自然災害情境下超大城市安全韌性評價

李 敏（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引 言

超大城市運行安全管理是擺在城市管理者面前的重要課題。隨著城市化進程的快速推進，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴大，城市問題逐漸突出，城市公共衛(wèi)生壓力、安全生產(chǎn)壓力、出行壓力、環(huán)境污染壓力，自然災害、事故災難以及災害疊加壓力都給城市運行安全帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。以2021年河南強降雨為例，共造成302人遇難、50人失蹤，全省150個縣（市、區(qū)）、1 663個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 453.16萬人受災，直接經(jīng)濟損失1 142.69億元。

2020年我國氣候年景偏差，主汛期南方地區(qū)遭遇1998年以來最重汛情，自然災害以洪澇、地質(zhì)災害、風雹、臺風災害為主，全年各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，農(nóng)作物受災面積19 957 700 hm2，直接經(jīng)濟損失3 701.5億元。與近5年均值相比，2020年全國因災死亡失蹤人數(shù)下降43%，其中因洪澇災害死亡失蹤279人，下降53%，均為歷史新低。

災害事件的不斷發(fā)生為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來重重障礙。城市作為未來人類發(fā)展的重要載體，如何提高城市系統(tǒng)面對災害事件等不確定性因素的響應與適應能力，是當前國際城市領域研究的熱點與重點話題。面對種種不確定性，傳統(tǒng)的城市安全與防災理念已不能滿足未來城市發(fā)展的要求，而韌性理念所強調(diào)的主動防災理念為解決超大城市安全運行問題提供了思路和方法，從動態(tài)與發(fā)展的角度為城市災害的應對提供了新的解決方案。

城市韌性不僅關注災害的應對，還強調(diào)對災害的抵御、吸納和適應能力；不僅關注剛性應對，還關注人在災害過程中的參與、決策與應對的能力。因此，提升城市韌性成為未來城市災害治理和城市安全發(fā)展新的方向和趨勢。安全韌性城市涵蓋了科技、管理、文化三大要素，覆蓋事前、事中、事后應急管理的全流程，強調(diào)城市對自然災害的抵御、吸收、適應、恢復和學習的能力，對于有效應對城市突發(fā)事件和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義[1]。

1 研究背景及內(nèi)容

1.1 背 景

面對日益變化的新形勢，防災減災設施設備建設、自然災害防治統(tǒng)籌機制、民眾防災自救知識宣傳面與城市防災減災不匹配、不適應等問題逐步在某超大城市自然災害防治工作中凸顯出來。正確認識該市城市運行安全現(xiàn)狀和形勢，引入韌性理念對其進行科學分析、合理評估，對于完善防災減災戰(zhàn)略和政策部署、加強城市運行安全保障、消除城市運行安全風險隱患、提高居民幸福感、獲得感和安全感有著重要的意義。建設安全韌性城市有利于推動城市可持續(xù)發(fā)展、健康福祉和包容性增長。

1.2 國內(nèi)外韌性城市評價

韌性城市（Resilient city）的概念起源于對生態(tài)系統(tǒng)的研究，近年來作為一種新的發(fā)展理念在城市規(guī)劃和社會治理領域受到了廣泛關注。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出，韌性城市是指城市具有能力吸收各種經(jīng)濟、環(huán)境、社會和制度沖擊帶來的影響并從中恢復，同時總結(jié)經(jīng)驗、提升城市應對各種“急性”和“慢性”沖擊的能力，為未來沖擊做好儲備。美國洛克菲勒基金會“100個韌性城市”項目提出，韌性城市是城市中的個體、社區(qū)、機構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)無論受到何種慢性壓力或嚴重沖擊，都能從中幸存、適應并保持增長的能力。國際標準化組織（ISO）認為，一個具有韌性的城市能夠以一種及時有效的方式抵御、吸收、容納、適應、轉(zhuǎn)化災難和沖擊，并從中快速恢復。自然災害情境下城市定量化韌性評價方法主要有以下三個。

（1）指標體系法：從評價維度、評價要素、評價指標三個方面建立指標體系，并按一定的方法確定評價準則。本方法的重點在于確定評價維度、評價要素、評價指標以及評價準則，多為半定量的評價方法。

