發(fā)達國家空間規(guī)劃編制體系的類型與啟示

蔡玉梅 張建平 蘇東襲

空間規(guī)劃體系一般由行政體系為組織保障，以法律體系為依據(jù)，以編制體系為核心，是國家空間治理體系的重要組成部分。19世紀以來，伴隨工業(yè)化和城市化的發(fā)展，發(fā)達國家相繼編制城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃，探索形成了不同類型的空間規(guī)劃體系。

規(guī)劃編制體系類型劃分的依據(jù)

規(guī)劃的層級。規(guī)劃作為政府的管理工具，按“一級政府一級事權(quán)”的基本原則，規(guī)劃層級與政府的層級一致。實際上，聯(lián)邦制國家通常是聯(lián)邦州擁有更實質(zhì)的規(guī)劃權(quán)，國家不一定編制空間規(guī)劃。大部分國家行政層級為3層，地理面積較大的國家有3層以上層級。國家的憲法和地方組織法規(guī)定了行政級別的設(shè)置，有時也包括有關(guān)規(guī)劃事權(quán)的規(guī)定。

規(guī)劃的類型?？臻g規(guī)劃的類型總體上分為3種：政策/戰(zhàn)略導向規(guī)劃、土地利用為主的規(guī)劃、戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃導則。政策/戰(zhàn)略導向規(guī)劃主要包括空間規(guī)劃理念、空間規(guī)劃的政策框架等，通常確定規(guī)劃的目標、原則，但不落實到具體土地利用地塊的布局及規(guī)劃的實施措施。土地利用為主的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、地方規(guī)劃、城市規(guī)劃、詳細規(guī)劃等，主要任務是規(guī)范土地利用活動中人的行為，調(diào)整不同類型土地利用的關(guān)系，以及土地利用與環(huán)境的關(guān)系。

規(guī)劃的地域范圍。按規(guī)劃的地域范圍，空間規(guī)劃類型分為全覆蓋、局部覆蓋2種類型，以全域范圍為主。局部覆蓋的情形通常有3種：一是區(qū)域規(guī)劃，大部分的區(qū)域規(guī)劃，依據(jù)具有經(jīng)濟或文化等關(guān)系密切程度確定范圍;二是詳細規(guī)劃，主要根據(jù)土地開發(fā)的需要范圍而編制;三是城市規(guī)劃區(qū)的總體規(guī)劃，針對具有城市發(fā)展?jié)摿Φ某鞘锌臻g進行總體規(guī)劃。

規(guī)劃的縱向關(guān)系?？臻g規(guī)劃體系中的縱向關(guān)系總體上分為垂直型和平行型2種。垂直型關(guān)系又分為剛性主導的控制關(guān)系、彈性主導的指導關(guān)系、剛性和彈性相結(jié)合的綜合性關(guān)系3類。平行型中的典型代表是荷蘭，三級政府編制各自的愿景規(guī)劃和實施規(guī)劃，國家和省級政府對地方政府擁有有限的權(quán)利。

規(guī)劃的橫向關(guān)系。橫向關(guān)系主要指空間規(guī)劃與專項規(guī)劃、部門規(guī)劃的關(guān)系。其中，專項規(guī)劃是某種類型空間規(guī)劃主要內(nèi)容的延伸、細化或具體化，與所屬的空間規(guī)劃是所屬或包含關(guān)系。部門規(guī)劃是資源、環(huán)境、公共設(shè)施與服務、產(chǎn)業(yè)等政府部門編制的規(guī)劃。部門依據(jù)相關(guān)的部門法律編制，對空間安排提出要求，而空間規(guī)劃依據(jù)空間規(guī)劃法編制，須遵守部門的基本原則，兩者通常通過相互協(xié)商達成一致。

規(guī)劃編制體系的主要類型

政府主導市場經(jīng)濟的中央控制型。以日本為代表，上級規(guī)劃通過行政審批和技術(shù)指導對下級規(guī)劃發(fā)揮控制作用。規(guī)劃體系由三層三類組成：“三層”是指與行政層級對應的中央、都道府縣和市町村，“三類”指國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃 3 種。

