù)雜，線性的財政預(yù)算績效評價已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段對該體系發(fā)展的需求，加上國內(nèi)的法律均沒有體現(xiàn)出績效評價工作施行方案、流程、責任分配等，也無法從法律、制度層面確保基層財政預(yù)算資金績效評價工作的開展。

（三）預(yù)算管理存在疏漏

其一，預(yù)算資金分配存在非既定可能性：基層部分財力實行報賬，財政管理與體制相關(guān)聯(lián)?；鶎迂斦芾泶嬖诓淮_定性，給預(yù)算的執(zhí)行、項目開展帶來一定影響。從基層實際情況來看，這種“非既定”性既可報賬項目質(zhì)量大打折扣，導(dǎo)致后期工作的開展很難推進。其二，當前的預(yù)算編制過于僵硬、模式固定且執(zhí)行理念僵化，對預(yù)算管理認識不足而導(dǎo)致預(yù)算管理部門不更新預(yù)算編制方案，部分部門甚至在去年的基礎(chǔ)上增加、減少預(yù)算資金的形式。因此，后期的財政將預(yù)算范疇控制在預(yù)期范圍之內(nèi)。正是受到這種觀念影響，預(yù)算編制逐漸成為數(shù)字游戲，預(yù)算資金缺乏合理依據(jù)。其三，預(yù)算管理和績效評價結(jié)合不充分，只有兩者順利結(jié)合才可以有力推動預(yù)算績效管理的改革?，F(xiàn)階段的績效評價工作有基礎(chǔ)信息建設(shè)不健全，以及受到人為主觀因素的影響，導(dǎo)致基層績效管理成效不高，而且績效評價不科學。

（四）績效評價體系不全面

其一，績效評價機制不完善，社會參與考評機制完善，雖然基層大力倡導(dǎo)第三方參評機構(gòu)和專家的進入，地方影響力小，開展困難，參評力量不足、溝通渠道受限等，以至于基層財政所的評價機構(gòu)仍舊是以內(nèi)部打分自評的方式為主，考評結(jié)果并不能體現(xiàn)出公正、公平的特征，導(dǎo)致基層的績效評價工作處于形式中。其二，由于考評指示構(gòu)成不全面，目前并沒有完善的指標體系，數(shù)據(jù)不夠嚴密?；鶎迂斦A(yù)算資金績效評級按指標的設(shè)置單一、平面化，考核評定性指標偏多而量化指標少，導(dǎo)致最終結(jié)果不科學，無法體現(xiàn)出公正性。其三，基層受到產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金等方面的限制，導(dǎo)致工作開展困難，由于投入較低、人力不能支持，基層財政預(yù)算過于重視短期效益，因此忽視了制定長遠戰(zhàn)略的眼光，體系并不健全;另一方面基層個別項目的績效考核沿用傳統(tǒng)的考評，有為考評而考評的嫌疑，影響到績效評價。

（五）機構(gòu)人員隊伍建設(shè)不到位

預(yù)算資金績效評價工作量大、面廣、規(guī)模大、專業(yè)性強等特征，需要高素質(zhì)的專業(yè)化隊伍來為基層工作提供支持。目前從事這方面的人才稀缺，專業(yè)人員寥寥無幾。一方面基層財政需要復(fù)合型專業(yè)人才，但是現(xiàn)階段人才集中于的財政、會計、經(jīng)濟學等，缺乏統(tǒng)計學、工程、管理方面等方面的復(fù)合型人才，預(yù)測分析、論證研究方面人才更少。另一方面，基層部門對績效概念模糊，執(zhí)行意識、預(yù)算編制等管理理念很難提升，部分之間的工作開展無法有效進行，績效評價工作也無法有序開展。