（2）面積法（時間恢復法）：繪制韌性圖，橫坐標表示恢復時間，縱坐標表示狀態(tài)，原始狀態(tài)圖和受災后恢復到原始狀態(tài)圖所圍成的面積之差表示韌性水平，屬于定量評價方法。面積差越大，表示恢復時間越長，韌性水平越差；反之，面積差越小，表示恢復時間越短，韌性水平越高。

（3）評價模型法，如綜合災情指數(shù)模型ATDI，KLTOPSIS綜合評價模型等，屬于定量評價方法。

1.3 論文研究內(nèi)容

梳理國內(nèi)外韌性城市評價指標體系，參考《國家安全發(fā)展示范城市評價細則（2019版）》（安委辦［2019］16號）（以下簡稱“細則”），并結(jié)合該市在自然災害情境下的特征，選取5個維度，15個要素和45個指標建立安全韌性城市評價指標體系，結(jié)合該市自然災害數(shù)據(jù)，對其韌性水平進行定量化評價。

2 城市韌性評價

城市由許多復雜的系統(tǒng)組成，各系統(tǒng)間相互作用，包含的條塊多、面域廣。城市運行安全涉及各個行業(yè)和領域，城市運行安全評價與分析的過程中，評價對象除其各具本身特征外，相互之間也存在聯(lián)系，需要把多個指標綜合，構(gòu)成具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機整體。

2.1 評價指標體系構(gòu)建方法

黨中央、國務院對城市安全高度重視。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市安全發(fā)展的意見》（中發(fā)辦［2018］1號）；2019年，國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室先后發(fā)布了《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》（安委［2019］5號）、《細則》?！都殑t》從城市安全源頭治理、安全風險防控、安全監(jiān)督管理、安全保障能力、安全應急救援和安全狀況6個維度、16個要素和47個評價指標建立評價指標體系。

梳理國內(nèi)外韌性城市評價指標體系，按照《細則》的思路和要求，建立自然災害情境下超大城市安全韌性評價指標體系。安全評價既要有靈活的評價指標，又要充分考慮評價的可操作性，比如定量化評價指標的可獲取性、數(shù)據(jù)的持續(xù)性和有效性等。

2.2 構(gòu)建指標體系的原則

評價指標體系的建立是城市運行安全評價中重要的一個環(huán)節(jié)，只有建立科學、合理的指標體系，才能對城市運行安全狀況有一個全面、客觀、準確的了解。指標體系的構(gòu)造要遵照目的性、獨立性、科學性、可行性、綜合性原則。

2.3 構(gòu)建評價體系

參考《細則》及國內(nèi)外韌性城市評價指標體系，結(jié)合某超大城市在自然災害情境下的特征，建立起由5個維度、15個要素和45個指標組成的安全韌性城市評價指標體系，詳見表1。

表1 自然災害情境下安全韌性城市評價指標體系

自然災害情境下的安全韌性評價指標體系主要設置5個評價維度，分別為安全發(fā)展規(guī)劃、安全管理體系、安全宣傳與教育培訓、應急與救援能力、安全現(xiàn)狀，以及15個評價要素，分別為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、政策法律法規(guī)、防災減災建設、安全責任體系、隱患排查治理、安全問題整改情況、社會化服務體系、創(chuàng)新技術手段、安全宣傳、教育培訓、應急管理體系、應急救援救災能力、因災死亡率、經(jīng)濟損失。

3 超大城市韌性評價

3.1 數(shù)據(jù)來源

在評價過程中需要對各指標進行打分，指標選取時應考慮評價指標的數(shù)據(jù)或信息的可獲取性，且有穩(wěn)定、可靠的數(shù)據(jù)來源。通過查詢統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報以及國家、省部級應急管理等部門發(fā)布的相關數(shù)據(jù)等，以此為基礎，作為評價的基礎數(shù)據(jù)。

3.2 指標權(quán)重

層次分析法作為主觀賦權(quán)法的一種，由于其所具有的定性與定量分析相結(jié)合的特點，以及邏輯性強、可信度高等優(yōu)勢，是確定評價指標權(quán)重最常用的方法之一。邀請多位相關重點行業(yè)領域內(nèi)的專家對各個指標的重要性進行打分，依次建立遞階層次結(jié)構(gòu)、測度指標兩兩比較結(jié)果的層次分析法的計算，確定各個指標的權(quán)重。

