新造船舶試航活動中海事監(jiān)管邊界問題探討

陳輝，李祝清

（揚州海事局，江蘇 揚州 225009）

1 前言

2009年7月9日，中海工業(yè)（江蘇）有限公司新造試航船“安民山”輪由揚州港出發(fā)駛往上海港途中觸碰碼頭，并與在航船“華航明瑞16 號”輪發(fā)生碰撞。事故造成“安民山”輪損壞，“華航明瑞16 號”輪沉沒，碼頭局部倒塌，一名碼頭工人落水死亡。2012年1月14日，武昌船舶重工有限責任公司新造船試航時進水坐底而擱淺。

中國作為世界造船大國，每年造船完工量較大。據(jù)統(tǒng)計，2018、2019、2020年中國造船完工量占全球總量比例分別為36.3%、37.2%，43.1%連續(xù)三年位居世界第一。新造船的試航作為建造過程中必經(jīng)的一個環(huán)節(jié)，大量的試航活動必定會帶來一定安全風險。尤其是在長江沿線造船廠新造海船，基本都要經(jīng)歷從造船廠到海上試航區(qū)域的航行過程。而由于試航船舶的特殊屬性，在安全監(jiān)管方面存在不少難點，海事部門亟待理清相關職責邊界，正確履行安全監(jiān)管職責，維護水上人命安全和保護水域環(huán)境。

2 新造船試航活動的安全風險

構(gòu)成水上交通安全事故的原因主要是人、機、環(huán)境的因素。新造海船試航時航經(jīng)內(nèi)河水域，在這三方面都存在不少安全隱患，給水上交通安全帶來風險。

2.1 人的因素

（1）參與試航人員多且復雜。根據(jù)船舶大小的不同，在新造船舶上參與試航活動的人員少則幾十人，多則二三百人。人員構(gòu)成除船員外，還包括驗船師、試航服務機構(gòu)人員、設備供應商調(diào)試人員、船廠工人、工程師、船東代表等。

（2）參與試航人員安全與應急水平參差不齊。除試航船員受過專業(yè)的水上安全知識培訓以外，其余人員均未受過此類培訓。當船舶發(fā)生突發(fā)情況，大部分人員很難有效做出正確的應急反應，無疑增加了安全風險。

（3）船員對機器操作的熟練程度不夠。除少數(shù)高級船員，如船長、大副、輪機長、大管輪可能參與了前期船舶設備的調(diào)試，對船舶機器設備有一定的了解外，其他船員因接觸時間較短，對機器設備的性能、基本原理、操作方法、特點和注意事項存在認識不足、操作不夠熟練的問題。在航行過程中極易引發(fā)事故。不少試航船員團隊是臨時組建，平時并無固定搭配，人與人之間的溝通協(xié)調(diào)也存在不少問題。

（4）船長地位問題。試航船長對涉及試航船舶航行安全的操作具有決定權。但在實際過程中，由于船上有大量船廠、船東、及管理公司的人員，在關系隸屬上并不存在上下級觀念，船長的權威可能受到挑戰(zhàn)，從而影響船長的專業(yè)判斷。

（5）擁擠人群管理的問題。擁擠人群管理是客船船員特殊培訓的內(nèi)容。但試航船員除高級船員外，絕大多數(shù)未經(jīng)過此類培訓，也不具備相關專業(yè)知識。在試航船上，對幾百人的應急管理的難度比客船上幾百人的管理難度更大，遇突發(fā)情況，無法對相關人員作出正確的安全指引。

2.2 機的因素

（1）新造船舶的機器設備雖經(jīng)過了前期調(diào)試，但未在航行過程中進行磨合，船舶動力、電力、通信、導航等各系統(tǒng)運行工況不穩(wěn)定。在航行過程中容易產(chǎn)生機器故障，人員操作不熟練或者機器故障易導致的船舶失控。

（2）由于試航船舶有較多試航人員參與，船舶檢驗機構(gòu)根據(jù)試航人員人數(shù)來配置的船舶救生設備存在布置不合理、數(shù)量與人員不匹配、未處于即時施放狀態(tài)等問題，存在較大的安全風險。

2.3 環(huán)境因素

（1）長江江蘇段通航環(huán)境復雜，船舶交通流密集，水上水下作業(yè)活動較多，惡劣天氣頻發(fā)，影響試航活動安全。如遇特殊時段，如高洪水位等因素影響，航行則更為困難。