福利市場經(jīng)濟下的中央直接指導型。以北歐的丹麥、挪威、瑞典和芬蘭 4 個國家為代表，經(jīng)濟上是典型的福利資本主義國家，政體上屬于單一制國家，但地方規(guī)劃權(quán)利較大。中央政府制定國家利益要求文件或土地利用導則，指導地方規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃通常以首都城市地區(qū)為主或與落實歐盟各種區(qū)域發(fā)展基金有關(guān)。

自由市場經(jīng)濟下的中央間接指導型。依據(jù)政府的層級分為兩類，一種是以法國和意大利為代表，政府分為四層，法國中央政府制定法律框架和基礎(chǔ)設(shè)施投資、意大利中央政府制定國土開發(fā)導則影響區(qū)域和地方規(guī)劃。規(guī)劃體系由三層三類組成，其中“三層”指省

級、區(qū)域、地方，“三類”指大區(qū)（省級）規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃。另一種是以英國、澳大利亞和新西蘭為代表，英國英格蘭地區(qū)制定國家政策框架、澳大利亞聯(lián)邦政府制定環(huán)境政策、新西蘭政府制定國家環(huán)境標準和國家政策陳述。

自由市場經(jīng)濟下的地方自治型。美國和加拿大的地方自治權(quán)利較大，規(guī)劃體系多元性特性明顯。規(guī)劃體系由兩層兩類組成：“兩層”指區(qū)域聯(lián)合體和地方;“兩類”指區(qū)域規(guī)劃和綜合規(guī)劃。土地利用管理主要依據(jù)地方綜合規(guī)劃，通過《土地用途分區(qū)條例》來依法行政。

混合市場經(jīng)濟下的央地平行型。荷蘭和比利時的平行體系在一定程度上意味著中央政府、省政府和地方政府的規(guī)劃權(quán)是平行的，根據(jù)自己的利益劃分，建立各自的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實施規(guī)劃，屬于“兩類”;而“三層”則是指國家/區(qū)域、區(qū)域/省和地方三級政府。如：比利時的弗雷區(qū)政府負責機場和港口，而市政府負責商業(yè)園區(qū)。

社會市場經(jīng)濟下的央地合作型。以中歐的德國、瑞士和奧地利為代表，為聯(lián)邦國家。聯(lián)邦的規(guī)劃權(quán)較少，制定理念和戰(zhàn)略，聯(lián)邦州制定具體框架，上下級規(guī)劃協(xié)調(diào)以對流為原則，上級對下級規(guī)劃兼具控制和指導的功能。規(guī)劃體系由四層三類組成：“四層”指聯(lián)邦、聯(lián)邦州、區(qū)域和地方，“三類”指空間規(guī)劃/發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3種。

規(guī)劃編制體系變化的主要趨勢

成熟社會的規(guī)劃體系形態(tài)簡約化和局部精細化。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)達國家城市化水平基本達到80%以上，國土空間發(fā)展框架基本固定，規(guī)劃體系從全面規(guī)范走向簡約靈活。同時，伴隨社會經(jīng)濟向成熟社會的高質(zhì)量發(fā)展以及全球化趨勢，人們對空間的需求也發(fā)生變化，產(chǎn)生新的空間規(guī)劃類型。如：日本為保護城市景觀和土地景觀而編制市鎮(zhèn)景觀規(guī)劃，德國也編制地方景觀規(guī)劃和綠色結(jié)構(gòu)規(guī)劃。

高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃類型的“軟”化或區(qū)域化。區(qū)域規(guī)劃不同于國家規(guī)劃和地方規(guī)劃，其規(guī)劃范圍不是“硬性”的行政單元，而是“軟性”的經(jīng)濟發(fā)展單元或社會文化單元。發(fā)達國家在經(jīng)濟全球化的高質(zhì)量發(fā)展階段，地域空間的關(guān)聯(lián)超越行政邊界，形成“無形”的經(jīng)濟空間或社會文化空間，需要編制新的規(guī)劃適應這種“軟性”空間關(guān)系的需求。如：法國在不同市鎮(zhèn)聯(lián)合形成的大城市尺度上編制區(qū)域性的國土凝聚方案，為城市集群發(fā)展提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略安排。