根據(jù)專家層次分析法結(jié)果，二級指標權(quán)重由高到低分別為：權(quán)重最高為安全管理體系，安全管理重點在于“事

前防控”，突出政府主管部門的安全風險管控能力；其次為安全發(fā)展規(guī)劃，突出頂層設計的引領性作用；再次為安全現(xiàn)狀，是各層級、各領域、各因素綜合作用下呈現(xiàn)的最終結(jié)果，表現(xiàn)為安全事故發(fā)生率和經(jīng)濟損失的控制情況；最后為應急與救援能力、安全宣傳與教育培訓。

3.3 評價方法

綜合評價法是目前最為普遍利用的計算評價指數(shù)的方法，城市安全韌性指數(shù)的計算采用此方法。通過建立指標評價準則，邀請行業(yè)內(nèi)專家對各評價指標進行打分，應用綜合評價法建立自然災害情境下的安全韌性指數(shù)。安全韌性指數(shù)等于指標數(shù)據(jù)的標準值與各評價指標的權(quán)重值的乘積之和。

3.4 評價結(jié)果等級劃分

采用半定量評價的方法，計算安全韌性指數(shù)。根據(jù)安全韌性指數(shù)劃分五個層級的韌性等級，由低到高分別為低韌性、較低韌性、中等韌性、較高韌性和高韌性，對應的安全韌性指數(shù)分別為＜40，40～60，60～80，80～90，90～100，詳見表2。

表2 自然災害情境下超大城市運行安全韌性指數(shù)和韌性等級

3.5 評價結(jié)果與分析

收集某超大城市近5年來即2016—2020年自然災害的相關數(shù)據(jù)信息，并將其劃分為兩個階段：2016—2018年和2019—2020年。對這兩個階段該城市在自然災害情境下的安全韌性指數(shù)進行計算和分析，如圖1所示。

圖1 自然災害情境下某超大城市安全韌性指數(shù)（不同階段）

某超大城市市2019—2020年的安全韌性指數(shù)為88，處于較高韌性的水平，繼續(xù)保持了2016—2018年的較高韌性水平。對比兩個階段的安全韌性指數(shù)發(fā)現(xiàn)，韌性指數(shù)呈現(xiàn)增大的趨勢，整體處于進步的狀態(tài)。與2016—2018年相比，在“安全管理體系”方面提升最大，主要體現(xiàn)為對隱患排查治理體系的進一步完善以及隱患排查措施的進一步落實。此外，對自然災害的預警、預報和預控措施也有加強。

4 結(jié) 語

隨著城市規(guī)模的進一步擴大以及所處環(huán)境各種不確定因素的增加，某超大城市需具備能夠應對各種風險的能力，加強安全韌性城市建設，從而應對全球氣候變化和超大城市多元化風險，保障城市水源、能源和生命線系統(tǒng)安全。建設安全韌性城市，是一個目標，也是一個過程。根據(jù)某超大城市運行現(xiàn)狀，提出進一步增強城市韌性的建議，具體如下。

（1）從過程的角度，一是進一步完善安全韌性提升規(guī)劃及實施體系，重視規(guī)劃的先行、引導作用，做好“頂層設計”，完善安全法規(guī)和標準體系；二是摸清“底數(shù)”，建立自然災害風險數(shù)據(jù)庫，完善風險防控體系，加強隱患排查治理；三是編制城市運行安全發(fā)展白皮書，定期對城市進行“全身體檢”—“治未病，防患于未然”，將風險扼殺在萌芽期，提升城市免疫力；四是加強創(chuàng)新科技應用，借助城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，應用數(shù)字技術為城市安全運行賦能、助力，提升城市安全韌性水平。

（2）從目標的角度，一是建立覆蓋重點城區(qū)的氣象災害檢測網(wǎng)絡，做到全天候、全天時、多要素、高密度、精細化的立體檢測能力；二是利用綜合管理平臺，傳遞各個氣象站、管理部門之間的信息，再通過多種渠道向市民及時推送災害預警、災情播報；三是提升氣象核心業(yè)務技術，實現(xiàn)高分辨率數(shù)值天氣預報；四是大力發(fā)展某些重點災害如臺風、暴雨等災害的專業(yè)數(shù)值預報業(yè)務系統(tǒng)，提升觀測水平和預報質(zhì)量。

（3）本研究建立的評價指標體系主要針對自然災害情境，以其他風險源或風險事故如安全生產(chǎn)、危險化學品事故、公共衛(wèi)生風險、環(huán)境安全風險等“致災體”為研究對象，建立不同災害事故情境下安全韌性城市的評價模型可參考本指標體系框架。