（2）試航船員對航經(jīng)水域的環(huán)境熟悉程度不夠。因多數(shù)試航船員臨時組隊，部分船員只有海上航行經(jīng)歷，長江航行經(jīng)驗較少甚至沒有。對橋區(qū)、狹水道、通航密集區(qū)等復雜航段的了解不夠充分，也會在船舶操縱安全方面產(chǎn)生較大影響。

3 新造試航船舶的屬性

3.1 船舶的定義

廣義的船舶是指通常意義上的船舶，即凡是具有一定構(gòu)造，能在水上航行的工具，均可稱為船舶，其基本特征是可作為水上航行工具或者裝置。

3.2 法律法規(guī)中船舶的定義

《中華人民共和國海上交通安全法》中船舶定義：船舶，是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他移動式裝置。第二條：在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關的活動，適用本法。從該法理解，船舶范圍應是包括了新造試航船舶。

《海商法》第三條：本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動式裝置，但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外。前款所稱船舶，包括船舶屬具[2]。該法未明確試航船的屬性問題。但據(jù)2009年試航船“安民山”輪事故引發(fā)的理賠訴訟中，海事法院明確法律適用規(guī)則：在建船舶尚未通過各項技術檢驗、未辦理正式登記手續(xù)，難以構(gòu)成《海商法》意義上的船舶。

《內(nèi)河交通安全管理條例》中船舶是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他水上移動裝置。第六條：船舶具備下列條件，方可航行：①經(jīng)海事管理機構(gòu)認可的船舶檢驗機構(gòu)依法檢驗并持有合格的船舶檢驗證書；②經(jīng)海事管理機構(gòu)依法登記并持有船舶登記證書；③配備符合國務院交通主管部門規(guī)定的船員；④配備必要的航行資料[3]。以此來看，新造試航船舶應是不具備航行條件的。

3.3 試航船舶的法定文書

2017年新《船舶登記工作規(guī)程》實施之前，新建船舶試航前可辦理臨時國籍登記，并取得臨時國籍證書，可申請船舶最低安全配員證書。而之后取消了新建試航船舶辦理臨時國籍登記的規(guī)定。導致之后新建船舶無法取得臨時國籍證書和最低安全配員證書。目前試航船舶所持有的唯一法定證書是根據(jù)《船舶檢驗管理規(guī)定》第十七條：船舶試航前，船舶所有人或者經(jīng)營人應當向國內(nèi)船舶檢驗機構(gòu)申請試航檢驗，并取得試航檢驗證書。

在上述法律法規(guī)中，均未對“試航船”給出明確的說法。但從法規(guī)的理解來看，試航船屬于海安法和內(nèi)河條例中定義的船舶。根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理條例》，試航船舶是不具備航行條件的。但試航作為船舶建造到船舶營運過程中的一個必須經(jīng)歷的特殊階段。而試航船舶又需要在水域內(nèi)進行相關的試驗、航行活動。但海事部門的監(jiān)管職責大部分是基于船舶具備了航行條件而設置的，導致對新造試航船舶在法律適用上存在一定的困難。

3.4 試航活動的法律規(guī)定

《海上交通安全法》第四十九條：從事體育、娛樂、演練、試航、科學觀測等水上水下活動，應當遵守海上交通安全管理規(guī)定；可能影響海上交通安全的，應當提前十個工作日將活動涉及的海域范圍報告海事管理機構(gòu)。

《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》中第二十八條：在內(nèi)河通航水域進行下列可能影響通航安全的作業(yè)，應當在進行作業(yè)前向海事管理機構(gòu)備案：①氣象觀測、測量、地質(zhì)調(diào)查；②航道日常養(yǎng)護；③大面積清除水面垃圾；④可能影響內(nèi)河通航水域交通安全的其他行為[4]。其中，可能影響內(nèi)河通航水域交通安全的其他行為包含了船舶試航、試車活動。

《長江干線水上交通安全管理特別規(guī)定》第五章第二十九條：船舶試航前，負責試航航行安全的責任主體應當制定試航方案，并將試航方案報始發(fā)地海事管理機構(gòu)備案。