規(guī)劃層級的地方化或社區(qū)化?？臻g規(guī)劃體系形成以來，傳統(tǒng)的上下層規(guī)劃之間的關(guān)系主要是垂直傳導方式，即上層規(guī)劃在不同程度上控制或指導下層規(guī)劃。20世紀90年代的經(jīng)濟危機，帶來了分權(quán)化浪潮。尤其是中央主導或指導型空間規(guī)劃體系的國家，如日本、法國、意大利、英國等，都相繼修改地方組織法，旨在將“央地”關(guān)系從“上下、主從”向相對“對等、協(xié)力”方向轉(zhuǎn)變。

多元公共管理模式下的協(xié)調(diào)方式多樣化。規(guī)劃體系內(nèi)部類型之間以及與空間規(guī)劃外部規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，在指導型或地方自治型等分權(quán)體系下更為重要。縱向協(xié)調(diào)主要通過審批、監(jiān)督、技術(shù)要求和指導、公共項目投資、規(guī)劃咨詢等方式;橫向協(xié)調(diào)主要通過規(guī)劃過程的咨詢環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，類似空間規(guī)劃編制時的公眾參與。受公共管理模式影響，各國規(guī)劃體系中的協(xié)調(diào)方式有所不同。

啟示和建議

空間規(guī)劃體系應與政治、經(jīng)濟體制相適應。政治體制類型決定了規(guī)劃的管控方式。經(jīng)濟體制類型影響規(guī)劃編制體系以及規(guī)劃內(nèi)容。我國是社會主義市場經(jīng)濟國家，空間規(guī)劃體系應與行政組織體系相適應，應具有從國家、區(qū)域到地方的控制性特點，并體現(xiàn)出上下結(jié)合的系統(tǒng)性。

空間規(guī)劃體系的變化應源于社會經(jīng)濟發(fā)展需求。伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，國土空間規(guī)劃應更加關(guān)注國土空間保護和空間資源管控、限制地方開發(fā)沖動，推動城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

行政體制改革為規(guī)劃體系的變化提供了保障。發(fā)達國家政府職能的市場化、公共服務的社會化、行政權(quán)力的分散化和政府機構(gòu)的整合化成為規(guī)劃體系變化的基礎(chǔ)。2018年自然資源部國土空間規(guī)劃局的成立，標志著我國空間規(guī)劃進入一個嶄新的時代。以“多規(guī)合一”試點為基礎(chǔ)，以繼承和發(fā)展為原則，創(chuàng)新性地重塑多級多類的國家空間規(guī)劃編制體系，已成為新時代國土空間規(guī)劃的重要任務。

空間規(guī)劃體系應兼顧系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和動態(tài)性。不同類型的規(guī)劃體系具有一定時空共性。一是系統(tǒng)性，指空間規(guī)劃的行政體系、法規(guī)體系和編制體系相互促進也相互制約。每一次空間規(guī)劃問題都會帶來法規(guī)體系的變化，導致行政體系的改革，形成編制體系的更替。二是協(xié)調(diào)性，指空間規(guī)劃體系的核心是建立一種協(xié)調(diào)機制，橫向上統(tǒng)籌空間規(guī)劃和部門規(guī)劃的關(guān)系，縱向上協(xié)調(diào)國家規(guī)劃和地方規(guī)劃的關(guān)系。三是非線性動態(tài)性，指空間規(guī)劃體系一直伴隨社會經(jīng)濟以及政治體系的變化而變化，是具有非線性的周期性和波動性特征。我國空間規(guī)劃編制體系以五級行政組織體系為基礎(chǔ)，應在縱向上構(gòu)建國家指導性、區(qū)域協(xié)調(diào)性、地方實施性等不同層級的規(guī)劃類型，在橫向上構(gòu)建不同精度的規(guī)劃類型。同時，與非空間性的規(guī)劃相互銜接，共同構(gòu)成具有我國特色的國家規(guī)劃體系。（作者單位：中國國土勘測規(guī)劃院）