三、現(xiàn)階段基層財政所開展預(yù)算資金績效評價工作的措施

（一）基層形成良好氛圍

作為一項系統(tǒng)性工作，需要各個責任主體共同重視齊心協(xié)力推進。在這種情況下建議基層領(lǐng)導(dǎo)層面重視預(yù)算資金績效評價工作來看，降低基層在財政資金使用方面的干預(yù)行為，在基層樹立起科學的預(yù)算意識，營造形成良好工作氛圍形成系統(tǒng)的績效評價制度。在基層工作中，積極運用自評、互評、他評等方式強化部門預(yù)算資金績效評價工作的責任意識，可以激發(fā)內(nèi)部人員的好勝心，樹立良好的積極性來減輕部門以考核為目的開展各項專項活動的可能性?；鶎迂斦?yīng)積極和部門協(xié)作，建立基層績效評價小組發(fā)揮專業(yè)人員的專業(yè)能力，在基層形成合力提高績效評價工作的科學開展。

（二）通過規(guī)范來約束基層

制度是基層財政開展預(yù)算資金績效的權(quán)威體現(xiàn)。如果制度滯后的情況下建議上級財政部門制定科學合理的績效評價細則，在充分調(diào)動工作積極性的情況下結(jié)合地方實際情況，建立試行規(guī)則、完善評價方式，制定內(nèi)部協(xié)調(diào)、工作流程、評價規(guī)范的一系列標準，讓績效評價有據(jù)可依，減少基層財政開展預(yù)算資金績效評價的阻力?；鶎右部梢詤⒄盏胤骄幹祁A(yù)算的方式，將預(yù)算管理、編制結(jié)合，與重大項目、績效目標同步申報交予財政審核、批復(fù)。審核確認之后下放執(zhí)行，對于基層而言，績效目標可以對基層的預(yù)算執(zhí)行起到良好的導(dǎo)向作業(yè)，引導(dǎo)基層預(yù)算執(zhí)行的開展。

（三）積極引進第三方機構(gòu)

基層財政績效考核的社會參與度低，績效無法反映真實的意見。在這種情況下基層可引入第三方機構(gòu)來完善評價方式，以招標、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)等方式，制定預(yù)算資金使用第三方評價方案，確定工作內(nèi)容，如程序、范圍等。引入機構(gòu)之后，與財政、地方建立無縫對接的體系，為第三方評價提供科學而規(guī)范的制度支撐。

（四）完善指標

基層財政部門應(yīng)聯(lián)合預(yù)算單位，在基層充分發(fā)揮的主管能動性，結(jié)合基層情況深入調(diào)查、詳細分析，確定復(fù)合基層的指標，選擇符合基層的指標。其次結(jié)合實際工作建立與更新評價標準，并且在其中針對基層的變化而不斷完善，讓評價體系更符合基層地區(qū)，真正為基層所使用。所引入的第三方評價機構(gòu)應(yīng)充分溝通，發(fā)揮第三方在素質(zhì)、專業(yè)方面的優(yōu)勢來選擇符合基層的方式。

（五）打造專業(yè)團隊

預(yù)算資金評價制度、體系、業(yè)務(wù)操作等落實需要大量人才，基層財政人員大部分為會計、財務(wù)管理等人員，缺乏專業(yè)績效人員。因此基層應(yīng)不斷拓展基層財政部門的專業(yè)技能，鼓勵基層財政干部利用業(yè)余時間學習課程，讓基層財政干部學習預(yù)算績效方面的內(nèi)容，涉及工程管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、民政等，形成復(fù)合型人才隊伍。另一方面財政監(jiān)管、績效職能要求越來越高，基層可打破以往的招聘理念，破格錄用跨行業(yè)的專業(yè)、復(fù)合型人才，制定全新的人才培養(yǎng)方式來促進基層財政工作的順利開展。

四、結(jié)語

綜上，基層預(yù)算資金績效考核工作開展需要充分考慮基層的實際情況，結(jié)合現(xiàn)狀開展，貫穿全部內(nèi)容，對項目起到監(jiān)督和管理的作用。在這種情況下資金績效評價工作也要強化責任意識，積極推進基層績效考核的順利開展。

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