上述法律法規(guī)均是對試航活動管理的相關要求，而對試航船舶未作出具體的監(jiān)管要求。

4 海事管理機構(gòu)的監(jiān)管邊界及存在問題

4.1 海事管理機構(gòu)對新造試航船舶的管理權限

《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》中對海事管理機構(gòu)職責作出了明確規(guī)定。第四條：國務院交通主管部門主管全國內(nèi)河交通安全管理工作。國家海事管理機構(gòu)在國務院交通主管部門的領導下，負責全國內(nèi)河交通安全監(jiān)督管理工作。國務院交通主管部門在中央管理水域設立的海事管理機構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設立的海事管理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱海事管理機構(gòu)）依據(jù)各自的職責權限，對所轄內(nèi)河通航水域?qū)嵤┧辖煌ò踩O(jiān)督管理[5]。

從法規(guī)本意來看，新造船在內(nèi)河水域試航或者由建造廠航行至海上試航區(qū)域的過程中，實際上參與了整個內(nèi)河交通，是與內(nèi)河交通安全有關的活動。即試航活動受到條例的調(diào)整，必須要遵守條例的規(guī)定。則海事管理機構(gòu)必然對船舶試航活動負有一定的安全管理責任。

4.2 海事管理機構(gòu)對試航船舶的執(zhí)法依據(jù)

4.2.1 對試航船舶違章行為的查處

由于試航船舶的屬性問題，船舶的試航活動歸類為影響通航安全的活動，而對試航船舶該如何監(jiān)管，沒有明確的上位法支撐。對涉及到試航船舶違章問題，在內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定中，對試航作業(yè)不按照規(guī)定備案的，依照《內(nèi)河交通安全管理條例》第七十條的規(guī)定，責令改正，處以5000 元以上5 萬元以下罰款。在《海上交通安全法》中：從事可能影響海上交通安全的水上水下活動，未按規(guī)定提前報告海事管理機構(gòu)的，由海事管理機構(gòu)對違法船舶、海上設施的所有人、經(jīng)營人或者管理人處一萬元以上三萬元以下的罰款，對船長、責任船員處二千元以上二萬元以下的罰款。但對其他的違法行為或違章行為則缺乏明顯的查處依據(jù)。

4.2.2 船舶安全監(jiān)督的問題

根據(jù)《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第二條：本規(guī)則適用于對中國籍船舶和水上設施以及航行、停泊、作業(yè)于我國管轄水域的外國籍船舶實施的安全監(jiān)督工作[6]。由于目前新造試航船未取得國籍證書，因此不適用于船舶安全監(jiān)督規(guī)則，對試航船舶的船旗國監(jiān)督檢查與現(xiàn)場監(jiān)督檢查無法實施，對安全隱患的發(fā)現(xiàn)與整改不利。

4.2.3 船舶配員的問題

根據(jù)《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》第二條：中華人民共和國國籍的機動船舶的船員配備和管理，適用本規(guī)則[7]。因此，在試航船舶配員問題上，最低安全配員規(guī)則不適用。則試航船在航行、停泊過程中對配員的監(jiān)管失去抓手。

4.3 海事管理機構(gòu)對試航活動安全管理現(xiàn)狀問題

目前有江蘇海事局于2010年10月1日實施了《船舶試航安全監(jiān)督管理規(guī)定》，并于2018 做了修訂。明確了船舶試航安全的責任主體、試航服務機構(gòu)的資質(zhì)、船員配備、應急演練、試航作業(yè)報備要求等，并明確了海事管理機構(gòu)、責任單位、船長、試航服務機構(gòu)等的權利義務做了規(guī)定。上海海事局在1999年發(fā)布了《關于加強試航船舶管理的通知》、在2003年發(fā)布了《上海港操縱能力受限船舶航行、作業(yè)安全管理規(guī)定（試行）》，2020年3月1日起施行有效期5年的《上海海事局船舶試航安全監(jiān)督管理規(guī)定》[8]。2017年12月15日交通運輸部印發(fā)的《長江上海段船舶定線制規(guī)定》，其中第二十三條明確：試航船舶應當避免夜間航行，并遵守一系列規(guī)定。

上述規(guī)定都對試航作業(yè)根據(jù)各自轄區(qū)的特點進行了要求。其本質(zhì)上是希望能夠?qū)Υ霸嚭阶鳂I(yè)進行有效管理，達到減少安全事故的目的。但就出臺規(guī)定而言，都是根據(jù)各自轄區(qū)，各自不同情況而設，缺乏對試航船舶管理的法律或法規(guī)，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管要求。

5 對新造船試航活動的監(jiān)管對策

5.1 建立統(tǒng)一的船舶試航管理規(guī)定，明確海事監(jiān)管職責

目前，僅有上海、江蘇等地建立了船舶試航安全管理規(guī)定，且都是根據(jù)自身區(qū)域特點而制定。因船舶試航活動很多情況下是跨區(qū)域活動，在此過程中，海事管理部門應建立統(tǒng)一試航安全管理規(guī)定。針對船舶試航活動制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，一是避免各自出臺規(guī)定，相互之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、管理措施各異的情況；二是可從更高層面來規(guī)范海事部門的監(jiān)管職責，采取統(tǒng)一的執(zhí)法標準。三是能在更大范圍內(nèi)引起船廠、船東、試航機構(gòu)、船員等試航安全的重視。

5.2 運用信息化手段對試航船舶加強監(jiān)控

試航船舶比營運船舶在船舶安全方面更具有不確定性，風險性也較高。在航行或試驗過程中，該船的動向更應引起周邊船舶的關注。可通過信息化手段，在AIS 等系統(tǒng)中標識出來，引起周邊船舶的警惕，可以避免事故的發(fā)生。

5.3 推動出臺新造船舶試航活動的技術規(guī)范及標準

2013年12月31日，中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布了船舶行業(yè)標準《船舶試航安全管理規(guī)定》。但該標準存在以下缺陷：一是部分內(nèi)容已與現(xiàn)行法規(guī)不適應，如試航前需申請臨時國籍證書等；二是編制單位僅為幾大造船企業(yè)，而缺失了整個試航活動的其他參與方；三是該標準重點在試航前準備及試航時各項操作，忽略了從碼頭到試航區(qū)域的航行中的各項操作及應急反應處置等。因此，應對整個試航活動制定更為詳細的標準，將試航活動的有關各方利于安全管理的內(nèi)容吸納進去。同時，也需針對各類船舶制定更為詳細的流程標準，以供試航活動時予以規(guī)范。

5.4 制定行業(yè)管理制度，落實企業(yè)主體責任

“皖神舟67”翻沉事故定性為一起生產(chǎn)安全責任事故，船舶建造廠未能落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任。船舶試航的主體責任在船舶建造廠。船舶企業(yè)應高度重視船舶試航安全問題，針對試航問題應建立更為詳細的內(nèi)部管理制度。明確責任主體，明確各級管理部門、試航人員、船長和船員的責任，落實船舶試航安全責任制。船舶修造企業(yè)應建立針對試航參與人員的基本安全知識培訓制度、試航人員持證上崗制度以及開航前應急演練制度，從根本上解決參試人員隨機組織、基本安全知識缺乏、應急演練缺失的問題[8]。

5.5 提高行業(yè)準入門檻，推動試航服務機構(gòu)專業(yè)化

在試航活動中，試航服務機構(gòu)派出的試航船員團隊對船舶試航安全負有重要責任?，F(xiàn)實情況是許多試航船員團隊都是臨時組建、人員水平參差不齊。多數(shù)船務公司業(yè)務涉及船員管理、船員招聘、勞務派遣、新船試航、船務工程等，船舶試航僅僅是多數(shù)船務公司的其中一項業(yè)務，對試航活動的專業(yè)化不夠。應通過必要的手段，提高船舶試航業(yè)務的準入門檻，不斷提高試航服務機構(gòu)的專業(yè)水平。試航服務機構(gòu)在內(nèi)部管理上，應對試航服務高度重視，建立體系化流程及相對固定的試航團隊，不斷提高團隊的專業(yè)化水平，避免臨時抓差，人員配合程度不適而帶來的一系列問題。海事管理機構(gòu)應加強對試航服務機構(gòu)的督促與指導，運用誠信管理機制，營造良好氛圍，實現(xiàn)試航服務機構(gòu)向?qū)I(yè)化發(fā)展。

5.6 加強管理部門協(xié)同合作，建立聯(lián)合監(jiān)管制度

根據(jù)安全生產(chǎn)“三個必須”的原則：“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”。船舶試航管理涉及活動主體單位、船檢、邊防、海事、工信部門、港口與口岸等多家單位。應建立一套行之有效的溝通協(xié)調(diào)制度及聯(lián)合監(jiān)管制度。避免在試航活動中出現(xiàn)履職不到位的情況，防止出現(xiàn)“交叉管理”及 “管理真空”現(xiàn)象。通過管理部門的協(xié)同合作，把試航活動安全監(jiān)管落到實處。